Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 19/323
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 april 2020 in de zaak tussen
[eiser], eiser
(gemachtigde: A.A.T. Stoffels),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eiser het gebruik van de percelen kadastraal bekend gemeente Linne, [sectieletter], [sectienummers], plaatselijk bekend [kadasternaam], in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan dient te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 1.000,00 per week, met een maximum van € 10.000,00.
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting op 31 oktober 2018 heeft eiser het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingetrokken en daarbij verzocht verweerder in de proceskosten te veroordelen. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 november 2018 heeft de voorzieningenrechter uitspraak gedaan op het verzoek om proceskostenveroordeling.
Bij besluit van 12 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluiten van 21 maart 2019 en 6 september 2019 heeft verweerder invorderingsbesluiten genomen ten bedrage van € 4000,- respectievelijk € 3000,-.
Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019. Eiser en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. L.M.C. Cloodt en J. van Voorden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst ten einde verweerder in de gelegenheid te stellen alle sinds de opgelegde last genomen invorderingsbesluiten toe te zenden alsmede de aanmaningen om te kunnen nagaan of de bevoegdheid tot invordering niet is verjaard op grond van artikel 5:35 van de Awb.
Op 22 november 2019 (ontvangen op 25 november 2019) heeft verweerder de betreffende stukken toegezonden. De stukken zijn op 26 november 2019 aan eiser toegezonden en hij heeft erop gereageerd. Daarbij is ook gebleken dat de kennisgeving van de zitting op
19 november 2019 eiser en zijn gemachtigde niet heeft bereikt.
Het onderzoek ter zitting heeft opnieuw plaatsgevonden op 21 februari 2020. Eiser en zijn gemachtigde zijn naar de zitting gekomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.M.C. Cloodt en J. van Voorden.
Overwegingen
1. Eiser is sinds begin 2016 eigenaar van de percelen kadastraal bekend gemeente Linne, [sectieletter] [sectienummers], plaatselijk bekend [kadasternaam]. Op deze percelen rust ingevolge het op 18 december 2014 vastgestelde en daarna onherroepelijk geworden bestemmingsplan ‘Linne’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Natuur’ en de dubbelbestemming ‘Waarde - Landschap’. Toen eiser deze percelen kocht, waren deze in gebruik als grasland met populieren(teelt), wat volgens verweerder onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan viel. Op 15 mei 2017 heeft verweerder vastgesteld dat eiser na verwijdering van het gras en de populieren op de genoemde percelen mais heeft ingezaaid, wat volgens verweerder in strijd is met het bestemmingsplan, inclusief het daarin opgenomen overgangsrecht.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eiser het gebruik van de percelen kadastraal bekend gemeente Linne, [sectieletter], [sectienummers], plaatselijk bekend [kadasternaam], in strijd met het bestemmingsplan dient te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 1.000,00 per week, met een maximum van € 10.000,00.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
4. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Hij doet een beroep op het overgangsrecht en stelt dat de teelt van maïs en andere eenjarige agrarische gewassen onder het overgangsrecht valt. Volgens eiser wordt met het overgangsrecht beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen totdat de gewenste bestemming wordt verwezenlijkt. Uitgaande van deze tijdelijkheid staat volgens eiser het gebruik van de teelt van éénjarige gewassen beduidend minder ver van de gewenste bestemming ‘Natuur’ dan gebruik als grasland met populieren met een teeltcyclus van 20 tot 30 jaar. Bovendien is verweerder naar de mening van eiser niet consequent in het duiden van het referentiegebruik. Verweerder spreekt in het primaire besluit over ‘grasland’ en in de beslissing op bezwaar over ‘grasland met populieren’. Bovendien heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat gebruik als grasland een extensievere vorm van gebruik is (en dus dichter bij de natuur staat) dan gebruik voor teelt van éénjarige, akkerbouwmatige gewassen. Ook de omschrijving van de last is volgens eiser niet duidelijk omdat verweerder niet eenduidig is in hetgeen onder het door het overgangsrecht gedekte gebruik valt. Verweerders standpunt dat het overgangsrecht inmiddels helemaal vervallen zou zijn, acht eiser onnavolgbaar omdat een geslaagd beroep op het overgangsrecht ook kan worden gedaan indien aannemelijk wordt gemaakt dat het strijdig gebruik, na eerdere intensivering daarvan, is teruggebracht naar het gebruik zoals het bestond op de peildatum. Eiser wijst in dit verband op een tweetal uitspraken, namelijk van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2551) en van de rechtbank Amsterdam van19 januari 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:371). Uit laatstgenoemde uitspraak volgt volgens eiser dat ook de duur en oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten, mede van belang is. In dit verband doet eiser een beroep op de extreme weersomstandigheden, de droogte in de zomer van 2018.
