ECLI:NL:RBLIM:2019:5485

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB/ROE 19/1167 en 11/1168

uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 juni 2019 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen

[bedrijfsnaam 1]te [plaatsnaam ]
en [bedrijfsnaam 2]te [plaatsnaam ], verzoeksters,

(gemachtigde: mr. F.H. Damen),

het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder,

(gemachtigden: mr. Y. Schönfeld, J.A.F. de Weerdt, L.J.M. Peeters, J.E.M.L. Pijnenburg en J.P.C. Vissers).

Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 1],
[bedrijfsnaam 3],
Interchemie Werken “De Adelaar” B.V.,
[bedrijfsnaam 4],
Nelipark Healthcare Packaging,
BMN Bouwmaterialen B.V.,
[bedrijfsnaam 5], allen te [plaatsnaam ] en
Peka Kroef B.V., te Odiliapeel,

(gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen).

Procesverloop

Bij besluiten van 12 maart 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan verzoeksters lasten onder dwangsom opgelegd.

Verzoeksters hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Verzoeksters hebben een aanvullend bezwaarschrift ingediend.

De derde-partijen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Verzoeksters hebben nog een schriftelijke reactie ingezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juni 2019. Voor verzoeksters zijn
[naam 2], [naam 3], [naam 4] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde
mr. F.H. Damen en door C. de Vos van Geling Advies, C. Teunnissen van SGS en
R. van Hooy van bureau Kragten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Als deskundige heeft verweerder ir. F.B.H. de Bree van Buro Blauw meegebracht die op zitting is gehoord. Van de derde-partijen is voor Peka Kroef B.V.
[naam 5] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. H.G.M. van der Westen.

Mr. van der Westen heeft de overige derde-partijen vertegenwoordigd ter zitting.

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

2.1.

De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. De begunstigingstermijn voor de bij de primaire besluiten opgelegde last 8.2.1 (schoonmaak ten behoeve van nulmeting) is verstreken en bij de behandeling van de verzoeken ter zitting heeft (de toezichthouder van) verweerder verklaard dat aan die last is voldaan. Als gevolg daarvan kan in zoverre geen dwangsom meer worden verbeurd en is geen sprake van een (spoedeisend) belang bij het treffen van een voorziening. Deze last behoeft daarom geen bespreking.

2.2.

Ten aanzien van de last onder 8.2.2 (periodiek uitvoeren good housekeeping maatregelen en bijhouden en overleggen logboek) is de begunstigingstermijn van 6 weken eveneens verstreken. Verzoeksters moeten aan die last voldoen en hebben de rechtmatigheid bestreden. Gelet daarop hebben verzoeksters ook een spoedeisend belang bij het beoordelen van de rechtmatigheid van dat besluitonderdeel.

2.3.

De begunstigingstermijn voor de bij de primaire besluiten opgelegde lasten 8.1 (geluid), 8.2.3 (stofdepositie) en 8.3 (één inrichting) verstrijkt op 2 juli 2019. Om die reden is ten aanzien van deze lasten sprake van een spoedeisend belang voor verzoeksters.

2.4.

Ten aanzien van last 8.2.4 (het installeren van cyclonen tenzij is aangetoond dat door good housekeeping-maatregelen aan de gestelde grenswaarden voor stofdepositie wordt voldaan) is een begunstigingstermijn gesteld van 10 maanden. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat uiterlijk eind september 2019 een beslissing op de bezwaren van verzoeksters is te verwachten en stelt zich daarom op het standpunt dat er geen spoedeisend belang is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de omstandigheid dat vóór afloop van de begunstigingstermijn een beslissing op bezwaar wordt verwacht, in dit geval niet betekent dat de gevraagde voorlopige voorziening ten aanzien van dit besluitonderdeel wegens ontbreken van spoedeisend belang moet worden afgewezen. Verzoeksters hebben aangevoerd dat de gestelde termijn voor het voldoen aan deze last, indien de good housekeeping maatregelen niet voldoen, te kort is. Indien hun bezwaren ongegrond worden verklaard dan is de resterende tijd in elk geval te kort om aan die last te kunnen voldoen. Onder deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoeksters niet zonder enig nadeel de beslissing op bezwaar kunnen afwachten en dat de gevraagde schorsing van dit besluitonderdeel dan ook niet reeds wegens het ontbreken van spoedeisend belang moet worden afgewezen.

