Uitspraak
202100454/1/A3.
Datum uitspraak: 22 februari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. Infriba S.A., gevestigd te Buenos Aires (Argentinië),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 december 2020 in zaak nr. 19/1005 in het geding tussen:
[appellante sub 1] en Infriba S.A.
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij besluiten van 10 en 19 juli 2018 is de minister gedeeltelijk tegemoet gekomen aan twee verzoeken van [appellante sub 1] en Infriba S.A. (hierna: [appellante sub 1] en Infriba) en heeft hij informatie, opgenomen in 67 documenten, gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 10 september 2018 is de minister gedeeltelijk tegemoet gekomen aan een verzoek van [appellante sub 1] en Infriba en heeft hij informatie, opgenomen in 12 documenten, gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 26 februari 2019 heeft de minister door [appellante sub 1] en Infriba tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] en Infriba daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 26 februari 2019 vernietigd voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 10 september 2018. Zij heeft de minister opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en Infriba hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 28 januari 2021 heeft de minister het bezwaar van [appellante sub 1] en Infriba ongegrond verklaard.
[appellante sub 1] en Infriba hebben gronden ingediend tegen het besluit van 28 januari 2021.
[appellante sub 1] en Infriba hebben de Afdeling geen toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 15 november 2022 behandeld, waar [appellante sub 1] en Infriba, vertegenwoordigd door [gemachtigde], mr. M.A. Vles, advocaat te Weert, en mr. A.J.T.J. Meuwissen, advocaat te Maasbracht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Looijs en mr. N.N. Bontje, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante sub 1] handelt in vlees, wild en gevogelte alsook in diepvriesproducten. Infriba houdt zich in Argentinië bezig met de slacht van (wilde) dieren en de verwerking van het vlees. [appellante sub 1] importeert een deel van de productie van Infriba naar Nederland en verkoopt dit weer door aan afnemers, waaronder de diervoederfabrikant Vers Vlees voor hond en kat Lotgering B.V.. Bij Lotgering zijn in 2017 geïmporteerde bijproducten van de haas van - zo wordt gesteld - [appellante sub 1] bemonsterd door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) en positief bevonden op de Brucella-bacterie. De NVWA heeft in het kader van de volksgezondheid en voedselveiligheid maatregelen tegen [appellante sub 1] en Infriba genomen. [appellante sub 1] en Infriba hebben de NVWA herhaaldelijk, waaronder bij brief van 13 oktober 2017, verzocht om informatie waaruit de werkwijze van de NVWA in dit soort zaken en de grondslag voor deze handelwijze van de NVWA blijken.
Besluitvorming
2. De minister heeft de brief van [appellante sub 1] en Infriba van 13 oktober 2017 aangemerkt als een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Hetzelfde heeft de minister gedaan met de dagvaarding van 22 februari 2018 voor een kortgedingprocedure bij de rechtbank Midden-Nederland. Hij heeft ten slotte ook de door [appellante sub 1] en Infriba op 27 juli 2018 naar de rechtbank verstuurde brief als Wob-verzoek aangemerkt.
2.1. Bij besluiten van 10 en 19 juli 2018 over de verzoeken van 13 oktober 2017 en 22 februari 2018 heeft de minister informatie, opgenomen in 67 documenten, gedeeltelijk openbaar gemaakt. De minister heeft met een inventarislijst per niet of niet volledig openbaar gemaakt document kenbaar gemaakt welke weigeringsgronden uit artikel 10 en Pro 11 van de Wob hij heeft toegepast. Bij besluit van 10 september 2018 over het verzoek van 27 juli 2018 heeft de minister twaalf documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Ook bij dit besluit heeft de minister een inventarislijst met weigeringsgronden opgenomen. De minister heeft de door [appellante sub 1] en Infriba tegen deze besluiten gemaakte bezwaren bij besluit van 26 februari 2019 ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 februari 2019 vernietigd voor zover de minister daarin geen besluit heeft genomen op het bezwaar tegen het besluit van 10 september 2018. Zij heeft de minister opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
[appellante sub 1] en Infriba hebben de rechtbank geen toestemming gegeven voor inzage in de 67 documenten die niet of niet volledig openbaar zijn gemaakt met de besluiten van 10 en 19 juli 2018. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de minister de weigering tot openbaarmaking van de documenten of delen daarvan in beginsel toereikend heeft gemotiveerd. Voor zover [appellante sub 1] en Infriba hebben betoogd dat de minister de weigeringsgronden uit artikel 10, tweede lid, van de Wob ten onrechte heeft toegepast, heeft de rechtbank geoordeeld dat zij niet kan controleren of de minister een juiste belangenafweging heeft gemaakt omdat [appellante sub 1] en Infriba geen toestemming hebben gegeven. De rechtbank heeft verder geen aanleiding gezien te twijfelen aan de verklaring van de minister dat er niet meer documenten zijn die gaan over de onderwerpen waarvan [appellante sub 1] en Infriba om openbaarmaking hebben verzocht.
Artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is volgens de rechtbank niet van toepassing. Anders dan [appellante sub 1] en Infriba stellen, voorziet de Wob ook niet in de mogelijkheid om advocaten onder geheimhouding kennis te laten nemen van de niet openbaargemaakte documenten, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. [appellante sub 1] en Infriba betogen dat hun recht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is geschonden, omdat er geen sprake is van ‘equality of arms’. Zij hebben - anders dan de minister - geen inzage in de zwartgelakte passages en kunnen geen argumenten aandragen waarom de minister die passages wel openbaar zou moeten maken. Als er geen evenwicht tussen de partijen is, dan moet de rechter dat herstellen. Dat kan de rechter doen door de advocaten onder oplegging van geheimhouding de gelegenheid te geven kennis te nemen van enerzijds de inhoudelijke dossierstukken en anderzijds de argumenten waarom passages van deze dossierstukken zwartgelakt zijn. De Awb kent een dergelijke regeling in artikel 2:5 in Pro samenhang gelezen met artikel 8:29, aldus [appellante sub 1] en Infriba. Voor zover de Awb die mogelijkheid niet biedt, had de rechtbank prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten stellen. [appellante sub 1] en Infriba verzoeken de Afdeling daarom ook prejudiciële vragen aan het Hof te stellen over de vraag in hoeverre de wettelijke regeling tot het zwart lakken zich verhoudt tot artikel 6 van Pro het EVRM.
Verder betogen [appellante sub 1] en Infriba dat de minister ten onrechte de weigeringsgronden van artikel 10 en Pro 11 van de Wob heeft toegepast. De belangen van de NVWA dienen daarnaast te wijken voor de belangen van [appellante sub 1] en Infriba omdat het publieke belang van een goede democratische bestuursvoering met voeten wordt getreden. De rechtbank heeft niet onderkend dat er meer documenten moeten zijn die de minister openbaar moet maken, aldus [appellante sub 1] en Infriba.
Beoordeling van het hoger beroep
5. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Met artikel 10.1 van de Woo is de Wob ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 26 februari 2019, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
Is artikel 6 van Pro het EVRM geschonden?
6. Het recht op een eerlijk proces is neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM. De Afdeling heeft in de uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1567, onder 4.1, overwogen dat artikel 6 van Pro het EVRM niet van toepassing is op procedures ingevolge de Wob, aangezien hierin het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige burgerrechtelijke verplichting van de verzoeker. Ook los van deze verdragsbepalingen geldt dit recht echter in de nationale rechtsorde en omvat het onder meer het recht op gelijke proceskansen (equality of arms). Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367, onder 2. Daaruit vloeit voort dat partijen in een procedure in beginsel recht hebben op kennisneming van alle stukken uit het dossier. Dat neemt niet weg dat op dit recht uitzonderingen mogelijk zijn. Vergelijk het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 16 februari 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:0216JUD002890195 (Rowe and Davis/Verenigd Koninkrijk).
6.1. Artikel 8:29 van Pro de Awb geeft een regeling voor het geheel of gedeeltelijk geheimhouden van stukken in procedures bij de bestuursrechter. Het eerste lid houdt een beperking in van het recht op gelijke proceskansen. Deze beperking is slechts bij "gewichtige redenen" mogelijk. Acht de bestuursrechter de beperking gerechtvaardigd, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheimgehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De Afdeling is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid bij toepassing van deze regeling met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt. Zie de uitspraak van de Afdeling 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367, onder 2 en 4.
6.2. Voor zover [appellante sub 1] en Infriba een beroep hebben gedaan op artikel 2:5, eerste lid, van de Awb geldt het volgende. In dat artikel staat dat een ieder die betrokken is bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, verplicht is tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit. [appellante sub 1] en Infriba zijn niet betrokken bij de uitvoering van een taak van een bestuursorgaan. Dit artikel is daarom niet van toepassing. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat de Wob niet voorziet in de mogelijkheid om de advocaten van [appellante sub 1] en Infriba namens hen onder geheimhouding kennis te laten nemen van de Wob-stukken in ongelakte vorm.
Het betoog slaagt niet.
Verzoek om prejudiciële vragen
7. [appellante sub 1] en Infriba verzoeken de Afdeling onder verwijzing naar artikel 6 EVRM Pro en het Verdrag van Aarhus om bij wijze van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie te vragen of sprake is van een schending van het recht op een eerlijk proces indien enkel de rechter van vertrouwelijk overgelegde stukken en niet ook een derde als een advocaat onder oplegging van geheimhouding kennis kan nemen van de litigieuze stukken om aldus de geheimhouding met inhoudelijke argumenten te kunnen bestrijden. Op grond van artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is het Hof bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen of over de geldigheid en de uitlegging van handelingen van de instellingen, organen of de instanties van de Unie. Artikel 6 van Pro het EVRM is geen handeling van de Unie, zodat het Hof niet bevoegd is om daarover prejudiciële vragen te beantwoorden. Het is daarom niet noodzakelijk om prejudiciële vragen aan het Hof te stellen. Alleen al omdat [appellante sub 1] en Infriba het verzoek om prejudiciële vragen over het Verdrag van Aarhus te stellen op geen enkele wijze concreet onderbouwd hebben, ziet de Afdeling hiertoe geen aanleiding.
