Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21/1708, 21/1755, 21/1830, 21/1898 en 21/1969
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2022 in de zaken tussen
in ROE 21/1708 en ROE 21/1755A. [eiseres 1] , uit [woonplaats 1] , eiseres in ROE 21/1708,
en
[eiseres 2], uit [woonplaats 2] , eiseres in ROE 21/1755,
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder,
(gemachtigde: mr. V. Paulissen),
in ROE 21/1830
[eiseres 3], uit [woonplaats 3] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder,
(gemachtigden: mr. T.J.A.M. Gielen en D.A.M.J. Mooren ),
in ROE 21/1898
[eiseres 4], uit [woonplaats 4] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder,
(gemachtigden: mr. T.J.A.M. Gielen en D.A.M.J. Mooren ),
in ROE 21/1969
[eiseres 5], uit [woonplaats 5] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond, verweerder,
(gemachtigde: mr. D.I. Snackey en S. Slijpen).
Procesverloop
in ROE 21/1708, 21/1830, 21/1898 en 21/1969In de besluiten van respectievelijk 7, 10 en 20 mei 2021 (bestreden besluiten) hebben verweerders de aanvragen van eisers om een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) per 1 juni 2021 afgewezen.
Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt en verweerders verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerders hebben hiermee ingestemd en de bezwaarschriften met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de rechtbank.
in ROE 21/1755In een brief van 10 mei 2021 heeft verweerder [eiseres 2] bericht dat Stichting Alphatrots (Alphatrots) per 1 juni 2021 geen overeenkomst zorg in natura meer heeft met de gemeente Echt-Susteren voor het leveren van huishoudelijke hulp. Verweerder heeft eiseres gevraagd uiterlijk 18 mei 2021 een keuzeformulier in te vullen en te retourneren.
Bij brief van 3 juni 2021 heeft eiseres tegen deze brief bezwaar gemaakt.
In het besluit van 4 juni 2021 heeft verweerder eiseres bericht dat hij geen keuzeformulier van eiseres heeft ontvangen. Verweerder gaat er daarom vanuit dat eiseres heeft gekozen voor een pgb via Alphatrots waarbij eiseres [naam adviesbureau] zorgadvies ( [naam adviesbureau] ) heeft gemachtigd om de pgb-administratie te doen. Verweerder wijst deze aanvraag af.
Bij brief van 21 juni 2021 heeft eiseres verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft hiermee ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de rechtbank.
in alle beroepen
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben aanvullende gronden ingediend.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 november 2021 gevoegd op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens waren namens eisers aanwezig [naam algemeen directeur] , algemeen directeur van Alphatrots, [naam businessmanager] , businessmanager bij Alphatrots en [naam eigenaar] , eigenaar van [naam adviesbureau] . Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Heeft [eiseres 3] nog procesbelang?
1.1.
In de aanvullende reactie van 10 november 2021 heeft de gemachtigde van eiseres bericht dat [eiseres 3] per 6 september 2021 een indicatie voor de Wet langdurige zorg heeft. Gelet hierop valt eiseres per die datum niet meer onder de verantwoordelijkheid van verweerder Roerdalen.
1.2.
In deze zaak gaat het dus om de periode van 1 juni tot 6 september 2021. Omdat deze periode inmiddels is verstreken, heeft de rechtbank ter zitting de vraag aan de orde gesteld of eiseres in deze zaak nog wel procesbelang heeft.
1.3.
Voor het antwoord op de vraag of een betrokkene voldoende procesbelang heeft, is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 23 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:221) bepalend of het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of (hoger)beroepschrift nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode, tenzij aannemelijk is dat schade is geleden dan wel een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode.
1.4.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat er in de periode van 1 juni tot 6 september 2021 huishoudelijke hulp is verleend door de alphahulp van Alphatrots. De kosten van deze hulp zijn voorgeschoten door Alphatrots. Alphatrots heeft daardoor nog een vordering op eiseres. In (de mogelijkheid van het kunnen voldoen van) die vordering is volgens de rechtbank in dit geval procesbelang gelegen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat [eiseres 3] voldoende procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
Heeft [eiseres 2] te vroeg bezwaar gemaakt?
2.1.
[eiseres 2] heeft bezwaar gemaakt tegen een informatiebrief van 10 mei 2021. Ter zitting heeft de rechtbank de vraag aan de orde gesteld of het beroep van eiseres gelet hierop wel ontvankelijk is.
