Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21/632, ROE 21/867 en ROE 21/932
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 oktober 2023 in de zaken tussen
[eiser] uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.R.F.J. Palmen),
en
de commissaris van de Koning in de provincie Limburg
(gemachtigde: mr. F.J.H. van Tienen),
de minister voor Rechtsbescherming,
(gemachtigde: mr. V.N Chaudron) en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK),
(gemachtigde mr. F.J.H. van Tienen),
samen de CvdK en de ministers.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen
1) het besluit op bezwaar van de CvdK van 18 januari 2021 (het bestreden besluit (1)),
2) het besluit op bezwaar van de minister voor Rechtsbescherming van 10 februari 2021 (het bestreden besluit (2)) en
3) het besluit op bezwaar van de minister van BZK van 15 februari 2021(het bestreden besluit (3)).
1.1
Met de bestreden besluiten (1 en 2) hebben de CvdK en de minister voor Rechtsbescherming de bezwaren van eiser tegen hun besluiten van 13 juli 2020 en
15 mei 2020 ongegrond verklaard en zijn zij bij deze besluiten gebleven. De minister van BZK heeft het bezwaar van eiser tegen zijn besluit van 11 juni 2020 met het bestreden besluit (3) gedeeltelijk gegrond verklaard en is voor het overige, onder verbetering van de motivering van zijn besluit, bij dat besluit gebleven. Met de besluiten van 13 juli 2020,
15 mei 2020 en 11 juni 2020 hebben de CvdK en de ministers beslist op de Wob-verzoeken van eiser van 13 februari 2020. Zij hebben 106 documenten (de CvdK),
2 documenten (de minister voor Rechtsbescherming) en 58 documenten (de minister van BZK) aangetroffen, beoordeeld en voor een deel (deels) openbaar gemaakt.
1.2
Eiser heeft met zijn Wob-verzoeken om inzage gevraagd van het hele dossier over de zogenaamde (brede) integriteitskwestie. Hij heeft zijn verzoeken toegespitst op de vermeende bevoegdheid van de CvdK en de ministers om te interveniëren in en op hun houding en bemoeienis met zijn benoeming tot wethouder van de gemeente Brunssum per
10 oktober 2017. Het Wob-verzoek dat eiser aan de CvdK heeft gestuurd gaat daarnaast over correspondentie en adviezen aan/met voormalig burgemeester [naam 1] over de bestuurlijke perikelen in Brunssum. Het Wob-verzoek dat eiser aan de minister voor Rechtsbescherming heeft gestuurd gaat vooral over de afhandeling van zijn aanvraag tot verlening van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG). De Wob-verzoeken hebben betrekking op de periode van 1 januari 2017 of 1 september 2017 tot aan het moment van indienen van de verzoeken.
2. De rechtbank heeft de beroepen gevoegd behandeld op de zitting van
26 april 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde, de gemachtigde van de CvdK en de minister van BZK, de gemachtigde van de minister voor Rechtsbescherming, en, ook namens de CvdK [naam 2] en
[naam 3] , werkzaam bij de provincie Limburg.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt eerst ambtshalve of eiser procesbelang heeft bij de uitkomst van een deel van zijn beroep tegen het bestreden besluit (1). Zij beoordeelt daarna de beroepsgronden; eerst de beroepsgronden over het proces en dan de beroepsgronden over de inhoud van de bestreden besluiten.
4. De rechtbank heeft van de CvdK en de ministers een geheel leesbare versie gekregen van de documenten die zij niet of (gedeeltelijk) openbaar hebben gemaakt (de 8:29-documenten). De rechtbank heeft deze documenten, voor zover nodig, bij de beoordeling betrokken.
5. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen procesbelang heeft bij een deel van zijn beroep tegen het bestreden besluit (1), dat de bestreden besluiten (1) en (3) kunnen blijven bestaan en dat het bestreden besluit (2) gedeeltelijk niet kan blijven bestaan. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordelen komt en welke gevolgen ze hebben.
6. Voor zover nog nodig staat in de bijlage bij de uitspraak wat in artikelen staat die de rechtbank in de uitspraak noemt. Daar waar de rechtbank in de uitspraak de Wob noemt bedoelt de rechtbank de inmiddels vervallen wet.
