ECLI:NL:RBLIM:2020:9864

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Maastricht

Bestuursrecht

Zaaknummer: AWB 20/104

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2020 in de zaak tussen

[eiseres 1] , eiseres en

[eiser 2], eiser

(hierna gezamenlijk te noemen: eisers)

(gemachtigde: mr. S.J.H.G.M. Schils)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landgraaf, verweerder

(gemachtigde: mr. J.L. Stoop).

Procesverloop

De lasten onder dwangsom

Bij afzonderlijke besluiten van 11 maart 2019, verzonden op 20 maart 2019, (hierna: de primaire besluiten) heeft verweerder afzonderlijk aan eisers een gelijkluidende last onder dwangsom opgelegd.

Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.

In de uitspraak van 11 juli 2019 (zaaknummers: AWB 19/1503 en AWB 19/1504) heeft de voorzieningenrechter de verzoeken toegewezen en de primaire besluiten, voor zover die betrekking hebben op het hondenhok/de technische ruimte (hierna, behoudens in citaten uit het primaire besluit: de technische ruimte), geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissingen op het bezwaar. Voor het overige zijn de verzoeken tot het treffen van voorlopige voorzieningen afgewezen.

Bij besluit van 26 november 2019, verzonden op 2 december 2019, (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn ingediend op 10 februari 2020 en aangevuld op 13 juli 2020.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Dit verweerschrift is op 23 oktober 2020 aangevuld.

De invorderingsbeschikking

Bij besluit van 26 mei 2020 (hierna: de invorderingsbeschikking) heeft verweerder vastgesteld dat door eisers dwangsommen zijn verbeurd en dat het verbeurde bedrag van

€ 100.000,- wordt ingevorderd.

Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbeschikking. De gronden van bezwaar zijn ingediend op 13 juli 2020. Tevens hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

In de uitspraak van 31 juli 2020 (zaaknummer: AWB 20/1785) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en de invorderingsbeschikking geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.

Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) richt het beroep tegen de last onder dwangsom zich tevens tegen de invorderingsbeschikking, aangezien de gronden van beroep van eisers tevens tegen deze beschikking zijn gericht. Verweerder heeft het ingediende bezwaarschrift in dit verband doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020.

Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Waar gaat deze zaak over?

1. Het gaat in deze zaak om de lasten onder dwangsom die verweerder aan eisers heeft opgelegd en die betrekking hebben op het perceel aan de [adres] in [woonplaats] (hierna: het perceel). Verweerder heeft deze lasten aan eisers opgelegd, omdat volgens verweerder de op het perceel gebouwde boerderijwoning afwijkt van de boerderijwoning waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, op het perceel bouwwerken zijn gebouwd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend en eisers deze illegaal gebouwde bouwwerken in stand hebben gelaten. Daarnaast gebruiken eisers volgens verweerder gronden van het perceel in strijd met het bestemmingsplan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Eisers zijn het niet eens met deze besluiten van verweerder. Zij voeren onder meer aan dat de zich op het perceel bevindende technische ruimte is vergund en dat verweerder om die reden niet bevoegd is handhavend op te treden tegen dit bouwwerk. Daarnaast voeren eisers aan dat eiseres niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat zij na de echtscheiding van eiser geen mede-eigenaar meer is van het perceel en de zich daarop bevindende bouwwerken. Ook voeren eisers aan dat de lasten onder dwangsom ondeugdelijk tot stand zijn gekomen en onvoldoende zijn gemotiveerd. Tot slot is volgens eisers sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat verweerder van handhavend optreden in de vorm van het opleggen van lasten onder dwangsom had moeten afzien.

2. Daarnaast gaat het in deze zaak om het besluit van verweerder waarbij hij heeft vastgesteld dat eisers dwangsommen hebben verbeurd en dat de verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 100.000,- worden ingevorderd (de invorderingsbeschikking). Eisers hebben deze dwangsommen verbeurd, omdat zij de overtredingen op het perceel niet hebben beëindigd, aldus verweerder. Ook met dit besluit van verweerder zijn eisers het niet eens. Zij voeren onder meer aan dat nu de lasten onder dwangsom ondeugdelijk tot stand zijn gekomen en onvoldoende zijn gemotiveerd, ook de invorderingsbeschikking onvoldoende is gemotiveerd. Daarnaast heeft verweerder de rapporten die van de controles op

26 september 2019 en 5 december 2019 zijn gemaakt ten onrechte aan de invorderingsbeschikking ten grondslag gelegd. Tot slot hebben eisers aangevoerd dat vanwege hun financiële draagkracht van invordering van de verbeurde dwangsommen moet worden afgezien.

3. De rechtbank oordeelt dat verweerder in de lasten onder dwangsom onvoldoende nauwkeurig heeft omschreven welke herstelmaatregelen of werkzaamheden door eisers moeten worden verricht om te voorkomen dat een betalingsverplichting ontstaat. Dit betekent dat de lasten in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank kan als gevolg daarvan niet vaststellen tot welk bedrag eisers dwangsommen hebben verbeurd. Ook zijn de lasten onder dwangsom naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Dit betekent dat eisers gelijk krijgen en dat de rechtbank het bestreden besluit waarbij verweerder de lasten onder dwangsom heeft gehandhaafd, vernietigt. Als gevolg hiervan komt de rechtsgrond aan de invorderingsbeschikking te ontvallen en vernietigt de rechtbank ook dit besluit. Hierna geeft de rechtbank aan hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

Wat ging aan dit beroep vooraf?

De lasten onder dwangsom

4. Eisers hebben het perceel in 1997 gekocht. De boerderijwoning die op het perceel stond, is in 2009 afgebrand. In september 2010 hebben eisers een aanvraag voor een bouwvergunning op grond van artikel 40 van de Woningwet gedaan om de boerderijwoning op het perceel in strijd met het bestemmingsplan te herbouwen. Op 15 februari 2011 is een ontheffing van het bestemmingsplan verleend en op 27 april 2011 een bouwvergunning.

5. Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan “Rimburg en buitengebied no”, vastgesteld op 13 december 2007 (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust - voor zover hier relevant - de bestemming “Wonen”. Op het gebied aan de achterzijde van het perceel rust de bestemming “Bos” en op het gebied aan de voorzijde van het perceel de bestemming “Verkeer”. Verder is op het perceel en de omliggende omgeving het facetbestemmingsplan “Bijgebouwen, beroeps-/bedrijfsmatige activiteiten aan huis parkeren bij woningen”, vastgesteld op 22 oktober 2009, van toepassing (hierna: het facetbestemmingsplan bijgebouwen).

6. De afdeling Toezicht en Handhaving van de gemeente heeft in de periode van november 2012 tot en met augustus 2018 (voor het laatst op 23 augustus 2018) integrale controles uitgevoerd op het perceel. Tijdens die controles is het volgende geconstateerd:

a. De gerealiseerde boerderijwoning wijkt op diverse onderdelen af van de vergunde situatie:

de totale vergunde oppervlakte wordt zowel in de lengte- als in de breedterichting met respectievelijk 1,3 meter en 1 meter overschreden;
er zijn afwijkingen geconstateerd bij de in de woning aangebrachte ramen op de begane grond en op de bovenverdieping: aan de rechterzijgevel is slechts één van de beoogde twee ramen uitgevoerd;
de gerealiseerde zijeenheden zijn uitgevoerd met een puntdak, niet met een plat dak.