3. Het college van burgemeester en wethouders van Venray (het college) heeft aan [bedrijfsnaam 2], gelegen aan de [adres 1] in [plaatsnaam ], op 3 juni 2009 een milieuvergunning verleend die thans geldt als een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft aan [bedrijfsnaam 1], gelegen aan de [adres 2] in [plaatsnaam ], op 19 juli 2011 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend. Aan de [adres 2] wordt A-hout (afvalhout A-kwaliteit) en natuurhout (biomassa) aangevoerd dat aan de [adres 1] wordt verwerkt tot onder andere houtvezels en houtpellets. Daarvoor zijn hout drogers, chippers en brekers in gebruik. Tevens vindt opslag plaats in onder meer silo’s. Voor de locatie [adres 2] is ook is een Warmte Kracht Koppeling (WKK) vergund en in bedrijf, die wordt gestookt op (rest)hout, waarmee o.a. stroom wordt opgewekt. Aan de [adres 1] bevindt zich de poort voor de aan- en afvoer van vrachtwagens met gereed product. Beide bedrijven zijn gelegen op het bedrijventerrein Smakterheide dat voor een deel (geluid-) is gezoneerd in de zin van de Wet geluidhinder. De bedrijven van [verzoeksters] liggen niet in het geluidgezoneerde deel.

4. Aan beide vigerende omgevingsvergunningen voor de e-activiteit is een gelijkluidend geluidvoorschrift verbonden alsmede een voorschrift (artikel 9.1.1 van de vigerende vergunningen) waarin is bepaald dat “Uitmondingen in de buitenlucht van afvoeren van ventilatiesystemen, luchtbehandelingsinstallaties of afzuigsystemen, ten aanzien waarvan in deze vergunning geen andere voorschriften zijn gesteld, zodanig moeten zijn gesitueerd dat een afdoende verspreiding van luchtstromen is gewaarborgd zonder dat hinder buiten de inrichting wordt veroorzaakt”. Na de vergunningverlening is vastgesteld, hetgeen tussen partijen niet in geschil is, dat sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) en dat het college van Gedeputeerde Staten van Limburg het bevoegd gezag is voor vergunningverlening en handhaving.

5. Door (een aantal van) de derde-partijen zijn bij verweerder verzoeken ingediend om tegen verzoeksters handhavend op te treden, waarin is vermeld dat verzoeksters doorlopend zorgen voor ontoelaatbare stof- en geluidsoverlast. Tevens is vermeld dat de inrichting van verzoeksters in werking is zonder de daarvoor vereiste (de gehele inrichting omvattende) omgevingsvergunning.