Procesbelang
7. Het beroep tegen het bestreden besluit (1) gaat (onder meer) over vier ambtsberichten en het rapport van Governance & Integrity (G&I) van
14 november 2017. De rechtbank stelt vast dat, voordat eiser het beroep op 22 februari 2021 instelde, de minister van BZK met het besluit van 11 juni 2020 heeft besloten de ambtsberichten niet openbaar te maken en dat de burgemeester, in de zaak met zaaknummer ROE 20/3484 waarin de rechtbank vandaag ook uitspraak doet, met het besluit van
26 mei 2020 het rapport gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt. Eiser kon opkomen tegen de weigering van de minister om de ambtsberichten openbaar te maken in de beroepsprocedure over het bestreden besluit (3) en tegen de gedeeltelijke openbaarmaking van het rapport in de beroepsprocedure met zaaknummer ROE 20/3484. Eiser heeft dat ook gedaan. Eiser heeft daarom in zoverre geen procesbelang bij de uitkomst van zijn beroep tegen het bestreden besluit (1), waarin de CvdK zegt dat de minister van BZK beoordeelt of de ambtsberichten openbaar kunnen worden gemaakt en waarin de CvdK de openbaarmaking van het rapport weigert. De rechtbank gaat het beroep tegen het bestreden besluit (1), voor zover het over de ambtsberichten en het rapport gaat, daarom niet beoordelen.
Beroepsgronden over het proces
Beroepsgrond 1 (aangevoerd tegen de bestreden besluiten (1) en (3))
8. Eiser voert aan dat de CvdK en de minister van BZK hem in de bezwaarfase inzage hadden moeten geven in het complete dossier. In één van beide zaken voert eiser daarbij aan dat hij op grond van artikel 10, derde lid, van de Grondwet het recht heeft om gegevens en feiten die over hem gaan in te zien.
9. De CvdK en de minister van BZK hebben niet alle documenten die op de zaken betrekking hebben (helemaal) openbaar moeten maken zoals uit deze uitspraak blijkt. De CvdK en de minister van BZK hebben daarom inzage in het complete dossier mogen weigeren.
9.1
Artikel 10 van de Grondwet gaat over de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het derde lid van artikel 10 van de Grondwet richt zich tot de wetgever. Als er gegevens worden vastgelegd, heeft de burger op basis van het derde lid het recht voor zijn belangen op te komen in de vorm van het recht op kennisname en verbetering. Deze bepaling geeft de burger echter geen grond om documenten te krijgen die over hem gaan.
9.2
Beroepsgrond 1 slaagt daarom in beide zaken niet.
Beroepsgrond 2 (aangevoerd tegen de bestreden besluiten (1), (2) en (3))
10. Eiser voert aan dat de weigering om alle documenten integraal openbaar te maken in strijd is met artikel van het 10 van het EVRM. In de kern voert eiser daarover aan dat hij als columnist met andere juristen over het bestuurlijk handelen van verschillende bestuursorganen in verband met de (brede) integriteitskwestie waarover zijn Wob-verzoeken gaan wil publiceren. Hij wil daarmee het publieke debat en een goede bestuursvoering stimuleren over een kwestie van groot publiek belang. Hij verwijst naar het Magyar-arrest [1] .
Eiser voert in dit verband ook aan dat de CvdK en de ministers het verbod van détournement de pouvoir hebben geschonden omdat zij de weigeringsgronden in artikel 10 en 11 van de Wob oneigenlijk hebben gebruikt. De weigeringsgronden zijn volgens eiser namelijk niet bedoeld om foute zaken geheim te houden.
11. Wat eiser over het recht op informatie op grond van artikel 10 van het EVRM aanvoert heeft eiser ook aangevoerd in de (eerder genoemde) beroepszaken met zaaknummers ROE 20/3484 en ROE 21/127. De rechtbank heeft in de uitspraak in die zaken op grond van wat eiser aanvoert geoordeeld dat hij geen recht op informatie aan artikel 10 van het EVRM kan ontlenen. Dat is hier dus niet anders. De rechtbank volstaat daarom hier met een verwijzing naar punt 18. van die uitspraak en is op grond van wat zij onder punt 18. heeft overwogen van oordeel dat ook de bestreden besluiten niet in strijd met artikel 10 van het EVRM zijn genomen.
11.1
Eiser heeft in dit verband, bij verschillende beroepsgronden, aangevoerd dat de CvdK en de ministers ten onrechte geen rekening hebben gehouden met zijn persoon en het doel van zijn Wob-verzoek. Omdat eiser geen recht op informatie aan artikel 10 van het EVRM kan ontlenen, hebben de CvdK en de ministers al daarom met zijn persoon en het doel van zijn Wob-verzoek geen rekening hoeven te houden.
11.2
De rechtbank is verder niet gebleken dat de CvdK en de ministers de bevoegdheid om openbaarmaking van informatie te weigeren op de weigeringsgronden in de artikelen
10 en 11 van de Wob voor een ander doel hebben gebruikt dan ter bescherming van de belangen die met deze gronden worden beschermd.