Voor zover eiser zich volgens verweerder moet houden aan de bestemming ‘Natuur’, stelt eiser dat de last volstrekt onvoldoende concreet is geformuleerd en dat voor eiser op basis daarvan niet duidelijk is wat er van hem wordt verlangd. De specifieke gebruiksregels zijn evenmin verhelderd. Bovendien formuleert verweerder, in strijd met artikel 5:32a van de Awb wel de last, maar niet de herstelmaatregel.
Tot slot voert eiser aan dat het niet van een goede ruimtelijke ordening getuigt om zelf geen enkele moeite te doen om de gewenste bestemming gerealiseerd te krijgen, maar wel op te treden tegen een niet oplettende burger die destijds bij de bekendmaking van het nieuwe bestemmingplan, daartegen niet heeft geageerd.
5. De rechtbank overweegt als volgt. Handhavend optreden is alleen aan de orde als er sprake is van overtreding van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van overtreding van het bestemmingsplan. De beoordeling of er sprake is van een overtreding als grondslag voor verweerders handhavend op te treden, spitst zich in dit geval toe op de vraag of het gebruik van de percelen ten tijde van de handhaving in overeenstemming was met het overgangsrecht zoals dat is opgenomen in het bestemmingsplan en de vraag of eiser nog een beroep kan doen op het overgangsrecht.
6. Het bestemmingsplan is op 18 december 2014 vastgesteld en daarna in werking getreden. Eiser heeft de betreffende percelen, die in gebruik waren voor populierenteelt met grasland, begin 2016 verkregen. Verweerder heeft op 15 mei 2017 geconstateerd dat eiser mais heeft ingezaaid. Ten tijde van het primaire besluit stonden er op de percelen bonen en in 2018 heeft eiser een groenbemester ingezaaid. Sinds 24 oktober 2018 zijn de percelen ingezaaid met gras.
Tussen partijen is niet in geschil dat gebruik van de percelen voor mais, bonen en groenbemester in strijd is met de geldende bestemmingen ‘Natuur’ en ‘Waarde - Landschap’.
Ook het gebruik van de percelen voor het op 24 oktober 2018, kort voor de datum van het bestreden besluit, ingezaaide gras is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de bestemmingen ‘Natuur’ en ‘Waarde - Landschap’ omdat het hier gaat om gecultiveerd grasland met een andere samenstelling en andere soorten dan onbewerkt natuurgrasland.
7. In het bestemmingsplan is als overgangsrecht het volgende opgenomen:
41.3.1 Geoorloofd afwijkend gebruik
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
41.3.2 Verbod
Het is verboden het met het plan strijdige gebruik, bedoeld onder 41.3.1 te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
41.3.3 Onderbreking van afwijkend gebruik
Indien het gebruik, bedoeld onder 41.3.1, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
8. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan waren de percelen in overeenstemming met het destijds geldende bestemmingsplan in gebruik als grasland voor beweiding en voor populierenteelt. Dit gebruik mocht eiser op grond van artikel 41.3.1 van de bestemmingsplanbepalingen voortzetten. Niet in geschil is dat eiser dit gebruik niet heeft voortgezet nu de bomen gerooid zijn en het grasland ten tijde van de handhaving niet (ongewijzigd) is voortgezet. De vraag die voorligt is of met het gebruik voor teelt van maïs, bonen, groenbemester en gecultiveerd grasland, de afwijking van de bestemming naar aard en omvang is verkleind. Als dat het geval is kan eiser een beroep op overgangsbescherming doen op grond van artikel 41.3.2 van de bestemmingsplanbepalingen.