Verweerder concludeert dat om die reden sprake is van overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo);

Op het perceel zijn bijbehorende bouwwerken gerealiseerd zonder omgevingsvergunning. Het betreft twee stallencomplexen, een technische ruimte, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, een stalen draagconstructie en twee keermuren.

Dit betekent volgens verweerder dat sprake is van overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (het bouwen van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning) en 2.3a, eerste lid, van de Wabo (het in stand laten van een bouwwerk dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning);

In strijd met het bestemmingsplan worden gronden zonder omgevingsvergunning gebruikt:

een deel van de bebouwing van de woning overschrijdt de voorzijde van het perceel (waarop de bestemming “Verkeer” rust) en een ander deel van de bebouwing overschrijdt de achterzijde van het perceel (waarop de bestemming “Bos” rust);
een deel van stallencomplex 1 is gerealiseerd op het plangebied waarop de bestemming “Bos” rust;
een deel van stallencomplex 2 is gerealiseerd op het plangebied waarop de bestemming “Verkeer” rust;
het toegestane bebouwingsoppervlakte door de realisatie van, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, het/de stallencomplex(en) wordt overschreden;
het toegestane bebouwingsoppervlakte door de realisatie van de overkappingen aan de oost- en westzijde van de woning wordt overschreden;
de technische ruimte is 3,3 meter hoog, terwijl deze op grond van artikel 10, lid C, onder b, van het bestemmingsplan niet hoger dan 3 meter mag zijn;
de beide erfafscheidingen aan de voorzijde van het perceel zijn hoger dan de op grond van artikel 10, lid C, van het bestemmingsplan toegestane hoogte van 1 meter;
de stalen draagconstructie is ten dele gerealiseerd op het plangebied waarop de bestemming “Verkeer” rust. Het gebruik van gronden voor het oprichten en in stand houden voor een draagconstructie voor beplanting komt niet overeen met de gegeven gebruiksomschrijving van artikel 18, lid C, van het bestemmingsplan;
de keermuur 2 is 3,2 meter hoog, terwijl deze op grond van artikel 10, lid C, onder b, van het bestemmingsplan maximaal 3 meter hoog mag zijn;
op het perceel worden - zo blijkt uit de rapportage van de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg van 25 januari 2016 - 30 landbouwhuisdieren gehouden. Gelet op deze hoeveelheid is volgens verweerder sprake van het bedrijfsmatig houden van landbouwhuisdieren, hetgeen in strijd is met artikel 10, lid B, onder 4, van het bestemmingsplan.

Verweerder concludeert dat vanwege de hiervoor opgesomde constateringen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo: het zonder omgevingsvergunning gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

7. Verweerder heeft eisers beiden aangemerkt als overtreder als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, omdat zij in het kadaster als (mede-)eigenaar van het perceel staan geregistreerd. Volgens verweerder is hij vanwege de geconstateerde overtredingen (van de Wabo) bevoegd om handhavend op te treden. Er is geen sprake van bijzondere gevallen op grond waarvan verweerder bereid is van handhavend optreden af te zien. Wat betreft de aan de woning aangebrachte wijzigingen, stallencomplex 1 (wat betreft de te vergunnen oppervlakte), overkapping 1 en 2, erfafscheiding 1 (voor zover deze erfafscheiding maximaal 2 meter hoog wordt en de aan de voorzijde aangebrachte groene beplanting in stand wordt gelaten) en erfafscheiding 2, de stalen draagconstructie en beide keermuren bestaat concreet zicht op legalisatie, mits daartoe een aanvraag wordt ingediend (waarin eisers voor zover relevant een keuze moeten maken over hetgeen zij, gelet op de totale maximale oppervlakte, gelegaliseerd wensen te zien). Daar staat tegenover dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat wat betreft het gedeelte van stallencomplex 1 en beide overkappingen die de maximumoppervlakte van 143 m2 overschrijden. Evenmin bestaat concreet zicht op legalisatie wat betreft stallencomplex 2. Bij de belangenafweging die verweerder heeft gemaakt, heeft hij een zwaarder gewicht toegekend aan het algemeen belang dat met handhaving van de Wabo is gediend dan aan het persoonlijk belang van eisers bij voortzetting van de illegale situatie. Evenmin is sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien, aldus verweerder.

8. Bij de afzonderlijke primaire besluiten heeft verweerder aan eisers afzonderlijk een last onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in dat eisers binnen 10 weken na de dag van verzending van de primaire besluiten de overtredingen van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c en 2.3a, eerste lid, van de Wabo moeten beëindigen en beëindigd houden. Wat betreft de overtredingen van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en 2.3a, eerste lid, van de Wabo houdt dit in dat stallencomplex 1 (voor zover dit complex het bebouwingsoppervlakte van 143 m2 overschrijdt), stallencomplex 2, de technische ruimte, de drie erfafscheidingen, de twee keermuren en de stalen draagconstructie (geheel) verwijderd moeten worden en verwijderd gehouden moeten worden. Wat betreft de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo houdt dit in dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van stallencomplex 2 en de technische ruimte moet worden gestaakt en gestaakt gehouden moet worden. Ook moet het met het bestemmingsplan strijdige huisvesten van landbouwhuisdieren gestaakt worden en gestaakt worden gehouden door het aantal landbouwhuisdieren te verminderen tot maximaal negen runderen en vijf stuks pluimvee. Eisers kunnen het verbeuren van de dwangsommen wat betreft de bebouwing en het gebruik dat verweerder bereid is te vergunnen, voorkomen door binnen een termijn van 6 weken de vereiste vergunningen aan te vragen. Indien eisers niet, niet volledig of niet tijdig voldoen aan de last, verbeuren zij een dwangsom van € 1.500,- per overtreding per week voor de duur van maximaal 10 weken. Hierbij geldt een maximum van € 10.000,- per week voor de diverse overtredingen binnen deze last, wederom voor de duur van maximaal 10 weken.

9. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de afzonderlijke primaire besluiten. Naar aanleiding van het door eisers gemaakte bezwaar heeft de commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren en de afzonderlijke primaire besluiten te handhaven met aanpassing van de motivering voor zover het de technische ruimte betreft. Hiertoe heeft de commissie als volgt overwogen.

9.1.