11.3
Beroepsgrond 2 slaagt daarom in alle drie de zaken niet.
Beroepsgronden over de inhoud van de bestreden besluiten
Beroepsgrond 3 (aangevoerd tegen de bestreden besluiten (1), (2) en (3))
12. Eiser voert ook aan dat het onderzoek naar documenten dat de CvdK en de ministers hebben verricht onvolledig was.
12.1
Bij de documenten die de CvdK openbaar heeft gemaakt mist hij adviezen van G&I, gespreksverslagen van gesprekken met [naam 1] , telefoonnotities, e-mails en WhatsAppberichten. De telefoonnotities die eiser mist gaan over gesprekken tussen [naam 1] , [naam 4] en de voormalig CvdK.
12.2
Bij de documenten die de minister voor Rechtsbescherming openbaar heeft gemaakt mist eiser WhatsAppberichten en telefoonnotities. Het verbaast hem dat de minister zijn telefoontje niet geregistreerd heeft. Zijn gemachtigde kan zich nog goed herinneren dat eiser gebeld heeft omdat eiser daarna zo boos was.
12.3
Bij de documenten die de ministers van BZK openbaar heeft gemaakt mist eiser WhatsAppberichten, telefoonnotities en e-mails. Eiser weet zeker dat er een document is van [naam 5] aan [naam 4] om zijn herbenoeming als wethouder te voorkomen. De griffier zou dat document verwijderd hebben. Eiser weet ook dat er regelmatig berichtjes via de telefoon verzonden zijn, zeker tussen [naam 5] en [naam 4] .
12.4
De CvdK en de minister van BZK zouden ook ten onrechte niet hebben nagevraagd of op documenten geheimhouding is gelegd. Eiser is bekend dat de Tweede Kamer of leden van de Tweede Kamer documenten onder geheimhouding hebben gekregen.
13. De CvdK en de ministers zeggen in de kern dat zij niet meer documenten hebben dan de documenten die op de inventarislijsten staan. De CvdK en de ministers vinden dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij meer documenten hebben en dat zij niet aan hun onderzoeksplicht hebben voldaan. De Cvdk en de minister van BZK zeggen ook dat hen niet bekend is dat er documenten zijn waarop geheimhouding is gelegd en dat ze geen documenten buiten de beoordeling hebben gelaten omdat er geheimhouding op is gelegd.
14. Als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat het een bepaald document niet of niet meer heeft en een dergelijke mededeling komt niet ongeloofwaardig voor, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat het bestuursorgaan, in tegenstelling tot de uitkomst van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch nog heeft. [2] Een bestuursorgaan heeft een document als het document fysiek bij dat bestuursorgaan aanwezig is en voor dat bestuursorgaan bestemd is. [3] Het bestuursorgaan moet uitleggen hoe het naar documenten heeft gezocht. Of de mededeling dat een bestuursorgaan een bepaald document niet of niet meer heeft niet ongeloofwaardig voorkomt hangt af van hoe grondig het bestuursorgaan naar documenten heeft gezocht. [4]
14.1
De CvdK heeft uitgelegd dat hij de betrokkenen bij het dossier gevraagd heeft documenten boven water te krijgen en dat het in dit geval een beperkte groep betrokkenen was. Daarnaast heeft hij in zijn (aparte) archief gezocht en het outlookarchief doorgelicht. Hij heeft digitale en papieren documenten gevonden. WhatsApp- en sms-berichten heeft hij niet gevonden. Daarnaar heeft hij in telefoons van betrokken personen gezocht.
14.2
De minister voor Rechtsbescherming heeft gezegd dat het enige wat hij kan doen is het digitale dossier opvragen en de twee behandelaars van het Klantencontactcentrum (Kcc) bevragen en dat hij dat heeft gedaan. De minister heeft uitgelegd dat een aanvraag om een VOG te verlenen digitaal via de gemeente binnenkomt en dat de ontvankelijkheid van de aanvraag en of de aanvrager een strafblad heeft automatisch worden beoordeeld. Als de aanvrager geen strafblad heeft zou hij automatisch bericht krijgen dat de VOG wordt verleend en als de aanvrager een strafblad heeft zou de aanvraag de reguliere procedure in gaan. De minister heeft gezegd dat als iemand belt het telefoontje binnenkomt bij het Kcc, het Kcc telefoontjes zelf afhandelt als dat mogelijk is en van de afhandeling dan een registratie maakt. De behandelaars waren volgens de minister niet bekend met een telefoontje van eiser.
14.3
De minister van BZK heeft gezegd dat hij betrokken personen heeft benaderd en bij hen informatie heeft opgehaald. De betrokken personen zouden op schijven en dergelijke hebben gekeken.