9. Naar het oordeel van de rechtbank is met het gebruik van de percelen voor de teelt van maïs, bonen, groenbemester en gecultiveerd gras geen sprake van een naar aard en omvang kleinere afwijking dan met het gebruik als grasland voor beweiding en populierenteelt. Nu de bestemming ‘Natuur’ wordt gekenmerkt door een extensieve vorm van grondgebruik, heeft verweerder bij de beoordeling of er sprake is van een verkleining naar aard en omvang van de afwijking niet ten onrechte als uitgangspunt genomen dat de verandering van het gebruik in ieder geval geen intensivering van het grondgebruik mag impliceren. Voor zover eiser stelt dat er geen sprake is van intensivering van het gebruik, heeft verweerder terecht opgemerkt dat voor de teelt van maïs, bonen en groenbemester een intensievere agrarische bewerking vereist is dan voor populierenteelt en (onbewerkt) grasland, bestaande uit bijvoorbeeld grondbewerking ten behoeve van het inzaaien van de gewassen, het inzaaien zelf, bemesten, gewasbescherming en oogsten. Dat geldt ook voor het gecultiveerde grasland ten tijde van het bestreden besluit, waarvoor eiser de gronden bewerkt en bemest, en twee à drie keer per jaar het gras oogst. Voor zover eiser in beroep heeft aangevoerd dat het gebruik van de percelen voor éénjarige gewassen moet worden toegelaten omdat dit dichterbij de beoogde natuurbestemming ligt omdat dit gebruik gemakkelijker kan worden beëindigd en dus verwezenlijking van de natuurbestemming gemakkelijker maakt, volgt de rechtbank hem niet. Dat is immers niet de aan te leggen maatstaf. Bovendien stelt verweerder terecht dat door de intensieve grondbewerking die bij éénjarige gewassen gebruikelijk is, zoals bemesting en inzet van gewasbeschermingsmiddelen, de realisatie van de natuurbestemming, ook in de omgeving, juist wordt bemoeilijkt.
10. Over de vraag of het geoorloofde afwijkende gebruik voor een periode langer dan een jaar is onderbroken en of eiser overgangsbescherming toekomt op grond van artikel 41.3.3 van de bestemmingsplanbepalingen (zodat eiser het oude gebruik voor grasland en/of populieren weer zou mogen hervatten), overweegt de rechtbank dat dit er niet aan afdoet dat het gebruik zoals onder 9 genoemd, niet onder het overgangsrecht valt en dus in strijd is met het bestemmingsplan. Bovendien is aan de onderbreking van het geoorloofde afwijkende gebruik tot de datum van het bestreden besluit geen einde gekomen. Op of omstreeks
21 november 2016 is immers de houtopstand geveld en het grasland vernietigd en daarna is eiser begonnen met het bewerken van de grond. Op 15 mei 2017 is geconstateerd dat mais is ingezaaid en vervolgens zijn in 2018 bonen en groenbemester geconstateerd. Op 24 oktober 2018 is geconstateerd dat eiser gras heeft ingezaaid. Het gebruik van de percelen voor éénjarige gewassen, in afwijking van het geoorloofd afwijkend gebruik voor populierenteelt en onbewerkt grasland, heeft ruim langer dan een jaar geduurd en is gelet op hetgeen onder 9 is overwogen niet vervangen door minder strijdig gebruik. Zelfs als het gras dat op
24 oktober 2018 aanwezig was, zou moeten worden gezien als voortzetting van het grasland dat ten tijde van de peildatum voor het overgangsrecht aanwezig was, geldt dat de onderbreking van dit gebruik ruim langer dan een jaar heeft geduurd.
11. Voor zover eiser een beroep heeft gedaan op de jurisprudentie waaruit volgt dat een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet betekent dat dit gebruik na de hervatting ervan, voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik, overweegt de rechtbank als volgt. Of daarvan sprake is hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door de eiser getoonde intentie het gebruik voort te zetten. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiser geen geslaagd beroep doen op deze jurisprudentie. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiser de percelen na de vaststelling van het bestemmingsplan heeft verworven en sindsdien maïs, bonen en groenbemester heeft verbouwd, en de percelen heeft gebruikt voor gecultiveerd grasland. Voor een uitzondering kan slechts aanleiding bestaan indien degene die zich op het overgangsrecht beroept aan de hand van objectieve en concrete gegevens aannemelijk maakt dat de onderbreking verband houdt met zodanige bijzondere omstandigheden dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik. Eiser heeft, afgezien van de weersomstandigheden, geen andere omstandigheden aangevoerd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat eiser de intentie heeft gehad om het geoorloofde afwijkende gebruik (in welke omvang dan ook) weer te herstellen en voort te zetten. Ter zitting heeft eiser ook verklaard de percelen gekocht te hebben voor aanwending in zijn agrarisch gemengd bedrijf van tuinbouw en akkerbouw en met de intentie de gronden agrarisch te (blijven) gebruiken.