Met verweerder is de commissie van mening dat de technische ruimte niet vergunningvrij kon worden gerealiseerd. De commissie legt daar echter een andere motivering aan ten grondslag dan verweerder heeft gedaan. Zij merkt de technische ruimte aan als “bijgebouw”, zoals bedoeld in artikel 1, onder 19, van het facetbestemmingsplan bijgebouwen en niet als “ander bouwwerk” zoals bedoeld in artikel 1, onder 6, van het bestemmingsplan, zoals verweerder heeft gedaan. Dit betekent volgens de commissie ook dat verweerder ten onrechte het bestemmingsplan op de technische ruimte van toepassing heeft geacht, terwijl het facetbestemmingsplan bijgebouwen daarop van toepassing is. De technische ruimte is in strijd met artikel 4.1, onder b, van het facetbestemmingsplan bijgebouwen, omdat de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte aangebouwde en vrijstaande bijgebouwen van 130 m2 alleen al wordt overschreden door de aanwezigheid van stallencomplex 1. Tevens is de technische ruimte in strijd met artikel 4.1, onder d, van het facetbestemmingsplan bijgebouwen, omdat de ruimte op een afstand van minder dan 3 meter vanaf de naar de weg gekeerde gevellijn is gebouwd, aldus de commissie. Nu de bouw en het gebruik van de technische ruimte in strijd zijn met het facetbestemmingsplan bijgebouwen, acht de commissie artikel 2 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) van toepassing. Artikel 2, derde lid, aanhef en onder f, onder 3⁰, van Bijlage II bij het Bor bepaalt dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet is vereist indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied mits de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken niet meer dan in totaal 150 m2 bedraagt. De commissie stelt vast dat deze maximaal toegestane oppervlakte op het perceel reeds wordt overschreden door de aanwezigheid van stallencomplex 1 en dat om die reden voor het bouwen en gebruiken van de technische ruimte een omgevingsvergunning is vereist voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a (bouwen) en c (gebruik), van de Wabo. Nu eisers niet beschikken over deze omgevingsvergunning, is verweerder volgens de commissie bevoegd handhavend op te treden tegen de technische ruimte.

9.2.

Met verweerder is de commissie van mening dat eisers wat betreft stallencomplex 2 in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo handelen, omdat zij geen omgevingsvergunning hebben gevraagd voor de bouw van en het in strijd met artikel 4.1 van het facetbestemmingsplan bijgebouwen gebruiken van dit stallencomplex. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van een gedoogbesluit wat betreft de aanwezigheid van de stallencomplexen.

9.3.

Volgens de commissie heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eisers door het houden van (te grote aantallen) landbouwhuisdieren handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Wat betreft het betoog van eisers dat zij zich op het overgangsrecht kunnen beroepen, heeft de commissie overwogen dat uit de door eisers overgelegde registratiegegevens - kort gezegd - niet kan worden afgeleid wat de daadwerkelijke omvang van de veestapel voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan was. Daarbij komt dat volgens het voorheen geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2” ter plaatse de bestemming “Tuin” gold en dat het gebruik van de grond voor het bedrijfsmatig houden van tientallen landbouwhuisdieren niet is aan te merken als het gebruiken van de gronden voor deze bestemming. Het bedrijfsmatig houden van de landbouwhuisdieren was dus ook in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan. Dit betekent dat eisers zich op grond van artikel 32, lid C, van het bestemmingsplan niet op het overgangsrecht kunnen beroepen. Het betoog van eisers dat ook onder de voorheen geldende bestemming “Tuin” ter plaatse agrarische activiteiten toegestaan waren, kan de commissie niet volgen.

9.4.

Verweerder heeft eiseres terecht als overtreder van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo aangemerkt, aldus de commissie. Als (mede-)eigenaar van de gronden, had eiseres kunnen ingrijpen tegen het illegaal oprichten van de betreffende bouwwerken, het in stand laten daarvan en het gebruiken daarvan op een wijze of tot een doel in strijd met de aan de grond gegeven bestemming en/of met de aangegeven bebouwings- en gebruiksmogelijkheden.

9.5.

Volgens de commissie is geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien. Er is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft in de afzonderlijke primaire besluiten kenbaar gemaakt bereid te zijn om, onder voorwaarden, planologische medewerking te verlenen aan het legaliseren van de aangebrachte wijzingen aan de woning, het gedeeltelijk legaliseren van stallencomplex 1, overkapping 1 en 2, de stalen draagconstructie en beide keermuren. Eiser heeft daartoe op 28 april 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. De omstandigheid dat enkel een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend is volgens de commissie onvoldoende voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie. Het enkele tijdsverloop betreft geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien, aldus de commissie. Dat geldt temeer nu niet is gebleken dat van de zijde van verweerder concrete, ondubbelzinnig toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan in rechte te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend dat niet handhavend zal worden opgetreden. Het verschuivingsgevaar dat volgens eisers dreigt te ontstaan als het stallencomplex aan de bosrand wordt verkleind, acht de commissie niet relevant voor het aannemen van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.

9.6.

Tot slot acht de commissie de begunstigingstermijn van 10 weken om te voldoen aan de last onder dwangsom niet onredelijk kort.

10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder - onder overneming van het advies van de commissie - de bezwaren van eisers tegen de afzonderlijke primaire besluiten ongegrond verklaard. De afzonderlijke primaire besluiten zijn gehandhaafd met dien verstande dat de motivering wat betreft de technische ruimte wordt gewijzigd overeenkomstig het advies van de commissie.

11. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank bespreekt de aangevoerde gronden hierna onder 14. en verder inhoudelijk.

De invorderingsbeschikking

12. Om vast te stellen of eisers binnen de in de primaire besluit gestelde begunstigingstermijn van 10 weken hebben voldaan aan de opgelegde last, hebben op

26 september 2019 en op 5 december 2019 controles plaatsgevonden. Op basis van deze inspecties stelt verweerder vast dat eisers in zoverre hebben voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom wat betreft het aantal te houden landbouwhuisdieren. Ten tijde van de controle op 26 september 2019 bevonden zich namelijk vier stierkalven en vijf vleesstieren op het perceel, terwijl eisers negen runderen en vijf stuks pluimvee mogen houden. De overige geconstateerde overtredingen hebben eisers niet of slechts ten dele ongedaan gemaakt, aldus verweerder.

13. In de invorderingsbeschikking heeft verweerder vastgesteld dat door eisers dwangsommen zijn verbeurd en dat het verbeurde bedrag van € 100.000,- wordt ingevorderd. Wat betreft het betoog van eisers dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van invordering moet worden afgezien, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eisers geen inzicht hebben gegeven in hun financiële situatie en dat om die reden onvoldoende belang is om op basis daarvan af te zien van (gedeeltelijke) invordering van de verbeurde dwangsommen. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbeschikking. De rechtbank bespreekt de aangevoerde gronden hierna inhoudelijk.

De inhoudelijke beoordeling van de lasten onder dwangsom

Is sprake van (een) overtreding(en) en is verweerder bevoegd om handhavend op te treden?

14. Tussen partijen staat niet ter discussie dat wat betreft de stallencomplexen, de overkappingen, de stalen draagconstructie, de keermuren en de erfafscheidingen - met uitzondering van de erfafscheiding aan de voorzijde van het perceel - sprake is van overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a, van de Wabo, artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.

15. In geschil is de vraag of wat betreft de boerderijwoning sprake is van overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. Eiser heeft ter zitting namelijk de tijdens de controles gedane constatering bestreden dat de totale vergunde oppervlakte van de boerderijwoning in zowel de lengte- als de breedterichting wordt overschreden. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting het standpunt dat sprake is van strijd met artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo gehandhaafd, maar ook aangegeven dat de lasten onder dwangsom niet op deze overtreding zien. Ook is in geschil de vraag of wat betreft de erfafscheiding aan de voorzijde van het perceel sprake is van overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo. Ter zitting heeft eiser namelijk aangevoerd dat deze erfafscheiding al stond toen hij en eiseres het perceel in 1997 kochten. Eiser heeft enkel de rode steen waarmee deze muur was opgetrokken, verwijderd, omdat deze van de muur viel en deze steen vervangen door kleine natuurstenen. Tot slot is in geschil de vraag of wat betreft de technische ruimte sprake is van overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo. Eisers stellen namelijk dat verweerder deze ruimte heeft vergund.