14.4
De rechtbank is van oordeel dat de omschreven gang van zaken niet laat zien dat de CvdK en de ministers niet grondig hebben gezocht naar documenten die ze zelf hebben. De mededeling dat zij niet meer documenten hebben die onder het bereik van de Wob-verzoeken van eiser vallen dan de documenten die zij na dat onderzoek hebben beoordeeld en voor een deel (deels) openbaar hebben gemaakt, komt de rechtbank daarom niet ongeloofwaardig voor. De rechtbank heeft hierbij betrokken dat uit de aangetroffen documenten blijkt dat breed is gezocht. Met wat eiser aanvoert stelt hij alleen dat er meer documenten zijn en dat is te weinig om aan te kunnen nemen dat de CvdK en de ministers de documenten die hij mist daadwerkelijk hebben. [5] Eiser heeft daarom met wat hij heeft aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat de mededeling van de CvdK en de ministers niet geloofwaardig is.
14.5
Als iemand openbaarmaking van documenten vraagt die een bestuursorgaan niet heeft, maar wel had moeten hebben, mag van dat bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten nog te krijgen. [6] Er bestaat geen verplichting voor een bestuursorgaan om extern navraag te doen naar documenten waarvan niet duidelijk is of ze bestaan of hebben bestaan. [7]
14.6
Van de documenten die eiser mist heeft eiser met wat hij heeft aangevoerd niet duidelijk gemaakt dat ze bestaan of hebben bestaan. De CvdK en de ministers hoefden daarom geen extern onderzoek naar deze documenten te doen. De CvdK en de minister van BZK hoefden daarom ook geen navraag te doen of op documenten geheimhouding is gelegd.
14.7
Beroepsgrond 3 slaagt daarom in alle drie de zaken niet.
Beroepsgrond 4 (aangevoerd tegen het bestreden besluit (2))
15. Eiser vindt niet terecht dat de minister voor Rechtsbescherming zijn naam niet openbaar heeft gemaakt. Hij heeft namelijk gezegd dat zijn naam openbaar mag zijn, ook in zijn Justitiële Documentatie.
16. De minister heeft persoonsgegevens van eiser, waaronder zijn naam, niet openbaar gemaakt omdat het informatie is als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van eiser en omdat hij verplicht is informatie die hij krachtens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) krijgt geheim te houden. De minister heeft zich beroepen op artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en op artikel 52 van de Wjsg.
17. De naam van eiser is geen bijzonder persoonsgegeven als bedoeld in artikel 9 van de AVG. De minister heeft de naam van eiser ook niet gekregen in het kader van een strafrechtelijk onderzoek, zodat de naam van eiser daarom ook geen persoonsgegeven is als bedoeld in artikel 10 van de AVG en artikel 52 van de Wjsg. De minister heeft de naam van eiser namelijk met de aanvraag om een VOG en in het kader van de afhandeling van een klacht over de duur van de VOG-aanvraag van eiser zelf gekregen. De naam van eiser is ook geen nationaal identificatienummer, zodat artikel 87 van de AVG ook niet van toepassing is. Zijn naam valt wel onder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Die bepaling is echter niet van toepassing als degene van wie de naam is heeft ingestemd met openbaarmaking van de naam, zoals in dit geval. De minister heeft openbaarmaking van de naam van eiser dan ook ten onrechte geweigerd op de weigeringsgrond in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob en artikel 52 van de Wjsg. De minister heeft de naam van eiser ook niet mogen weigeren op de weigeringsgrond in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
Beroepsgrond 4 slaagt dus.
Beroepsgrond 5 (aangevoerd tegen de bestreden besluiten (1), (2) en (3))
18. Eiser voert aan dat de CvdK en de ministers ten onrechte namen van al dan niet gemandateerde en in de openbaarheid tredende ambtenaren niet openbaar hebben gemaakt. Openbaarmaking van namen vindt eiser van belang om aan te kunnen tonen dat ambtenaren niet wilden meewerken, onder dwang hebben meegewerkt of spontaan medewerking hebben verleend aan foute zaken. Eiser voert verder aan dat de CvdK en de ministers ten onrechte niet aan de betrokken ambtenaren hebben gevraagd of zij bezwaar hebben tegen openbaarmaking van hun naam.
19. De CvdK en de minister van BZK hebben namen van ambtenaren die wegens hun functie in de openbaarheid treden openbaargemaakt. Zij en de minister voor Rechtsbescherming hebben namen van ambtenaren die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden niet openbaar gemaakt in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die ambtenaren. De CvdK en de minister van BZK zeggen dat zij niet verplicht zijn om ambtenaren te vragen of zij bezwaar hebben tegen het openbaar maken van hun naam. De CvdK en de ministers zeggen (ook) dat het oogmerk van eiser in een Wob-procedure niet relevant is.