2.2.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres een beroep gedaan op artikel 6:10 van Pro de Awb. Op 10 mei 2021 is aan eiseres een informatiebrief gestuurd. Hiertegen heeft eiseres op 3 juni 2021 bezwaar gemaakt. Op 4 juni 2021 is aan eiseres een besluit gestuurd. Het bezwaar was dus eigenlijk een dag te vroeg. Eiseres kon volgens haar gemachtigde redelijkerwijs menen dat het besluit ten tijde van de indiening van het bezwaarschrift wel reeds tot stand was gekomen.
2.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres er op 3 juni 2021 van uit mocht gaan dat het besluit was genomen, zodat zij het bezwaarschrift niet te vroeg heeft ingediend. Tussen partijen is overigens ook niet in geschil dat het beroep van eiseres in zoverre ontvankelijk is, ook al dateert het bezwaarschrift van vóór datum verzending van het bestreden besluit.
Gelet hierop zal de rechtbank ook het beroep van [eiseres 2] inhoudelijk behandelen.
Feiten en omstandigheden in alle beroepen
3.1.
De rechtbank gaat voor de inhoudelijke beoordeling van de beroepen uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3.2.
Eisers hadden een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke hulp op grond van de Wmo 2015 in de vorm van zorg in natura door een alphahulp (een zelfstandige zonder personeel (zzp’er)) via bemiddeling door Alphatrots. Bij het nieuwe aanbestedingstraject van vier Midden-Limburgse gemeentes (de gemeentes Maasgouw, Echt-Susteren en Roerdalen (MER) en Roermond) heeft Alphatrots zich door een fout niet op tijd ingeschreven als aanbieder. Als gevolg hiervan is er vanaf 1 april 2021 geen overeenkomst meer tussen Alphatrots en de vier Midden-Limburgse gemeentes voor het bemiddelen van huishoudelijke hulp in de vorm van een alphahulp als zzp-er. Vanwege problemen met de overdracht hebben de vier gemeentes het contract met Alphatrots met twee maal één maand verlengd tot 1 juni 2021.
3.3.
Alle cliënten van Alphatrots hebben van de vier gemeentes in april 2021 een brief gekregen met daarin het verzoek om een keuzeformulier in te vullen en terug te sturen.
De cliënten hadden de volgende keuzemogelijkheden.
- zorg in natura bij één van de zeven gecontracteerde zorgaanbieders,
- bij de eigen (alpha)hulp mits deze hulp ervoor kiest om in loondienst te gaan bij één van de zeven gecontracteerde zorgaanbieders,
- via een pgb zelf hulp regelen met een zzp’er of een professionele organisatie.
3.4.
Na ongeveer twee weken hebben de vier gemeentes een rappelbrief gestuurd met daarin nogmaals het verzoek om het keuzeformulier in te vullen en terug te sturen. In deze brief stond ook dat er geen pgb-aanvraag zal worden goedgekeurd als de zorgaanbieder iemand betaalt voor het doen van de pgb-administratie, omdat dit in strijd is met de door de gemeentes vastgestelde pgb-regels.
3.5.
In april en mei 2021 ontvingen verweerders verschillende aanvragen door [naam adviesbureau] namens eisers om een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke hulp op grond van de Wmo 2015 in de vorm van een pgb.
Bestreden besluiten
4. In de bestreden besluiten hebben verweerders de indicaties voor huishoudelijke hulp voortgezet, maar de aanvragen voor deze maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb via Alphatrots en [naam adviesbureau] per 1 juni 2021 afgewezen. Alphatrots betaalt [naam adviesbureau] voor het doen van de pgb-administratie van eisers. Hierdoor is er volgens verweerders geen sprake van een onafhankelijke relatie tussen Alphatrots als zorgaanbieder en [naam adviesbureau] als pgb-administrateur. Dit is in strijd met artikel 10, vierde lid, aanhef en onder a, van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning gemeentes Echt-Susteren, Roerdalen, Maasgouw en Roermond 2020 (Nadere regels). In de verweerschriften hebben verweerders hier nog aan toegevoegd dat omdat [naam adviesbureau] in [vestigingsplaats] (Friesland) is gevestigd, de fysieke nabijheid mogelijk niet of onvoldoende is geborgd. Dit is in strijd met artikel 10, vierde lid, aanhef en onder b, van de Nadere regels.
Kader van regels
5.1.
In artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt een pgb verstrekt, indien:
(a.) de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
(b.) de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als pgb wenst geleverd te krijgen;
(c.) naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
5.2.