16. Hierna gaat de rechtbank in op de vraag of wat betreft de boerderijwoning, de erfafscheiding aan de voorzijde van het perceel en de technische ruimte (ook) sprake is van (een) overtreding(en) en verweerder om die reden bevoegd is daartegen handhavend op te treden.

17. Over de boerderijwoning overweegt de rechtbank als volgt.

17.1.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat wat betreft de boerderijwoning sprake is van overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. Tijdens controles is immers geconstateerd dat de boerderijwoning op diverse onderdelen - waaronder de vergunde oppervlakte - afwijkt van de vergunde situatie. In de enkele, ter zitting ingenomen en niet onderbouwde, stelling van eisers dat de totale vergunde oppervlakte van de woning in zowel de lengte- als de breedterichting niet wordt overschreden, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de gedane constateringen.

18. Over de erfafscheiding aan de voorzijde van het perceel overweegt de rechtbank als volgt.

18.1.

Ook wat betreft de erfafscheiding aan de voorzijde van het perceel (door verweerder als “erfafscheiding 2” aangeduid) heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo. Uit de afzonderlijke primaire besluiten blijkt dat op de plaats waar deze erfafscheiding is gelegen in het verleden een erfafscheiding is gerealiseerd die op 5 juni 2007 is vergund. Deze erfafscheiding is afgebroken en opnieuw gebouwd met een nieuwe, andere steensoort. Dit maakt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake meer is van eenzelfde erfafscheiding als de erfafscheiding die is vergund en dat een bouwactiviteit heeft plaatsgevonden. Voor het bouwen van deze erfafscheiding is een omgevingsvergunning vereist voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo, omdat geen sprake is van “gewoon onderhoud van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2 van Bijlage II bij het Bor. De detaillering, profilering en vormgeving van de huidige erfafscheiding wijkt immers - onbestreden - aanzienlijk af van de eerder vergunde afscheiding. Voorts is een omgevingsvergunning vereist voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat de erfafscheiding op een afstand van minder dan een meter van openbaar toegankelijk gebied is gelegen en dus niet wordt voldaan aan de voorwaarde die artikel 3, eerste lid, onder b, van Bijlage II bij het Bor stelt. Eisers beschikken echter niet over een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en/of onder c, van de Wabo.

19. Over de technische ruimte overweegt de rechtbank als volgt.

19.1.

Eisers betogen - zo begrijpt de rechtbank - dat de technische ruimte is vergund bij de op 27 april 2011 verleende bouwvergunning. Hiertoe verwijzen zij naar de bestektekening die bij deze vergunning is gevoegd.

19.2.

De rechtbank stelt vast dat de gerealiseerde technische ruimte afwijkt van hetgeen is ingetekend op de bestektekening die hoort bij de op 27 april 2011 verleende bouwvergunning. De gerealiseerde technische ruimte is immers - in ieder geval - voorzien van een dak, terwijl geen dak is ingetekend op de bestektekening. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de gerealiseerde technische ruimte niet is vergund bij de op 27 april 2011 verleende bouwvergunning.

19.3.

Voorts heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de technische ruimte niet zonder omgevingsvergunning mag worden gebouwd op grond van artikel 2 of artikel 3 van Bijlage II bij het Bor. In dit opzicht heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de technische ruimte op grond van artikel 1, onder 25, van het facetbestemmingsplan bijgebouwen moet worden aangemerkt als “gebouw”. De technische ruimte is in strijd met artikel 4.1, onder b, van het facetbestemmingsplan bijgebouwen, omdat de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte aangebouwde en vrijstaande bijgebouwen van 130 m2 wordt overschreden. Ook is de technische ruimte in strijd met artikel 4.1, onder d, van het facetbestemmingsplan bijgebouwen, omdat dit artikellid bepaalt dat aangebouwde en vrijstaande bijgebouwen minimaal 3 meter vanaf de weg gekeerde gevellijn dienen te worden gebouwd. De gerealiseerde technische ruimte is op een kortere afstand van 3 meter vanaf de weg gekeerde gevellijn gebouwd.

Het voorgaande betekent dat de technische ruimte in strijd is met het bestemmingsplan en dat moet worden gekeken of artikel 2 van Bijlage II bij het Bor van toepassing is. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit niet het geval is, omdat niet voldaan wordt aan het vereiste dat artikel 2, aanhef en onder 3 en onder c, van Bijlage II bij het Bor stelt. De technische ruimte is immers niet op een afstand van meer dan 1 meter vanaf openbaar toegankelijk gebied gelegen, in dit geval: de openbare weg.

Zijn eisers beiden overtreder?

20. Eiseres betoogt dat verweerder haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt, omdat zij in 2009 van eiser is gescheiden en sindsdien een andere woning bewoont. In dit verband wijst zij op het echtscheidingsconvenant dat zij heeft overgelegd. Daarbij komt dat eiseres de illegale bouwwerken niet zelf heeft opgericht, noch daar gebruik van heeft gemaakt. De rechtbank overweegt als volgt.

20.1.

Tussen partijen staat niet ter discussie en de rechtbank stelt vast dat eiser terecht als overtreder is aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook eiseres terecht als overtreder als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb aangemerkt. In dit verband merkt de rechtbank in de eerste plaats op dat artikel 3:89 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt dat de voor overdracht van een onroerende zaak vereiste levering geschiedt door een daartoe bestemde, tussen partijen opgemaakte notariële akte, gevolgd door inschrijving daarvan in de daartoe bestemde openbare registers. Nu in het Kadaster staat geregistreerd dat eiseres (mede-)eigenaar is van het perceel, moet het ervoor gehouden worden dat de juridische eigendomsoverdracht van het perceel (nog) niet heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij mag uitgaan van de juistheid van de gegevens van het Kadaster (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, hierna: de Afdeling, van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466). Ook van een notariële akte van eigendomsoverdracht c.q. verdeling is overigens niet gebleken.

Op basis van het door eisers overgelegde echtscheidingsconvenant kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geconcludeerd dat niet van de juistheid van de gegevens van het Kadaster kan worden uitgegaan. In dit convenant is vermeld dat de woning op het perceel aan eiser wordt toebedeeld, dat eiseres de woning moet verlaten en dat eiser de helft van de overwaarde van de woning op het perceel ter hoogte van € 76.790,- aan eiseres moet voldoen. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat nu eisers geen akte van verdeling hebben laten opmaken, de (eigendoms) verdeling zoals die in het echtscheidingsconvenant is afgesproken niet voor derden kenbaar is. Vanwege het ontbreken van een notariële akte en inschrijving daarvan bij het Kadaster kan niet worden vastgesteld dat aan deze afspraken juridisch uitvoering is gegeven. Ook anderszins kan, daargelaten de juridische waarde daarvan, de feitelijke uitvoering van de afspraken niet worden vastgesteld nu eiser ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat hij geen traceerbare of bewijsbare maandelijkse betalingen aan eiseres heeft gedaan omdat hij deze betalingen heeft gedaan door bijvoorbeeld diverse goederen voor haar te kopen, welke hij contant heeft betaald. Dat eiseres vanwege financiële omstandigheden niet heeft verzocht de gegevens te wijzigen zoals die in het Kadaster staan vermeld, komt voor haar rekening en risico. Gelet op het voorgaande moet eiseres worden beschouwd als mede-eigenaar van het perceel. Hieruit volgt dat eiseres geacht moet worden het in haar macht te hebben om de overtredingen te (doen) beëindigen. Terzijde merkt de rechtbank nog op dat het feit dat eiseres in maart 2020 een aanvraag ter legalisering van de illegale activiteiten op het perceel heeft ingediend, wat daarvan ook de reden is, haar stelling niet ondersteunt dat zij ten onrechte is aangeschreven omdat zij geen zeggenschap zou hebben over hetgeen op het perceel gebeurt.

