ECLI:NL:RBLIM:2022:4600

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 20/2340

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2022 in de zaak tussen

[naam 1] en [naam 2] , te [plaatsnaam 1] , eisers

(gemachtigde: mr. J.C.C. Leemans),

de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, als rechtsopvolger van de Minister van Medische Zorg, verweerder

(gemachtigden: mr. O.K.N. Kumar, mr. E.E. Schaaken en D. Hoogeveen).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 3] en [naam 4], huisartsen, gevestigd te [plaatsnaam 2]

(gemachtigde: mr. M.E.F. Bots).

Procesverloop

Bij besluit van 22 augustus 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan [naam 3] (huisarts en derde-partij) een (hoofd)vergunning als bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet (Gnw) verleend voor het bereiden en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de praktijk gevestigd aan het [adres 1] , te [plaatsnaam 2] . Het gebied waarvoor deze vergunning wordt verleend, is gemarkeerd op de bij de vergunning gevoegde kaart en betreft de woonkern [plaatsnaam 2] .

Bij besluit van gelijke datum (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan [naam 4] (huisarts en derde partij) een (associatie)vergunning als bedoeld in artikel 61, elfde lid, van de Gnw verleend voor het bereiden en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten, die hij behandelt in de praktijk die hij gezamenlijk voert met [naam 3] voornoemd. De vergunning heeft betrekking op hetzelfde gebied als waarop de aan [naam 3] verleende vergunning ziet.

Eisers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 23 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De derde-partijen hebben zich gesteld als belanghebbende.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is behandeld ter zitting van 15 maart 2022. Eisers zijn verschenen bij hun gemachtigde. Eiser [naam 1] is verschenen in persoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de derde-partijen is verschenen hun gemachtigde en mr. S. Snelder, kantoorgenoot van hun gemachtigde. Tevens is derde-partij [naam 4] verschenen.

Op de zitting is eveneens het beroep met zaaknummer ROE 20/2334 behandeld. Na de zitting zijn beide zaken gesplitst en wordt in iedere zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.

Overwegingen

Relevante feiten en omstandigheden

1. Voor de relevante feiten en omstandigheden verwijst de rechtbank naar overwegingen 1 en 2 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 juni 2020^[1](en neemt deze in zijn geheel over. De rechtbank merkt daarbij op dat daar waar [belanghebbenden] staat vermeld, de derde-partijen verstaan moeten worden en met [appelanten] eisers worden bedoeld. De overwegingen 1 en 2 van voornoemde uitspraak van de Afdeling luiden als volgt:

“
Inleiding

1. [belanghebbenden] hebben een gezamenlijke huisartsenpraktijk in [plaatsnaam 2] . Bij te onderscheiden besluiten van 21 september 2015 heeft de minister [belanghebbenden] vergunningen verleend voor het bereiden ten behoeve van en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de huisartsenpraktijk die is gevestigd in [plaatsnaam 2] . In het besluit op bezwaar heeft de minister de verlening gehandhaafd. [appellanten] zijn beiden werkzaam als apothekers in [plaatsnaam 1] en hebben bezwaar gemaakt tegen de verlening. Bij uitspraak van 27 februari 2019 heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellanten] gegrond verklaard, omdat, kort gezegd, het door de minister gehanteerde afstandscriterium niet in overeenstemming is met de definitie van het afstandscriterium zoals neergelegd in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet. De Afdeling heeft daarop het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellanten] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.

Besluit van 5 augustus 2019

2. De minister heeft bij besluit van 5 augustus 2019 opnieuw op het bezwaar van [appellanten] beslist. De minister heeft daarbij, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar gegrond verklaard, de besluiten van 21 september 2015 herroepen en de aan [belanghebbenden] verleende vergunningen per 1 september 2019 ingetrokken.”

2. Bij de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juni 2020 heeft de Afdeling het hoger beroep van eisers gegrond verklaard en het besluit van 5 augustus 2019 vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten aan eisers een proceskostenvergoeding toe te kennen.