In artikel 10, vierde lid, van de Nadere regels is bepaald dat als de cliënt ervoor kiest om het pgb beheer door een derde te laten uitvoeren, geldt dat deze derde:
(a.) onafhankelijk moet zijn van de organisatie of persoon die de voorziening levert, en
(b.) voldoende nabij de cliënt staat in de vorm van fysieke aanwezigheid en tijd.
Gronden
6. Eisers zijn van mening dat de in artikel 10, vierde lid, aanhef en onder a, van de Nadere regels gestelde voorwaarde (deze derde moet onafhankelijk zijn van de organisatie of persoon die de voorziening levert) in strijd is met artikel 2.3.6., tweede lid, van de Wmo 2015 en de bedoeling van de wetgever (een pgb moet worden verstrekt indien aan de in het tweede lid van artikel 2.3.6. van de Wmo 2015 genoemde voorwaarden is voldaan). Het is gelet op het limitatieve karakter van artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 volgens eisers niet mogelijk om in de Verordening of in de Beleidsregels aanvullende voorwaarden te stellen. Eisers verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 september 2016, ECLI:NL:RBGEL:2016:5090.
Daarnaast stellen eisers zich op het standpunt dat betaling door Alphatrots aan [naam adviesbureau] voor het uitvoeren van de pgb-administratie als zodanig niets zegt over de onafhankelijkheid van het pgb-bureau. [naam adviesbureau] beschikt over het keurmerk van de Alliantie Erkende pgb-bureaus. Hiermee is gegeven dat [naam adviesbureau] onafhankelijk opereert van derden en dus ook van Alphatrots. Van enige vorm van aansturing door Alphatrots is niet gebleken. Eisers sturen de hulp als budgethouder zelf aan en controleren zelf de ingevulde urenbriefjes.
Mochten verweerders de gevraagde pgb’s weigeren?
7. De vraag die partijen verdeeld houdt is of verweerders de pgb’s mochten weigeren.
In artikel 2.3.6., tweede lid, van de Wmo 2015 staat in welke gevallen het college het pgb verstrekt. Het betreft een gebonden bevoegdheid. Als aan voorwaarden a, b en c is voldaan, dan moet het college het pgb verstrekken. Een belangenafweging kan dan niet plaatsvinden.
De rechtbank is met eisers van oordeel dat verweerders geen nadere voorwaarden mogen stellen aan het verstrekken van een pgb. De voorwaarden a, b en c zijn limitatief (en imperatief). De rechtbank wijst in dit verband naar de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 33841, nr. 3, paragraaf 3.7 Persoonsgebonden budget, pagina’s 37-39) en de artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II, 33841, nr. 3, op pagina’s 152-154).
Wel dient het college te onderzoeken of aan de voorwaarden is voldaan. Ten aanzien van de onderdelen a en c heeft het college nadrukkelijk beoordelingsruimte (“naar het oordeel van het college”). Deze beoordelingsruimte gaat echter niet zover dat deze transformeert tot een belangenafweging.
Is voldaan aan de wettelijke vereisten voor het ontstaan van de verplichting een pgb toe te kennen?
8.1.
Ter zitting heeft de rechtbank aan verweerders gevraagd waar de besluiten tot afwijzing van het pgb op zijn gebaseerd. De gemeentes Echt-Susteren en Roermond verwezen naar de eerste voorwaarde (onder a) van artikel 2.3.6., tweede lid, van de Wmo 2015 en de gemeentes Maasgouw en Roerdalen verwezen naar de eerste voorwaarden (onder a) en de derde voorwaarde (onder c) van artikel 2.3.6., tweede lid, van de Wmo 2015. Nu alle gemeentes artikel 10 van Pro de Nadere regels aan de afwijzing ten grondslag hebben gelegd en dit artikel (met als titel “Regels voor pgb: vaardigheden”) de pgb-vaardigheid betreft, gaat de rechtbank er in het hierna volgende vanuit dat de afwijzing van het pgb erop is gebaseerd dat volgens verweerders niet is voldaan aan de eerste voorwaarde (onder a) van artikel 2.3.6., tweede lid, van de Wmo 2015. De derde voorwaarde (onder c) van artikel 2.3.6., tweede lid, van de Wmo 2015 zal daarom onbesproken blijven.
8.2.
De wetgever heeft het college beoordelingsruimte gegeven bij het vaststellen (a) of client op eigen kracht tot een redelijke waardering van zijn belangen in staat is dan wel met hulp in staat is de aan het pgb verbonden taken uit te voeren. Verweerders hebben aan die beoordelingsruimte invulling gegeven in artikel 10 van Pro de Nadere regels. De daarin opgenomen voorschriften moeten worden gekwalificeerd als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dat betekent dat ook artikel 4:84 van Pro de Awb van toepassing is: het uitgangspunt is dat het college handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen zou hebben voor belanghebbenden. Dat er sprake is van beoordelingsruimte betekent dat de rechter bij de beoordeling van de beleidsregels terughoudendheid betracht.