20.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder eiseres gelet op het voorgaande terecht als overtreder aangemerkt.

Tussenconclusie

21. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen was verweerder op grond van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, artikel 2.3, aanhef en onder b en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo bevoegd handhavend op te treden tegen zowel eiser als eiseres.

Had verweerder van handhavend optreden moeten afzien?

22. De rechtbank stelt voorop dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordien indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

23. Zoals door de Afdeling bij herhaling is overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:626), volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in de handhavingsprocedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend is.

24. In dit geval heeft verweerder in de afzonderlijke primaire besluiten, gehandhaafd bij het bestreden besluit, aangegeven bereid te zijn om, onder voorwaarden, planologisch medewerking te verlenen aan het legaliseren van de aangebrachte wijzigingen aan de woning, het gedeeltelijk legaliseren van stallencomplex 1, overkappingen 1 en 2, de stalen draagconstructie en beide keermuren. Van concreet zicht op legalisatie kan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling alleen sprake zijn als ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisering van de illegale activiteit is ingediend, die voor verlening in aanmerking komt. Ten tijde van het bestreden besluit was dit niet het geval. De door eisers ingediende aanvraag ter legalisering van de illegale activiteiten is namelijk bij besluit van 24 maart 2020 buiten behandeling gesteld, omdat de aanvraag onvolledig is gebleven. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding was om van handhavend optreden af te zien.

25. Ook overigens zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan gezegd moet worden dat van handhavend optreden moet worden afgezien. In dit opzicht heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de overtreding niet van geringe aard en ernst is. Het enkele tijdsverloop en de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eisers, vormt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen grond om van handhaving af te zien (zie de uitspraken van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343, 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2334 en 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1309).

Zijn de lasten onder dwangsom voldoende duidelijk omschreven en gemotiveerd?

26. Eisers betogen dat de afzonderlijke lasten onder dwangsom onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid en onvoldoende duidelijk zijn gemotiveerd. De lasten voldoen volgens hen niet aan de vereisten als opgenomen in de artikelen 5:9, 5:32 en 5:32a van de Awb.

27. Artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Een last dient zodanig duidelijk en concreet geformuleerd te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631). Daarbij dient het gehele besluit waarbij de last is opgelegd in ogenschouw te worden genomen (zie de uitspraak van de Afdeling van

23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2764). Wanneer niet duidelijk uit de last kan worden afgeleid wanneer daaraan is voldaan, is de last in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7132).

28. Artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de dwangsom wordt vastgesteld hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.

29. De rechtbank stelt vast dat in onderhavig geval is gekozen voor een dwangsom per overtreding per week (met een maximum aantal van 10 weken en een maximum bedrag per week van € 10.000,-). “Per overtreding” ziet in dit geval op de te onderscheiden overtredingen in de zin van te onderscheiden bouwwerken (en/of gebruik daarvan of met het bestemmingsplan strijdig gebruik door de aanwezigheid van die bouwwerken) en niet op herhaling van een overtreding zoals bedoeld met “per overtreding van de last” in artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb. Er is immers geen last die meerdere keren overtreden kan worden (zoals bij een verbod op het verrichten van een bepaalde activiteit die steeds herhaald kan worden), maar van een last die bij voortduring overtreden kan worden. De rechtbank constateert op basis hiervan dat de opgelegde lasten onder dwangsom in feite bestaan uit meerdere (deel)lasten onder dwangsom, namelijk een last per te onderscheiden overtreding, tot een maximum bedrag per week voor alle overtredingen tezamen. Dit betekent dat uit de last duidelijk moet blijken wat als afzonderlijke overtredingen moet worden beschouwd. Per overtreding is ingevolge de last immers een dwangsom verschuldigd.

30. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de afzonderlijke lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk en concreet geformuleerd en zijn deze daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Uit de lasten onder dwangsom blijkt namelijk onvoldoende duidelijk wat als afzonderlijke overtreding(en) wordt gezien en, aangezien aan elke overtreding een bedrag als dwangsom is gekoppeld, wanneer of althans tot welke hoogte een dwangsom is verschuldigd. Daaraan doet naar het oordeel van de rechtbank niet af dat in zijn geheel genomen wel duidelijk is welke overtredingen beëindigd moeten worden en wat de maximale dwangsom is. Verweerder heeft ervoor gekozen per overtreding een dwangsom op te leggen en dient in dat verband ook nauwkeurig te omschrijven wat als afzonderlijke overtreding wordt gezien. De rechtbank is tot voornoemd oordeel gekomen op basis van onderstaande overwegingen.

30.1.

Eisers betogen dat uit de afzonderlijke primaire besluiten volgt dat sprake is van twee overtredingen: (1) de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2.3, eerste lid, van de Wabo en (2) de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Verweerder betoogt dat sprake is van meer dan twee overtredingen, omdat de door eisers genoemde overtredingen betrekking hebben op meerdere onderdelen en betoogt dat elk afzonderlijk genoemd bouwwerk een overtreding vormt. De rechtbank is van oordeel dat in de primaire besluiten, waarin de last(en) onder dwangsom is (zijn) geformuleerd, aanknopingspunten zijn te vinden die (deels) het betoog van eisers ondersteunen, maar ook aanknopingspunten die (deels) het betoog van verweerder ondersteunen.

30.2.