3. In de tussentijd hebben de derde-partijen op 22 februari 2019 nieuwe (wijzigings)aanvragen voor een vergunning ingediend, zij het dat thans het gebied waarvoor de vergunning is aangevraagd kleiner is dan het gebied waar de oude vergunningen uit 2015 op zagen. Bij de primaire besluiten zijn deze vergunningen verleend. Verweerder stelt daarbij voorop dat bepalend bij de beoordeling van een aanvraag van een hoofdvergunning een afstandscriterium is dat is opgenomen in artikel 61, tiende lid, van de Gnw. Bij de toepassing van het afstandscriterium is slechts één apotheek van belang die, gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg, het dichtst bij de grens van het aangevraagde gebied ligt, aldus verweerder. In de onderhavige procedure is bij de aanvraag van de derde-partijen gebleken dat twee apotheken, waaronder de apotheek van eisers, op dezelfde afstand van het aangevraagde gebied liggen. Het afstandscriterium wordt volgens verweerder eenmaal toegepast, namelijk voor het aangevraagde gebied als geheel. Verweerder geeft voorts aan dat de aanvraag geheel kan worden af- of toegewezen (in dat laatste geval wordt het aangevraagde gebied geheel vergund). Volgens verweerder is de afstand gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg, tussen de voordeur van de meest dicht bij het aangevraagde gebied gevestigde apotheker (in dit geval de apotheek van eisers aan de [adres 2] te [plaatsnaam 1] of de apotheek [plaatsnaam 3] - [plaatsnaam 4] ) en de voordeur van de woning van de in dat gebied meest dicht bij die apotheek wonende potentiële klant ( [straatnaam] [*] te [plaatsnaam 2] respectievelijk [straatnaam] [*] ), 4,6 kilometer. Als de afstand meer dan 4,5 kilometer bedraagt, wordt – zoals is bepaald in artikel 61, tiende lid, van de Gnw – een vergunning verleend. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat hij gehouden is de vergunning voor het aangevraagde gebied te verlenen.

4. Tegen de primaire besluiten is door eisers bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.

5. Eisers hebben zich met het bestreden besluit niet kunnen verenigen en hebben hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank bespreekt hierna de door eisers aangevoerde beroepsgronden.

6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

Wettelijk kader

7. Voor de behandeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Procesbelang in beroep

8. Bij brief van 4 maart 2022 hebben de derde-partijen vraagtekens geplaatst bij het procesbelang van eisers in deze procedure. Uit een overgelegd uittreksel van de Kamer van Koophandel blijkt volgens de derde-partijen dat eiser van [naam 2] niet meer betrokken is in de apotheek [plaatsnaam 1] en ook is uitgeschreven als beherend apotheker uit het Register van gevestigde apothekers.

9. De rechtbank overweegt op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[2](de Afdeling)) dat alleen dan tot inhoudelijke beoordeling van een ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan wordt overgegaan, indien de indiener daarbij (onder meer) een actueel en reëel belang heeft.

10. Ter zitting is van de zijde van eisers bevestigd dat eiser van [naam 2] geen beherend apotheker meer is van apotheek [plaatsnaam 1] , maar dat hij daar wel nog werkzaam is. Verder heeft eiser [naam 1] naar voren gebracht dat hij eigenaar is van de betreffende apotheek.

11. Gelet op het voorgaande overweegt de rechtbank dat eiser [naam 1] – los van eiser van [naam 2] – in ieder geval belanghebbende is bij het bestreden besluit, zodat de rechtbank het beroep inhoudelijk kan behandelen.

Beoordeling

De aanvraag

12. Eisers hebben aangevoerd dat de derde-partijen een wijzigingsaanvraag hebben ingediend en geen nieuwe aanvraag. Volgens eisers mag verweerder een aanvraag niet anders behandelen dan aangevraagd. Naar de mening van eisers had verweerder niet meer mogen beslissen op de wijzigingsaanvragen, nadat de (oude) vergunningen van 21 september 2015, waarvan wijziging werd gevraagd, bij besluit van 5 augustus 2019 met ingang van 1 september 2029 werden ingetrokken. Volgens eisers is daardoor de grondslag voor de wijziging vervallen, nu er geen vergunning meer is.

13. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de aanvraag van de derde-partijen als een nieuwe aanvraag dient te worden opgevat en behandeld. In dit kader overweegt de rechtbank ten eerste dat er in de Gnw zelf geen onderscheid tussen een aanvraag en een wijzigingsaanvraag wordt gemaakt. Voorts verwijst de rechtbank in dit verband naar het betreffende aanvraagformulier, waarin is vermeld dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een nieuwe aanvraag, wijzigingsaanvraag of overname van een praktijk, de aanvrager er rekening mee moet houden dat dit een nieuwe aanvraag is, die volledig getoetst wordt aan de criteria van artikel 61, tiende lid, van de Gnw. Met andere woorden, ook daar wordt geen onderscheid gemaakt tussen een nieuwe aanvraag en een wijzigingsaanvraag. Een (wijzigings)aanvraag wordt door verweerder altijd beschouwd en behandeld als een nieuwe aanvraag. De beroepsgrond van eisers treft dan ook geen doel.