20. Namen van ambtenaren zijn persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren kan zich verzetten tegen openbaarmaking van hun namen. Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer verzet zich tegen openbaarmaking van namen van ambtenaren die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk maakt dat het belang van openbaarheid in het concrete geval zwaarder weegt. [8]
20.1
Voor zover eiser heeft willen aanvoeren dat niet alle namen van ambtenaren die wegens hun functie in de openbaarheid treden openbaar zijn gemaakt, heeft hij dat met wat hij heeft aangevoerd niet aannemelijk gemaakt. Voor zover eiser daarmee heeft willen aanvoeren dat in deze gevallen het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden volgt de rechtbank eiser niet. Bij de belangenafweging die een bestuursorgaan moet maken worden alleen het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken. Een eigen belang van de verzoeker kan daarbij geen rol spelen zoals de CvdK en de minister van BZK terecht zeggen. [9] Dat eigen belang kan het belang van openbaarheid daarom ook niet zwaarder laten wegen dan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ambtenaren. De CvdK en de ministers hebben de namen van ambtenaren die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden dus niet openbaar hoeven te maken.
Een verplichting om betrokken ambtenaren te vragen of hun namen openbaar mogen worden gemaakt bestaat niet. [10] Ook dat zeggen de CvdK en de minister van BZK terecht. De CvdK en de ministers hoefden de betrokken ambtenaren dan ook niet te vragen of zij hun naam openbaar mogen maken.
20.2
Beroepsgrond 5 slaagt daarom in alle drie de zaken niet.
Beroepsgrond 6 (aangevoerd tegen de bestreden besluiten (1) en (3))
21. Eiser voert aan dat de CvdK en de minister van BZK niet goed gemotiveerd hebben waarom ze informatie op de weigeringsgrond in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob weigeren openbaar te maken. Eiser mist ook een belangenafweging.
22. De CvdK en de minister van BZK hebben in de bestreden besluiten en de besluiten van 13 juli 2020 en 11 juni 2020 uitgelegd waarom zij informatie op deze grond niet openbaar maken en wie onevenredig worden benadeeld als de informatie openbaar wordt. Zij zeggen in de kern dat openbaarmaking van de informatie die zij weigeren het goed functioneren van het openbaar bestuur belemmert omdat zij moeten kunnen bemiddelen en/of adviseren. Zij vrezen dat zij als de informatie openbaar wordt zij niet meer de informatie krijgen die zij nodig hebben om goed te kunnen bemiddelen en/of adviseren. Eiser heeft niet uitgelegd waarom de CvdK en de minister van BZK hiermee hun besluiten op dit punt niet goed genoeg gemotiveerd hebben zodat eiser de rechtbank geen grond heeft gegeven om de motiveringen niet goed genoeg te vinden. De rechtbank volgt eiser niet dat de CvdK en de minister van BZK geen belangenafweging hebben gemaakt omdat ze belangen hebben afgewogen.
Beroepsgrond 6 slaagt daarom in beide zaken niet.
Beroepsgrond 7 (aangevoerd tegen de bestreden besluiten (1), (2) en (3))
23. Eiser stelt zich op het standpunt dat het niet openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen afbreuk doet aan een goede bestuursvoering als, zoals in dit geval, informatie over foute zaken niet openbaar wordt gemaakt. Hij vindt dat daarom heel goed moet worden gemotiveerd waarom persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar worden gemaakt en dat de CvdK en de minister van BZK dat niet hebben gedaan. De motivering is volgens eiser zeker onvoldoende omdat de CvdK en de minister de betrokkenen niet hebben gevraagd of ze instemmen met de openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen. In elk geval hadden de CvdK, de minister van BZK en de minister voor Rechtsbescherming persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar moeten maken. Dat sprake is van feitelijke gegevens die verweven zijn met persoonlijke beleidsopvattingen vindt eiser in alle drie de zaken ook niet goed genoeg gemotiveerd.
24. De CvdK en de minister van BZK hebben in de bestreden besluiten en de besluiten van 13 juli 2020 en 11 juni 2020 uitgelegd waarom zij persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar maken. Omdat eiser niet zegt waarom de motiveringen van de CvdK en de minister niet goed genoeg zijn, heeft hij de rechtbank geen grond gegeven om de motiveringen niet goed genoeg te vinden. Anders dan eiser denkt doet aan de motiveringen geen afbreuk dat de CvdK en de minister de betrokkenen niet hebben gevraagd of ze instemmen met de openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen. De CvdK en de minister zijn namelijk niet verplicht om de betrokkenen dat te vragen.