De rechtbank stelt vast dat de lasten zijn omschreven in de primaire besluiten. Het bestreden besluit herhaalt deze last(en) niet, maar gaat uit van de last(en) zoals geformuleerd in de primaire besluiten en geeft een reactie op de bezwaargronden. De rechtbank zal in het navolgende daarom vooral uitgaan van de formulering in de primaire besluiten. In de primaire besluiten is de last concreet geformuleerd onder “9. Besluit last onder dwangsom”. Deze last wordt ingeleid door de volgende tekst:

“Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn wij bevoegd een last onder dwangsom op te leggen aan een overtreder van onderstaande bepalingen. Wij hebben besloten om aan u een dergelijke last op te leggen voor bovengenoemde overtredingen. […]

Om te voorkomen dat u de opgelegde dwangsommen van rechtswege verbeurt, verzoeken wij u dringend, doch uiterlijk binnen 10 weken na de dag van verzending van deze brief om de bovengenoemde en onderstaande herhaalde overtredingen op het perceel [adres] , te beëindigen en beëindigd te houden”

Als overtredingen worden vervolgens in het “dictum” van de last genoemd:

1.
Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, door het bouwen van twee stallencomplexen en een hondenhok op de voor “Wonen”, “Verkeer” en “Bos” aangewezen gronden en het in stand laten van deze bouwwerken. Indien u niet binnen de aangegeven begunstigingstermijn de vereiste vergunningen heeft aangevraagd om de overige op het perceel aanwezige bouwwerken te legaliseren, dan is tevens sprake van een overtreding van voormelde bepalingen door het bouwen van een woning in strijd met de verleende bouwvergunning, drie erfafscheidingen en twee keermuren en een stalen draagconstructie. (…)

2.
Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, door de voor “Wonen” aangewezen gronden te gebruiken voor een stallencomplex, te weten: stallencomplex 2, voor een hondenhok en voor de huisvesting van landbouwhuisdieren. Indien u niet binnen de aangegeven begunstigingstermijn de vereiste vergunningen heeft aangevraagd om de overige op het perceel aanwezige bouwwerken te legaliseren, dan is tevens sprake van een overtreding van deze bepaling door de voor “Bos” en “Verkeer” aangewezen gronden te gebruiken voor een woning en het gebruik van de voor “Wonen” aangewezen gronden voor een stallencomplex, te weten stallencomplex 1, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in dit “dictum” de door haar in beroep gestelde te onderscheiden overtredingen niet als zodanig concreet heeft onderscheiden, bijvoorbeeld door een nummering. Sterker nog, in de omschrijving van de last(en) zelf heeft verweerder door nummering slechts twee overtredingen onderscheiden (1. overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo en 2. overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo), zoals eiser aangeeft in het hiervoor onder 30.1 samengevatte standpunt. Vervolgens is (in de tekst na het hierboven aangehaalde citaat) zowel onder sub 1 als onder sub 2 aangegeven: “U kunt de overtreding beëindigen”, waarbij “overtreding” dus in enkelvoud is geformuleerd, wat duidt op twee overtredingen (sub 1 en sub 2). Dat deze uitleg niet logisch is omdat de last uitgaat van een bedrag van € 1.500,- per week met een maximum van € 10.000,- per week en twee lasten slechts tot een bedrag van € 3.000,- per week kunnen leiden, maakt nog niet dat de last op dit punt voldoende duidelijk is. Uit het maximumbedrag kan immers per definitie, nu dit geen veelvoud van het bedrag van € 1.500,- per overtreding is, geen aantal overtredingen worden afgeleid. Hooguit zou uit het maximumbedrag kunnen worden afgeleid dat verweerder uitgaat van meer dan zeven overtredingen (7 x € 1.500,- is immers meer dan € 10.000,-), waarbij het meerdere kennelijk niet leidt tot verbeurte van een hogere dwangsom. Het maximumbedrag ondersteunt daarmee echter nog niet het standpunt van verweerder, die door het beschouwen van elk bouwwerk afzonderlijk, lijkt uit te gaan van elf overtredingen (overkapping 1 en 2, erfafscheiding 1, 2 en 3, stallencomplex 1 en 2, keermuur 1 en 2, hondenhok/technische ruimte, stalen draagconstructie), maar waarschijnlijk nog van meer omdat verweerder bij diverse bouwwerken ook overtreding van de gebruiksregels van het bestemmingsplan als afzonderlijke overtreding lijkt te beschouwen.

30.3.

Na “U kunt de overtreding beëindigen door (…)” wordt onder sub 1 alleen “stallencomplex 1” concreet benoemd en verder wordt gesproken over “de overige aanwezige bijgebouwen” en “de overige bouwwerken”. Onder sub 2 wordt concreet benoemd “een stallencomplex, te weten stallencomplex 2”, “een hondenhok” en “de huisvesting van landbouwhuisdieren” alsmede “een woning”, “een stallencomplex, te weten stallencomplex 1”, “twee overkappingen”, “drie erfafscheidingen”, “twee keermuren” en “een stalen draagconstructie”. Daarna wordt aangegeven dat de last (kennelijk onder sub 1 én sub 2) ziet op “het verwijderen en verwijderd houden van stallencomplex 1 en de beide overkappingen (…), stallencomplex 2 en het hondenhok alsmede de overige bouwwerken (…) evenals het strijdige gebruik van (…) stallencomplex 1, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie (…) landbouwhuisdieren”. Wat hierbij precies als afzonderlijke overtredingen wordt gezien indien niet de indeling in overtreding sub 1 en overtreding sub 2 wordt gevolgd, is naar het oordeel van de rechtbank onduidelijk.

30.4.

In de aan het “dictum” van de last voorafgaande motivering in de primaire besluiten heeft verweerder gekozen voor de volgende opbouw. Onder het kopje “5. Overtredingen” zijn drie subkopjes opgenomen: “5.1 Bouwen woning in strijd met (voorschriften) bouwvergunning”, “5.2 Bouwen overige bouwwerken zonder omgevingsvergunning” en “5.3 Gebruiken gronden in strijd met het bestemmingsplan zonder omgevingsvergunning”. Zoals onder 15. is overwogen, is wat betreft de boerderijwoning (subkopje 5.1) volgens verweerder weliswaar sprake van overtreding van artikel 2.3, eerste lid onder b, van de Wabo, maar zien de lasten onder dwangsom niet op deze overtreding. De rechtbank laat deze dan ook verder buiten beschouwing. Uit deze onderverdeling in 5.2 en 5.3 zou weer kunnen worden afgeleid dat sprake is van twee overtredingen. Daar staat tegenover dat deze subalinea’s 5.2 en 5.3 weer zijn onderverdeeld in subsubalinea’s, respectievelijk 5.2.1 tot en met 5.2.6. en 5.3.1 tot en met 5.3.8 waarin de afzonderlijke onderdelen van de overtredingen zijn opgesomd. Dit is een aanknopingspunt dat steun biedt aan het betoog van verweerder dat de twee overtredingen betrekking hebben op meerdere onderdelen en dat dus sprake is van meer dan twee overtredingen. Uit deze subsubalinea’s kan echter niet worden afgeleid dat elk afzonderlijk bouwwerk een afzonderlijke overtreding vormt. Zo gaat alinea 5.2.1 over de beide stallencomplexen, alinea 5.2.3 over de beide overkappingen, alinea 5.2.4 over de drie erfafscheidingen en alinea 5.2.6 over de beide keermuren. In alinea 5.3 wordt een vergelijkbare onderverdeling gemaakt. Hierdoor is voor de rechtbank niet duidelijk of, als niet de onderverdeling van het “dictum” in sub 1 en 2 wordt gevolgd en niet de onderverdeling van de motivering van de last in de alinea’s 5.2 en 5.3, ingevolge de onderverdeling in subsubalinea’s bijvoorbeeld de drie erfafscheidingen gezamenlijk als één overtreding worden gezien of elke erfafscheiding als afzonderlijke overtreding. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat dit laatste het geval is (wat betreft elk van de drie erfafscheidingen is sprake van een afzonderlijke overtreding en dat geldt ook voor de keermuren etc.). Indien dit standpunt gevolgd zou worden, betekent dit echter dat enkel voor de drie erfafscheidingen al sprake zou zijn van zes overtredingen. De erfafscheidingen zijn immers elk afzonderlijk op hun beurt volgens verweerder zowel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en artikel 2.3, eerste lid, van de Wabo als met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dat zou betekenen dat enkel door het niet verwijderen van de erfafscheidingen het maximum bedrag al zou zijn bereikt.