De begrippen “aaneengesloten gebied” en “een potentiële patiënt”

14. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder artikel 61, tiende lid, van de Gnw onjuist heeft toegepast, in die zin dat het begrip “aaneengesloten gebied” niet ter bepaling is van de aanvrager. Volgens eisers is het – gelet op de wettekst – niet toegestaan dat een aanvraag betrekking heeft op maar een deel van het verzorgingsgebied van de praktijk van de huisarts. Naar de mening van eisers betreft het begrip “aaneengesloten gebied” het gehele feitelijke gebied waarbinnen de geneeskundige praktijk door de huisarts wordt uitgeoefend. Uitgaande van dit gebied had verweerder niet tot vergunningverlening kunnen overgaan, aldus eisers.

15. De rechtbank kan eisers niet volgen in hun standpunt en zoekt daarbij aansluiting bij de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019^[3], waarin is aangegeven wat verstaan moet worden onder het begrip “aaneengesloten gebied ”. De rechtbank is het niet eens met eisers standpunt dat deze uitspraak van de Afdeling een juridische misslag betreft. De Afdeling heeft in deze uitspraak overwogen dat dit begrip in ieder geval niet zo moet worden uitgelegd, zoals eisers betogen, dat daaronder het gehele gebied wordt verstaan waarbinnen de huisarts zijn geneeskundige praktijk uitoefent. De rechtbank vindt hiervoor geen steun in de wettekst, zoals eisers stellen, en de parlementaire geschiedenis. Volgens de Afdeling zou bij een uitleg, die eisers voorstaan, (vrijwel) nooit aan een huisarts een vergunning als bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Gnw kunnen worden verleend, omdat er (nagenoeg) altijd wel een potentiële patiënt zal zijn die op minder dan 4,5 kilometer van een apotheek woont. De rechtbank is het voorts met de Afdeling eens dat met het begrip “aaneengesloten gebied” in artikel 61, tiende lid, van de Gnw wordt bedoeld het ononderbroken gebied waarvoor de vergunning wordt aangevraagd. Dit betekent dan ook dat – anders dan eisers stellen – een apotheekhoudende huisarts een vergunning kan aanvragen voor een aaneengesloten gebied en dat er ook buiten dat gebied geneeskundige praktijk wordt uitgeoefend. Het betoog van eisers dat verweerder bij het toetsen van de vergunningaanvraag de gegevens van de patiënten van de derde-partijen hadden moeten opvragen om het aaneengesloten gebied waar de derde-partijen hun huisartsenpraktijk uitoefenen, te bepalen en daarbij ook de gegevens uit de Basisregistratie persoonsgegevens en Basisregistratie Adressen en Gebouwen hadden moeten betrekken, treft dan ook geen doel.

16. De rechtbank is verder van oordeel dat de uitspraak van de Afdeling – los van de specifieke omstandigheden in die zaak – een algemene uitleg geeft van het begrip “aaneengesloten gebied” in artikel 61, tiende lid, van de Gnw. Dat de casus van de Afdelingsuitspraak volgens eisers zou afwijken van de onderhavige situatie is dan ook niet van belang. Ook het standpunt van eisers dat sprake is van een aanvraag voor een “deelgebied” van de oude verleende vergunning uit 2015 kan de rechtbank niet volgen, nu hier sprake is van een nieuwe aanvraag voor een (kleiner) aaneengesloten gebied, welke aanvraag op zijn eigen merites moet worden beoordeeld met betrekking tot het afstandscriterium.

17. In tegenstelling tot wat eisers betogen wordt in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019 het feit dat het voorrecht om geneesmiddelen ter hand te stellen in beginsel bij de apotheker berust, niet ontkend. Verweerder heeft in dit kader terecht gesteld dat in het belang van de geneesmiddelenzorg voor patiënten in een bepaald aaneengesloten gebied het alleen is toegestaan voor een huisarts om een apothekersvergunning aan te vragen, indien de afstand tot een nabije apotheek te ver weg is voor zijn patiënten om goede geneesmiddelenzorg te ontvangen. De apotheekhoudende huisarts is dan ook een aanvullende regeling en een uitzondering op de hoofdregel dat het primaat van de terhandstelling van geneesmiddelen berust bij de apotheker. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de parlementaire geschiedenis bij de totstandkoming van de Gnw^[4].

18. De beroepsgrond dat met de “potentiële patiënt” in artikel 61, tiende lid, van de Gnw een potentiële patiënt van de apotheek wordt bedoeld en niet een patiënt van de huisarts, hebben eisers ter zitting laten vallen, zodat deze grond geen verdere inhoudelijke bespreking behoeft.