8.3.
De rechtbank zal achtereenvolgens toetsen:
- of artikel 10, vierde lid, van de Nadere regels binnen de grenzen van een redelijke wetsuitleg blijft,
- of artikel 10, vierde lid, van de Nadere regels niet onredelijk is,
- of conform artikel 10, vierde lid, van de Nadere regels is gehandeld,
- of er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot een afwijking van artikel 10, vierde lid, van de Nadere regels.
8.4.
Naar het oordeel van de rechtbank blijft artikel 10, vierde lid, van de Nadere regels binnen de grenzen van een redelijke wetsuitleg en is het niet onredelijk. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat in artikel 10, vierde lid, van de Nadere regels aanvullende voorwaarden worden gesteld aan het verstrekken van een pgb. Uit artikel 10 (met als titel “Regels voor pgb: vaardigheden”) van de Nadere regels blijkt, en zo hebben verweerders het ter zitting ook toegelicht, dat de eisen dat de derde pgb-beheerder a) onafhankelijk moet zijn van de organisatie of persoon die de voorziening levert en b) voldoende nabij de cliënt moet staan in de vorm van fysieke aanwezigheid en tijd, aspecten zijn die worden betrokken bij de beoordeling van de pgb-vaardigheid van client. Hiermee wordt bedoeld de beoordeling of de cliënt al dan niet met hulp van derden in staat is al datgene wat een pgb met zich brengt, op een verantwoorde wijze uit te voeren. Verweerders hebben in de Nadere regels voorwaarden gesteld voor het geval dat cliënt de hulp van derden inschakelt. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat de onafhankelijkheid van een ingeschakelde derde, die belast wordt met het pgb beheer, in redelijkheid niet relevant kan worden geacht bij het beoordelen van de pgb-vaardigheid. Hetzelfde geldt ten aanzien van de fysieke nabijheid. Dat de fysieke nabijheid van de pgb-beheerder relevant is, is ter zitting onderstreept door [naam adviesbureau] , die aangaf normaliter geen cliënten te accepteren die op zo een grote afstand wonen.
8.5.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders in het geval van eisers conform de beleidsregels gehandeld. De rechtbank is van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat [naam adviesbureau] niet onafhankelijk is van Alphatrots nu [naam adviesbureau] door Alphatrots wordt betaald. Dat [naam adviesbureau] een professioneel pgb-bureau is, met een keurmerk, doet daar onvoldoende aan af. Verweerders hebben daar ook bij mogen betrekken dat [naam adviesbureau] eisers een zeer ruime machtiging ter ondertekening heeft voorgelegd, waar eisers akkoord mee zijn gegaan. Op basis van deze machtiging kan [naam adviesbureau] namens eisers communiceren en procederen over onder meer Wmo-voorzieningen en treedt [naam adviesbureau] namens eisers op in geval van klachten over (de alphahulpen van) Alphatrots. Hoewel deze machtiging los staat van de (te verstrekken) opdracht aan [naam adviesbureau] om de pgb-administratie te verzorgen, maakt deze de afhankelijkheid van eisers van [naam adviesbureau] des te groter en daarmee de onafhankelijkheid van [naam adviesbureau] (van Alphatrots) des te belangrijker. Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders Maasgouw en Roerdalen zich daarnaast ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de fysieke afstand tussen eisers en [naam adviesbureau] zo groot is dat van nabijheid in de vorm van fysieke aanwezigheid niet kan worden gesproken. Ter zitting is door [naam adviesbureau] ook bevestigd dat zij normaliter geen cliënten aanneemt die op zo een grote afstand wonen.
8.6.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van gevolgen voor eisers die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Verweerders hoefden daarom niet van de beleidsregels af te wijken. Dat eisers hun vertrouwde alphahulpen graag willen behouden en daarom een pgb wensen, is heel begrijpelijk. Dat eisers bij afwijzing van het pgb afscheid moeten nemen van hun vertrouwde hulp is echter naar het oordeel van de rechtbank niet een onevenredig nadeel voor eisers.
Conclusie
9. De beroepen zijn ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Goofers, voorzitter, en mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. M.A.H. Span-Henkens, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
18 januari 2022.
18 januari 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 18 januari 2022
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.