Heeft de minister openbaarmaking van documenten terecht geweigerd?
8. De Afdeling kan niet controleren of de minister op juiste gronden informatie niet openbaar heeft gemaakt, omdat [appellante sub 1] en Infriba de Afdeling geen toestemming hebben gegeven om de op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb overgelegde stukken in te zien. De Afdeling zal er daarom van uitgaan dat de minister op juiste gronden de informatie niet openbaar heeft gemaakt. Een ander oordeel zou tot gevolg hebben dat de Afdeling zonder beoordeling van de documenten ervan uit zou moeten gaan dat de minister ten onrechte informatie niet openbaar heeft gemaakt. Dat is niet aanvaardbaar. De motivering die de minister heeft gegeven om de informatie niet openbaar te maken, is toereikend. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob mag de minister weigeren informatie openbaar te maken die gaat over bedrijfs- en fabricagegegevens en de persoonlijke levenssfeer, die tot onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokkenen leidt en die gaat over persoonlijke beleidsopvattingen. [appellante sub 1] en Infriba hebben niet aannemelijk gemaakt dat de niet openbaar gemaakte informatie daar niet over gaat.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, verzet het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:640, onder 3.7. De minister heeft per ongeluk de ‘Deelnemerslijst deskundigenberaad zoönose Brucella’ en interne e-mailcorrespondentie naar [appellante sub 1] en Infriba gestuurd. Daardoor zijn de namen van ambtenaren en hun persoonlijke opvattingen bij hen bekend geworden. Dit betekent echter niet dat de minister de betreffende documenten alleen daarom al openbaar moet maken. Met het versturen van de documenten naar [appellante sub 1] en Infriba worden die documenten immers niet voor iedereen toegankelijk gemaakt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU1783, onder 2.4. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat door het versturen van de deelnemerslijst en interne e-mailcorrespondentie de desbetreffende ambtenaren niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid zijn getreden of hun namen niet meer onder de uitzondering van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vallen.
Het betoog slaagt niet.
Zijn de belangen juist afgewogen?
9. [appellante sub 1] en Infriba betogen dat een redelijke belangenafweging met zich brengt dat de belangen van de NVWA onder de gegeven omstandigheden dienen te wijken voor hun eigen belangen. Door de per ongeluk toegestuurde documenten is aangetoond dat het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering met voeten wordt getreden, aldus [appellante sub 1] en Infriba.
9.1. De gronden die [appellante sub 1] en Infriba in hoger beroep hebben aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante sub 1] en Infriba hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 26 en 27 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Het betoog slaagt niet.
Zijn er meer documenten?
10. De Afdeling heeft eerder overwogen dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3028, onder 6.1.
10.1. Volgens [appellante sub 1] en Infriba beschikt de NVWA over meer informatie. Zij wijzen op een e-mailbericht van 22 januari 2018 van een medewerker van de Europese Commissie aan een medewerker van [appellante sub 1]. Daarin staat: "The competent authorities of the Netherlands are already informed." Volgens [appellante sub 1] en Infriba gaat het om de NVWA, omdat zij in Nederland de bevoegde autoriteit is. De betreffende correspondentie waarover de NVWA moet beschikken zit niet bij de openbaar gemaakte informatie. Dat betekent dat de NVWA niet alle informatie openbaar heeft gemaakt, aldus [appellante sub 1] en Infriba.
10.2. Het is niet uitgesloten dat de bedoelde correspondentie wel door de NVWA is gevonden, maar dat die correspondentie is zwartgelakt. [appellante sub 1] en Infriba hebben in hun hogerberoepschrift te kennen gegeven dat dit inderdaad het geval zou kunnen zijn. De Afdeling heeft dit niet kunnen controleren, omdat zij geen kennis heeft kunnen nemen van de zwartgelakte correspondentie. [appellante sub 1] en Infriba hebben daarom niet aannemelijk gemaakt dat er meer informatie bij de NVWA aanwezig is. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
Besluit van 28 januari 2021
12. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister op 28 januari 2021 een nieuw besluit op bezwaar genomen en het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. [appellante sub 1] en Infriba hebben tegen dit besluit dezelfde gronden aangevoerd als tegen de uitspraak van de rechtbank. Zoals uit het voorgaande volgt, slaagt het hoger beroep niet. Dat betekent dat ook het beroep tegen het besluit van 28 januari 2021 niet slaagt.
Conclusie beroep
13. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
14. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 28 januari 2021, kenmerk 494-42638, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Meerman
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2023
960