Het begrip “voor het gemotoriseerd verkeer bestemde weg” en de veerverbinding over de Maas tussen [plaatsnaam 2] en [plaatsnaam 5]

19. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder is uitgegaan van een verkeerde uitleg van het begrip “voor het gemotoriseerd verkeer bestemde weg”. Volgens eisers heeft verweerder ten onrechte aansluiting gezocht bij de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) en de Wegenwet en (kort gezegd) ten onrechte gesteld dat een weg over land moet lopen. Eisers hebben voorts aangevoerd dat het begrip “weg” in het normale taalgebruik aansluit bij het begrip “route, verbinding, doorgang”. Het gaat daarbij niet om de vorm, maar om de functie, zoals in dit geval dat met een auto naar de apotheek kan worden gegaan om geneesmiddelen op te halen. Volgens eisers is de veerverbinding [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 5] een normale verbinding en onderdeel van de relevante route naar de apotheek in [plaatsnaam 6] , waarover het afstandscriterium dient te worden toegepast. Deze route tussen [plaatsnaam 2] en [plaatsnaam 6] met het veer is minder dan 3,5 kilometer. Dit betekent volgens eisers dat de derde-partijen – gelet op het afstandscriterium dat de wet stelt – niet in aanmerking zouden komen voor een vergunning als bedoeld in artikel 61, tiende en elfde lid, van de Gnw.

20. De rechtbank overweegt dat in de gevoegde zaak met zaaknummer ROE 20/2334, waarin de rechtbank heden uitspraak doet, ook in geschil is of de veerverbinding [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 5] als een “voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg” aangemerkt moet worden. In deze uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder bij het bepalen wat onder het begrip “weg” dient te worden verstaan, terecht heeft aangehaakt bij de Wvw 1994 en de Wegenwet. De rechtbank is voorts tot de conclusie gekomen dat een veerverbinding geen (openbare) weg is en ook niet gelijk kan worden gesteld met een verbinding via een weg. De veerverbinding tussen [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 5] is dan ook geen onderdeel van de relevante route naar de apotheek in [plaatsnaam 6] , waarover het afstandscriterium moet worden toegepast. De rechtbank verwijst naar de rechtsoverwegingen 14 tot en met 18 van de gevoegde zaak, waarin uitvoerig uiteen is gezet hoe zij tot dit oordeel is gekomen. De rechtbank overweegt verder dat de beroepsgronden van eisers in deze zaak in de kern op hetzelfde neerkomen als hetgeen betoogd wordt in de gevoegde zaak. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze zaak tot een ander oordeel te komen.

Conclusie

21. Uit het bepaalde in artikel 61, tiende lid, van de Gnw volgt dat verweerder tot verlening van een vergunning overgaat indien de in dit voorschrift bedoelde afstand minstens 4,5 kilometer bedraagt. Het gaat hierbij ingevolge dit voorschrift om de afstand tussen de meest dichtbij een aaneengesloten gebied waarin de huisarts de geneeskundige praktijk uitoefent gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt.

22. Niet in geschil is dat de afstand van – kort gezegd – de woning naar de apotheek, zoals overwogen onder rechtsoverweging 3, 4,6 kilometer bedraagt. Hieruit volgt dat verweerder op grond van artikel 61, tiende en elfde lid, van de Gnw terecht aan de derde-partijen vergunning heeft verleend voor de bereiding en verstrekking van geneesmiddelen aan hun patiënten.

23. De beroepsgronden van eisers slagen niet. Het beroep van eisers is ongegrond.

24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts (voorzitter), en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. E.W.M. Heyman, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2022

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 16 juni 2022

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage wettelijk kader

Geneesmiddelenwet (Gnw)

In artikel 61 van de Gnw is het volgende – voor zover hier van belang – bepaald:

1. Onverminderd hetgeen elders in deze wet is bepaald, is het eenieder verboden UR-geneesmiddelen of UA-geneesmiddelen te koop aan te bieden, te verkopen of ter hand te stellen, met uitzondering van:

a. apothekers die hun beroep in een apotheek uitoefenen;

b. huisartsen die in het bezit zijn van een vergunning als bedoeld in het tiende of elfde lid;

(…)

10. Onze Minister verleent desgevraagd aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Indien de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent Onze Minister de vergunning indien dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening.

11. Onze Minister verleent aan de huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent gezamenlijk met een huisarts aan wie een vergunning als bedoeld in het tiende lid is verleend, desgevraagd, een vergunning om UR- of UA-geneesmiddelen ten behoeve van de patiënten die hij behandelt, te bereiden en aan hen ter hand te stellen in de apotheek van de huisarts met wie hij de praktijk uitoefent.

(…)