12. Gelet op het vorenstaande heeft eiser onvoldoende aangetoond dat hij een beroep kan doen op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Zijn hierop gerichte beroepsgronden slagen niet. Verweerder heeft zich dan ook terecht en op goede gronden bevoegd geacht om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom.
13. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
14. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake. Eiser heeft aangevoerd dat hij economische belangen heeft bij het agrarisch en intensieve gebruik van de percelen. Het belang van verweerder bij handhaving is gelegen in de beëindiging van het gebruik dat eiser van de percelen maakt omdat dit een belemmering is voor de natuurontwikkeling, niet alleen van de betreffende percelen maar ook van de omgeving. Dat belang heeft verweerder zwaarder mogen laten wegen dan de economische belangen van eiser. De rechtbank acht in dit verband ook van belang dat eiser ten tijde van de aankoop van de gronden al wist of had moeten weten, dan wel zich had kunnen laten informeren over welk gebruik wel en niet toegestaan was ingevolge het bestemmingsplan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid zijn bevoegdheid om te handhaven heeft kunnen gebruiken.
15. Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Een last dient zodanig duidelijk en concreet geformuleerd te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten omtrent hetgeen gedaan of nagelaten moet worden ten einde toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen. Daarbij dient het gehele besluit waarbij de last is opgelegd in ogenschouw te worden genomen (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2014; ECLI:NL:RVS:2014:2764).
16. Verweerder heeft in het primaire besluit eiser de last opgelegd het strijdige gebruik te beëindigen door het gebruik in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan, waaronder tevens het overgangsrecht dient te worden verstaan. Uit de tekst van het primaire besluit in zijn geheel volgt naar het oordeel van de rechtbank dat eiser de intensivering van het grondgebruik moest staken. Verweerder heeft eiser te kennen gegeven dat de overtreding kan worden beëindigd door de percelen als grasland voor beweiding in gebruik te nemen (als onder het overgangsrecht vallend gebruik). Dat eiser dat heeft opgevat als het mogen en kunnen inzaaien van (gecultiveerd) grasland en op die manier onveranderd de gronden te blijven bewerken en bemesten en te blijven oogsten, komt voor zijn rekening en risico en vloeit niet voort uit het primaire besluit. Die interpretatie is wellicht te begrijpen vanuit de visie van eiser dat hij de gronden agrarisch kan en mag exploiteren, maar kan niet leiden tot de conclusie dat verweerder de last onvoldoende duidelijk en concreet heeft geformuleerd.
Ten tijde van het bestreden besluit heeft verweerder in aanmerking genomen dat een beroep op het overgangsrecht is uitgewerkt en dat het herstel van de percelen tot grasland met populierenopstand niet meer aan de orde is. Dat heeft echter niets veranderd aan de formulering van de last die nog steeds inhoudt het beëindigen van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Naar het oordeel van de rechtbank moet het ook ten tijde van het bestreden besluit voor eiser onveranderd duidelijk zijn geweest dat hij het agrarisch gebruik moest staken zonder dat daar expliciet herstelmaatregelen voor zijn benoemd. Niet kan worden gesteld dat eiser hierover in het duister moest tasten. Omdat van eiser alleen een nalaten wordt gevergd (beëindigen van het agrarische en intensieve gebruik), zijn herstelmaatregelen ook niet aan de orde. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat in het besluit waarbij de last is opgelegd niet voldoende duidelijk is omschreven op welke wijze eiser aan die last kan voldoen om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
17. De betwisting van de invorderingsbeschikking vloeit voort uit de gronden die eiser heeft aangevoerd tegen de opgelegde last onder dwangsom. In het voorgaande heeft de rechtbank reeds geoordeeld dat deze last stand kan houden. Eiser heeft de aan de invorderingsbeschikkingen ten grondslag liggende controlerapporten niet bestreden. Daarmee staat vast dat eiser in strijd heeft gehandeld met de opgelegde last en dat verweerder bevoegd is om invorderingsbeschikkingen te nemen.
Voor het antwoord op de vraag of verweerder van zijn bevoegdheid een redelijk gebruik heeft gemaakt, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom.
De rechtbank komt in onderhavig geval tot de conclusie dat verweerder van zijn bevoegdheid tot invordering geen onredelijk gebruik heeft gemaakt. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die conclusie anders moet uitvallen.
18. Het beroep tegen de last onder dwangsom en tegen de invorderingsbeschikkingen is ongegrond en voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
,op 2 april 2020
,op 2 april 2020
Als gevolg van maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 2 april 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.