25. De rechtbank is niet met eiser eens dat de CvdK en de ministers persoonlijke beleidsopvattingen in elk geval in niet tot personen herleidbare vorm openbaar hadden moeten maken. De CvdK en de minister zijn namelijk bevoegd, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, te besluiten om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken en daartoe dus niet verplicht. Met wat eiser tegen de bestreden besluiten (1) en (3) heeft aangevoerd, dat openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen een goede bestuursvoering dient, omdat informatie over foute zaken juist openbaar moeten zijn, heeft eiser het standpunt van de CvdK en de minister van BZK, dat openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen juist afbreuk doet aan een goede en democratische bestuursvoering, ook niet weersproken.
25.1
De CvdK heeft feitelijke gegevens die van de persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden gescheiden openbaar gemaakt. Dat staat in het besluit van 13 juli 2020. Daarmee heeft de CvdK ook gezegd dat hij feitelijke gegevens die zo met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat ze daarvan niet kunnen worden gescheiden, met persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar heeft gemaakt. De minister van BZK heeft gezegd dat feitelijke gegevens die zo met persoonlijke beleidsopvattingen verweven zijn dat ze er niet van kunnen worden gescheiden, met persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar zijn gemaakt. De minister heeft ook nog gezegd dat hij niet meer kan doen zonder de inhoud van de documenten prijs te geven. De rechtbank vindt de motivering van de CvdK en de minister op dit punt goed genoeg. Zij kunnen namelijk niet meer doen dan dat zonder de informatie die zij niet openbaar willen maken prijs te geven.
25.2
De minister voor Rechtsbescherming heeft niet in het bestreden besluit (2) en ook niet in het besluit van 15 mei 2020 uitgelegd dat hij met persoonlijke beleidsopvattingen ook feitelijke gegevens niet openbaar heeft gemaakt terwijl dit, anders dan in het verweerschrift staat, wel het geval is. De rechtbank heeft dit in de 8:29-documenten die zij van de minister heeft gekregen gezien. Het bestreden besluit (2) is daarom op dit punt niet goed gemotiveerd en dus in strijd met artikel 7:12 van de Awb.
25.3
Beroepsgrond 7 slaagt daarom in de zaak over het bestreden besluit (2) gedeeltelijk (alleen voor zover de minister voor Rechtsbescherming niet gemotiveerd heeft dat hij ook feitelijke gegevens die niet van de persoonlijke beleidsopvattingen gescheiden kunnen worden met persoonlijke beleidsopvattingen heeft geweigerd openbaar te maken). In de zaken over de bestreden besluiten (1) en (3) slaagt deze beroepsgrond niet.
Beroepsgrond 8 (aangevoerd tegen de bestreden besluiten (2) en (3))
26. Eiser voert in de zaak tegen het bestreden besluit (2) aan dat geen sprake kan zijn van intern beraad en als dit toch het geval is de minister een het document in niet tot personen herleidbare vorm openbaar had kunnen maken.
26.1
Eiser voert in de zaak tegen het bestreden besluit (3) aan dat de minister van BZK de ambtsberichten (documenten 5, 8, 13 en 16 op de inventarislijst) openbaar had moeten maken. Eiser vindt de gronden die de minister heeft om de ambtsberichten niet openbaar te maken daarvoor onvoldoende.
27. De minister voor Rechtsbescherming zegt dat hij in het eerste document dat hij gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt twee passages onleesbaar heeft gemaakt omdat het persoonlijke beleidsopvattingen zijn die zijn opgesteld voor intern beraad. Het zouden conclusies zijn van behandelend ambtenaren.
28. De minister van BZK zegt dat de ambtsberichten bedoeld zijn voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen inhouden. Openbaarmaking van feitelijke gegevens die met persoonlijke beleidsopvattingen zo verweven zijn dat ze er niet van kunnen worden gescheiden heeft de minister met de persoonlijke beleidsopvatting op de weigeringsgrond in artikel 11 van de Wob geweigerd. De overige informatie in de ambtsberichten heeft de minister niet openbaar gemaakt op de weigeringsgrond in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
29. Intern beraad, in artikel 11, eerste lid van de Wob, is het ‘beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan’. Van intern beraad is alleen sprake als degene die het document heeft opgesteld of de inhoud voor zijn rekening neemt de bedoeling heeft gehad dat het document voor zichzelf zou dienen of voor het gebruik van anderen binnen de overheid. Het interne karakter wordt bepaald door het oogmerk waarmee het document is opgesteld. [11]
29.1
De rechtbank heeft van het eerste document dat de minister voor Rechtsbescherming gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt zowel de versie die de minister openbaar heeft gemaakt gezien als de geheel leesbare versie die zij van de minister als 8:29-document heeft gekregen. Het document is bedoeld voor de minister en de behandelaars van de VOG-aanvraag van eiser om binnen de overheid te gebruiken bij de beoordeling van die aanvraag. Het is daarom een document dat bedoeld is voor intern beraad.