30.5.

Kortom: welke onderverdeling ook wordt gevolgd, voor de rechtbank blijft onduidelijk op hoeveel overtredingen de last precies ziet. Ook voor eisers is dit blijkens zijn beroepschrift en het verhandelde ter zitting onduidelijk.

30.6.

Over de onderverdeling in sub 1 (overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo) en sub 2 (overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo) overweegt de rechtbank nog het volgende. Wat betreft de meeste gebouwen die hier aan de orde zijn, kan naar het oordeel van de rechtbank geen concreet onderscheid worden gemaakt tussen “bouwen” zonder omgevingsvergunning en het “gebruiken” van de gronden waarop de gebouwen zijn gelegen in strijd met het bestemmingsplan zonder omgevingsvergunning. Zo gaat het wat betreft bijvoorbeeld de stallencomplexen bij de strijd met het bestemmingsplan niet om het gebruiken van de stal (voor bijvoorbeeld het houden van dieren in strijd met het bestemmingsplan), maar om het feit dat een deel van stallencomplex 1 is gebouwd binnen de bestemming “Bos” en een deel van stallencomplex 2 binnen de bestemming “Verkeer”. Het opheffen van dit strijdige gebruik impliceert per definitie dat de (delen van de) stallencomplexen binnen de bestemmingen “Bos” en “Verkeer” moeten worden verwijderd. Een en ander kan dus niet los van elkaar worden gezien. Dat ligt anders als het gaat om het gebruik van gronden en bouwwerken voor het houden van landbouwhuisdieren. Dit staat los van een bouwactiviteit: dit strijdige gebruik kan wel zelfstandig worden opgeheven (en dat hebben eisers inmiddels - onbestreden – overigens ook gedaan).

De overtreding wat betreft de diverse bouwwerken is gelegen in het zonder omgevingsvergunning bouwen van het betreffende bouwwerk. Bij de vervolgvraag of er (concreet) zicht op legalisering is, komt de vraag aan de orde of er een omgevingsvergunningaanvraag voorligt die voldoet aan de wet- en regelgeving en dus voor verlening in aanmerking komt. Die omgevingsvergunningaanvraag wordt dan getoetst aan het toetsingskader van de Wabo, waarin strijd met het bestemmingsplan een weigeringsgrond is. Dat op voorhand voor verweerder duidelijk is dat deze weigeringsgrond zich zal voordoen, levert niet (althans niet per definitie) nóg een overtreding op in de vorm van “strijd met het bestemmingsplan”, maar is in beginsel slechts relevant voor de vraag of legalisering van de geconstateerde overtreding “bouwen zonder vergunning” mogelijk is. Door het bouwen of in stand laten van een zonder vergunning opgericht bouwwerk niet alleen als overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a (respectievelijk 2.3a van de Wabo) te zien, maar tevens als overtreding van het bestemmingsplan wordt een zelfde handeling als twee overtredingen beschouwd. Deze twee overtredingen kunnen echter niet los van elkaar ongedaan gemaakt worden. Opheffen van de ene overtreding betekent automatisch dat de andere overtreding wordt opgeheven. Ook dit steeds dubbel tellen van één activiteit als twee overtredingen in de last maakt naar het oordeel van de rechtbank dat het aantal overtredingen onduidelijk is of dat sprake is van een onjuist uitgangspunt wat betreft het aantal overtredingen.

Tussenconclusie

31. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, slaagt het betoog van eisers dat de afzonderlijke lasten onder dwangsom niet voldoen aan de vereisten die zijn opgenomen in artikel 5:32a van de Awb. De lasten zijn naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. In het kader van de finale geschillenbeslechting zal de rechtbank hieronder nog ingaan op de overige beroepsgronden van eisers.

Is de begunstigingstermijn te kort?

32. Eisers betogen dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. In dit verband voeren zij aan dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat door verweerder rekening is gehouden met de (grote) hoeveelheid illegaal opgerichte bouwwerken en de werkzaamheden die gepaard gaan met het verwijderen van de bouwwerken. Eisers moeten deze werkzaamheden zelf uitvoeren, omdat zij de financiële middelen niet hebben dit te laten doen. Daarbij komt dat eisers in een slechte gezondheidstoestand verkeren.

33. Het betoog van eisers slaagt niet. Hiertoe overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn strekt er niet toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de uitkomst van een procedure tegen een handhavingsbesluit af te wachten. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen (zie de uitspraken van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3126 en 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179). De door verweerder gestelde begunstigingstermijn van 10 weken is in overeenstemming met het Protocol Toezicht en Handhaving (Wabo) behorende bij het “Integraal handhavingsbeleid gemeente Landgraaf 2016-2019” (hierna: het protocol) en de landelijke leidraad “Handhavingsacties en begunstigingstermijnen 2015” van kenniscentrum Infomil (hierna: de leidraad). Uit het protocol en de leidraad volgt dat bij dergelijke overtredingen een begunstigingstermijn van minimaal 6 weken dient te worden geboden. Gezien de hoeveelheid illegaal opgerichte bouwwerken en de werkzaamheden die gepaard gaan met het verwijderen van de bouwwerken heeft verweerder een begunstigingstermijn van 10 weken geboden. Hij heeft een langere begunstigingstermijn niet wenselijk hoeven achten, gelet op het belang dat is gediend met het voortvarend optreden tegen de illegale situatie ter plaatse.

34. De omstandigheden dat eisers in zodanig slechte financiële omstandigheden verkeren dat zij niet in staat zijn een gespecialiseerd bedrijf in te schakelen om de sloopwerkzaamheden te verrichten en dat het door hen ingeschakelde bedrijf niet op korte termijn beschikbaar is, komen voor rekening en risico van eisers. In dit verband heeft verweerder erop kunnen wijzen dat eisers vanaf de vooraankondiging van 9 november 2018 wisten dat handhavend opgetreden zou worden bij het in stand laten van de geconstateerde overtredingen. Pas 4 maanden daarna zijn de afzonderlijke primaire besluiten genomen met een begunstigingstermijn van nog eens 10 weken. Dit betekent dat eiser meer dan een half jaar de tijd hebben gehad om de overtredingen ongedaan te maken ter voorkomen van het risico op het verbeuren van dwangsommen. Bij het voorgaande komt dat pas ruim na afloop van de begunstigingstermijn, namelijk op 26 september 2019, een controle op het perceel heeft plaatsgevonden, zodat eisers feitelijk nog langer de tijd hebben gehad de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Door dit niet te doen, hebben eisers willens en wetens het risico genomen dat op enig moment dwangsommen verbeurd zouden worden.

De modaliteit van de dwangsommen

35. Eisers betogen dat het onzuiver is dat verweerder aan de lasten dwangsommen heeft verbonden die worden verbeurd per tijdseenheid waarin de lasten niet zijn uitgevoerd.

36. Het betoog van eisers slaagt niet. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de omvang, hoogte en duur van de lasten als volgt is gefomuleerd:

“Indien u niet, niet geheel of niet tijdig voldoet aan de last, dan verbeurt u een dwangsom van € 1.500 per overtreding per week voor de duur van maximaal 10 weken. Hierbij geldt een maximum van € 10.000,- per week voor de duur van de diverse overtredingen binnen deze last, wederom voor de duur van maximaal 10 weken.”

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat uit de formulering van de last volgt dat, indien wordt geconstateerd dat niet aan de opgelegde last wordt voldaan, eisers een dwangsom zijn verschuldigd van € 1.500,- per week per geconstateerde overtreding. De formulering duidt op een bedrag per overtreding, waarbij geldt dat hooguit éénmaal per week een dwangsom wordt verbeurd (voor die overtreding(en)). Daargelaten de onduidelijkheid over het aantal overtredingen en dus over de vraag bij welk nalaten precies een bedrag van € 1.500,- is verbeurd, acht de rechtbank de dwangsom per tijdseenheid niet onredelijk.

Vermeldt de last onder dwangsom een maximumbedrag?

37. Eisers betogen dat verweerder in de in de primaire besluiten opgelegde lasten onder dwangsom in strijd met artikel 5:32b, tweede lid, van de Awb geen bedrag heeft vastgesteld waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.

38. Ook dit betoog van eisers slaagt niet. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in de last een maximum is opgenomen waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd, namelijk een maximum van € 10.000,- per week voor de duur van maximaal 10 weken. Dit betekent dat de hoogte van het bedrag waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd € 100.000,- bedraagt.

Zijn de lasten onder dwangsom onevenredig?

39. Eisers betogen dat de lasten onder dwangsom in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel als neergelegd in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb.

40. Naar het oordeel van de rechtbank staat de genoemde dwangsom niet in redelijke verhouding tot enerzijds de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijke voorschrift geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. Dit betekent dat de in de afzonderlijke primaire besluiten opgelegde lasten onder dwangsom in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.

40.1.

De redenering van verweerder is dat de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo enerzijds en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo anderzijds betrekking hebben op meerdere onderdelen. Indien deze redenering wordt gevolgd hebben de overtredingen betrekking op de boerderijwoning (waarvan echter is aangegeven dat deze niet in de last is begrepen), de stallencomplexen, de technische ruimte, de overkappingen, de erfafscheidingen, de keermuren en de stalen draagconstructie. Verweerder heeft tussen deze overtredingen geen onderscheid gemaakt wat betreft de ernst en de aard van elke overtreding: voor iedere overtreding wordt een dwangsom van € 1.500,- per week verbeurd indien eisers niet, niet geheel of niet tijdig voldoen aan de opgelegde lasten. De rechtbank ziet zonder nadere motivering, die op dit punt in het bestreden besluit ontbreekt, niet in dat elke overtreding even ernstig is en het betrokken belang in dezelfde zware mate schendt. Het zonder omgevingsvergunning bouwen van de stallencomplexen kan naar het oordeel van de rechtbank zonder nadere motivering niet geacht worden een even ernstige overtreding op te leveren als bijvoorbeeld het zonder omgevingsvergunning bouwen van de stalen draagconstructie. De overtreding kan wat betreft de stalen draagconstructie immers veel gemakkelijker worden beëindigd dan de overtreding wat betreft de stallencomplexen en ook de ruimtelijke uitstraling van deze bouwwerken is, zonder nadere motivering, niet als gelijkwaardig te beschouwen. Daarbij komt dat de overtreding wat betreft stallencomplex 1 naar zijn aard in beginsel als ernstiger moet worden beschouwd dan de overtreding wat betreft de stalen draagconstructie omdat stallencomplex 1 op zichzelf reeds de maximaal toegestane bebouwingsoppervlakte op het perceel overschrijdt.

40.2.

Zoals onder 30.6 al overwogen, is de rechtbank van oordeel dat wat betreft de bouwwerken die zonder vergunning zijn opgericht en in stand gelaten zijn en die om die reden (anders dan vanwege het gebruik dat
vandie bouwwerken wordt gemaakt) door verweerder eveneens beschouwd worden een overtreding op te leveren van het bestemmingsplan (c.q. het verbod om te bouwen in strijd met het bestemmingsplan), sprake is van het dubbel tellen van dezelfde handeling. Het een kan niet los worden gezien van het ander en opheffen van de ene overtreding kan niet zonder ook de andere overtreding op te heffen. Door beide als afzonderlijke overtreding te zien waarvoor afzonderlijk een bedrag wordt verbeurd, is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank zonder nadere motivering in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Wat is de conclusie wat betreft de lasten onder dwangsom?

41. Gelet op hetgeen de rechtbank onder 31 en 40 heeft overwogen, oordeelt de rechtbank dat de in het bestreden besluit gehandhaafde lasten onder dwangsom in strijd zijn met het rechtszekerheids- en evenredigheidsbeginsel. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

42. De rechtbank acht het vanwege de aard van de geconstateerde gebreken niet opportuun zelf in de zaak te voorzien, maar draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren tegen de afzonderlijke primaire besluiten te nemen.

43. Gelet op de geconstateerde gebreken in de primaire besluiten treft de rechtbank op basis van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening dat de primaire besluiten worden geschorst tot 6 weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar. Bij de nieuwe beslissing op bezwaar zal verweerder, gelet op de geconstateerde gebreken in de primaire besluiten en deze voorlopige voorziening, geen datum in het verleden kunnen handhaven als ingangsdatum voor een begunstigingstermijn.

De inhoudelijke beoordeling van de invorderingsbeschikking

44. Nu de rechtbank het bestreden besluit vernietigt, betekent dit dat aan de invorderingsbeschikking de rechtsgrond komt te ontvallen en dat ook dit besluit voor vernietiging in aanmerking komt.

De op 31 juli 2020 getroffen voorlopige voorziening met betrekking tot de invorderingsbeschikking

45. In de uitspraak van 31 juli 2020 (zaaknummer: AWB 20/1785) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eisers tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en de invorderingsbeschikking geschorst tot 6 weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Omdat over de invorderingsbeschikking geen beslissing op bezwaar genomen zal worden, nu het bezwaarschrift daartegen immers in het kader van het onderhavige beroep is behandeld, heeft verweerder verzocht hierop in de uitspraak in te gaan. De rechtbank stelt hierover het volgende vast.

45.1.

Nu de bestuursrechter uitspraak doet, vervalt de door de voorzieningenrechter getroffen voorlopige voorziening op grond van artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb van rechtswege, zodat van een “oneindige” voortduring van de schorsing per definitie geen sprake is. Omdat de rechtbank de invorderingsbeschikking vernietigt, is dit echter hoe dan ook niet meer relevant. Zoals onder 43. staat, treft de rechtbank bij deze uitspraak wel een nieuwe voorlopige voorziening ten aanzien van de lasten onder dwangsom op basis van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.

46. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.

47. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.575,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het als beroepschrift doorgezonden en behandelde bezwaarschrift tegen de invorderingsbeschikking en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit en de invorderingsbeschikking;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers tegen de afzonderlijke primaire besluiten met inachtneming van deze uitspraak;
schorst de primaire besluiten tot 6 weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.575,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van

mr. J.W.J. Reuvers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

14 december 2020.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 14 december 2020

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.