29.2
De rechtbank heeft ook de ambtsberichten gezien die zij van de minister van BZK als 8:29-documenten heeft gekregen. Het zijn berichten waarin de CvdK de minister van BZK informeert over de aangelegenheden die de minister in het bestreden besluit en het besluit van 11 juni 2020 heeft beschreven. De berichten zijn bedoeld voor de minister om binnen de overheid bij het uitvoeren van haar taken te gebruiken en daarom bedoeld voor intern beraad.
29.3
Persoonlijke beleidsopvattingen in artikel 11 van de Wob zijn opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daarover aangevoerde argumenten. Artikel 11, eerste lid, van de Wob beschermt niet alleen opvattingen van ambtenaren maar ook van bestuurders, bewindspersonen en externen die in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken. Het doel van artikel 11 van de Wob is het zeker stellen van een ongestoorde uitwisseling van opvattingen.
Met het oog op een goede bestuursvoering kan een bestuursorgaan persoonlijke beleidsopvattingen openbaar maken in niet tot personen herleidbare vorm. Dat staat in artikel 11, tweede lid, van de Wob. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob, is een bevoegdheid van het bestuursorgaan. [12]
29.4
De twee passages in het eerste document die de minister voor Rechtsbescherming onleesbaar heeft gemaakt zijn twee conclusies van behandelend ambtenaren zoals de minister heeft gezegd. De conclusies betreffen de bestuurlijke aangelegenheid waarover het document gaat, de aanvraag van een VOG. Het zijn dus persoonlijke beleidsopvattingen aan de openbaarmaking waarvan artikel 11, eerste lid, van de Wob in de weg staat. Het feitelijke gegeven in de tweede passage is zo met de persoonlijke beleidsopvattingen in die passage verweven dat dat gegeven niet van de persoonlijke beleidsopvattingen kan worden gescheiden. De minister mocht openbaarmaking van dit gegeven daarom ook met die persoonlijke beleidsopvattingen weigeren. Gelet op de aard van het document en de conclusies van de behandelend ambtenaren heeft de minister in redelijkheid geen reden hoeven zien om de conclusies in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken.
29.5
De ambtsberichten bevatten opvattingen en conclusies en daarover aangevoerde argumenten. Ze gaan over de door de minister van BZK omschreven aangelegenheden. Het zijn dus persoonlijke beleidsopvattingen aan de openbaarmaking waarvan artikel 11, eerste lid, van de Wob in de weg staat. De meeste feitelijke gegevens in de ambtsberichten zijn zo met persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat deze gegevens niet van de persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden zijn. De minister mocht openbaarmaking van deze gegevens daarom met die persoonlijke beleidsopvattingen weigeren. Gelet op de aard van de documenten en de informatie die de minister aan de openbaarheid mag onthouden, heeft de minister redelijkerwijs kunnen afzien van het gebruik van zijn bevoegdheid om die informatie openbaar te maken in niet tot personen herleidbare vorm.
29.6
Gezien de overige informatie in de ambtsberichten volgt de rechtbank de minister dat in gevoelige zaken als die waar de ambtsberichten over gaan in vertrouwen moet kunnen worden gecommuniceerd. [13] De minister heeft deze informatie daarom mogen weigeren op de weigeringsgrond in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
29.7
Beroepsgrond 8 slaagt daarom in beide zaken niet.
Beroepsgrond 9 (aangevoerd tegen het bestreden besluit (3))
30. Eiser voert ook aan dat de minister van BZK informatie die volgens de minister niet onder het Wob-verzoek valt niet zomaar weg heeft mogen laten zonder dat dit te controleren valt.
31. De minister van BZK heeft informatie in documenten die niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt dat eiser aan hem heeft gericht buiten de beoordeling gelaten. Het gaat om informatie in de documenten: 18, 19, 27 en 48 op de inventarislijst. De rechtbank heeft in de 8:29-documenten gezien dat de betreffende informatie niet onder het Wob-verzoek van eiser valt. De minister heeft deze informatie daarom terecht buiten de beoordeling gelaten. Er is geen rechtsregel waarin staat dat de Wob-verzoeker zelf moet kunnen controleren of dat terecht is.
Beroepsgrond 9 slaagt daarom niet.
Conclusies en gevolgen
32. 1) Het beroep tegen het bestreden besluit (1) is niet-ontvankelijk voor zover het gaat over de vier ambtsberichten die de minister van BZK in de zaak tegen het bestreden besluit (3) niet openbaar heeft gemaakt en over het rapport van Governance & Integrity (G&I) van 14 november 2017 dat de burgemeester in de zaak met zaaknummer ROE 20/3484 gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt;
De rechtbank heeft het beroep van eiser voor zover het over deze documenten gaat niet beoordeeld. Het beroep is verder ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit (1) blijft bestaan.
2) Het beroep tegen het bestreden besluit (2) is gegrond. Eiser krijgt met dat beroep namelijk gedeeltelijk gelijk. Voor zover eiser gelijk heeft kan het bestreden besluit (2) niet blijven bestaan. De rechtbank zal het bestreden besluit (2) daarom vernietigen op de punten waar eiser gelijk heeft.
3) Het beroep tegen het bestreden besluit (3) is ongegrond en blijft daarom ook bestaan.
32.1
De rechtbank gaat het bestreden besluit (2) vernietigen voor zover de minister voor Rechtsbescherming:
- in de gedeeltelijk openbaargemaakte documenten de naam van eiser niet openbaar heeft gemaakt en
- niet heeft gemotiveerd dat hij op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob ook een feitelijk gegeven dat niet van persoonlijke beleidsopvattingen gescheiden kan worden met persoonlijke beleidsopvattingen heeft geweigerd openbaar te maken.
32.2
De rechtbank gaat de minister opdracht geven de naam van eiser in de gedeeltelijk openbaargemaakte documenten openbaar te maken omdat de gronden die de minister heeft om openbaarmaking van de naam van eiser te weigeren daarop niet van toepassing zijn.
32.3
De minister hoeft niet alsnog te motiveren dat hij ook het feitelijke gegeven dat niet van persoonlijke beleidsopvattingen kan worden gescheiden met persoonlijke beleidsopvattingen heeft geweigerd openbaar te maken. De rechtbank heeft gezien dat dit het geval is en heeft geoordeeld dat de minister ook openbaarmaking van dit gegeven heeft mogen weigeren. De minister kan niet meer motiveren dan dat hij ook openbaarmaking van dat gegeven weigert omdat hij anders informatie prijsgeeft die hij niet openbaar hoeft te maken. In zoverre laat de rechtbank het bij een vernietiging van de bestreden besluit (2).
33. In zoverre laat de rechtbank het bij een vernietiging van de bestreden besluiten.
Omdat het beroep tegen het bestreden besluit (2) gegrond is, moet de minister voor Rechtsbescherming het griffierecht aan eiser vergoeden dat eiser voor de behandeling van het beroep heeft betaald. De minister moet ook aan eiser een proceskostenvergoeding betalen voor kosten van rechtsbijstand die eiser voor de behandeling van het beroep heeft moeten maken. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.674,- en bestaat uit een vergoeding voor het indienen van het beroepschrift en deelname aan de zitting (tweemaal 1 punt met een waarde van € 837,- per punt).
Beslissing
De rechtbank:
1)
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit (1) gedeeltelijk niet-ontvankelijk (voor zover het gaat over de vier ambtsberichten en het rapport van Governance & Integrity (G&I) van 14 november 2017);
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
2)
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit (2) gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit (2) gedeeltelijk (voor zover de minister voor Rechtsbescherming in de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten de naam van eiser niet openbaar heeft gemaakt en niet heeft gemotiveerd dat hij op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob ook een feitelijk gegeven dat niet van persoonlijke beleidsopvattingen gescheiden kan worden met persoonlijke beleidsopvattingen heeft geweigerd openbaar te maken);
- draagt de minister voor Rechtsbescherming op de naam van eiser in de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten openbaar te maken;
- bepaalt dat de minister voor Rechtsbescherming het griffierecht van € 181,- aan eiser vergoedt;
- veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot betaling aan eiser van € 1.674,- voor vergoeding van de gemaakte proceskosten;
3)
- het beroep tegen het bestreden besluit (3) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken in aanwezigheid van
mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
26 oktober 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 26 oktober 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak kan tegen de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zij kan dat doen met een brief, hoger beroepschrift genoemd, waarin zij uitlegt waarom zij het in zoverre niet eens is met de uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11 van de Wob:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Artikel 52, eerste lid, van de Wjsg:
1. Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voor zover een bij of krachtens deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat, dan wel de uitvoering van de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan noodzaakt.