6. Verweerder heeft ter voorbereiding van de primaire besluiten naar deze aspecten onderzoek verricht. Zo is door de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg (RUD) in 2018 een viertal geluidmetingen gedaan in het kader van de invordering in verband met dwangsombesluiten van 10 augustus 2017, waarbij lasten onder dwangsom (€ 50.000,00) zijn opgelegd wegens overtreding van de geldende geluidnorm. Uit de metingen is gebleken dat bij de hoogst belaste (maatgevende) woning van [naam 1] aan de [adres 3] in de nachtperiode niet aan de op grond van de vigerende vergunningen gestelde geluidnorm van (gecumuleerd) 42 dB(A) wordt voldaan. De metingen laten zien dat de geldende geluidnorm met overschrijdingen, variërend van 7 dB tot 16 dB, worden overschreden. Buro Blauw heeft in opdracht van verweerder naar het aspect stofdepositie onderzoek uitgevoerd. Daartoe zijn in de periode van 4 juni 2018 tot en met 20 juli 2018 op 7 locaties rond de inrichting van verzoeksters stofdepositiemetingen uitgevoerd. In diens rapport heeft Buro Blauw geconcludeerd dat is aangetoond dat de stofdepositie in de omgeving door de inrichting van verzoeksters wordt veroorzaakt. De stofdepositie wordt voor 90% veroorzaakt door de stofemissie via de schoorstenen van de Stela droger en de Swiss Combi droger (de gekanaliseerde stofemissiebronnen) en door diffuse emissies vanaf het terrein en de daken van de inrichting bij de buitenopslag van de houtshredder, de op- en overslag van hout en het vervuilde terrein en de gebouwen en transportsystemen. Daarnaast vindt nog stofemissie plaats door verwaaiing uit vrachtwagens afkomstig van de inrichting. In het onderzoek heeft Buro Blauw stofdepositieniveaus vastgesteld die volgens haar aanvaardbaar zijn. Tevens is een grenswaarde voor het voorkomen van hinder door stofdepositie van
1 g/m²/jaar geformuleerd die volgens Buro Blauw door de bedrijfsactiviteiten van verzoeksters ruimschoots wordt overschreden.

Geluid

7. Bij de (inhoudelijk gelijkluidende) primaire besluiten heeft verweerder beslist dat verzoeksters voorschrift 6.1.1 van de vigerende vergunningen hebben overtreden omdat het gecumuleerde langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten, bepaald volgens de “Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999” (HMRI 1999) ter plaatse van het rekenpunt [adres 3] niet méér mag bedragen dan 42 dB in de nachtperiode en uit diverse meetsessies is gebleken dat deze geluidnorm met overschrijdingen variërend van 9 dB tot 16 dB wordt overschreden. In verband daarmee heeft verweerder verzoeksters de last opgelegd om binnen 16 weken na 12 maart 2019 de overschrijding van in vergunningvoorschrift 6.1.1 van de vigerende omgevingsvergunningen vastgelegde geluidsnorm (langtijdgemiddeld beoordelingsniveau) in de nachtperiode te beëindigen en beëindigd te houden door in de nachtperiode te voldoen aan de gecumuleerde geluidnorm van 42 dB op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 100.000,00 ineens. Deze dwangsom is aan beide verzoeksters opgelegd.

8. Verzoeksters voeren tegen deze last aan dat er bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien. Ter onderbouwing hiervan betogen verzoeksters dat concreet zicht op legalisatie bestaat omdat op 2 april 2019 (opnieuw) een aanvraag voor een de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning milieu en bouwen is ingediend. Verzoeksters hebben ter zitting verklaard dat ze de ontbrekende constructieberekeningen inmiddels hebben ingediend. Volgens verzoeksters bestaat voldoende grond om concreet zicht op legalisatie aan te nemen omdat de aanvraag wat betreft het aspect geluid beoordeeld kan worden en uit het rapport van 20 maart 2019 van Kragten volgt dat een etmaalniveau van 55 dB(A) vergunbaar is. Handhavend optreden is daarnaast onevenredig omdat de meest maatgevende geluidgevoelige bestemming, de woning [adres 3], niet alleen tegen het bedrijventerrein aan en binnen de geluidzone van het industrieterrein Smakterheide i gelegen, maar ook aan een weg die mede voor de ontsluiting van het bedrijventerrein wordt gebruikt èn op een afstand van minder dan 900 meter van de A73. Buiten de geluidzone mogen de op het terrein gevestigde bedrijven gezamenlijk geen hogere geluidbelasting dan 50 dB(A) veroorzaken. Volgens het rapport van Kragten van 20 maart 2019 is volgens de Handreiking Industrielawaai en Vergunningverlening (de Handreiking) om genoemde redenen een overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid mogelijk tot de (maximaal toegestane) grenswaarde van 55 dB(A). Daarbij komt dat een dergelijke gevelbelasting bij een standaardgevelwering van 20 dB leidt tot een acceptabele binnenwaarde van 35 dB(A). Daarnaast is aangevoerd dat genoemde woning op termijn zal worden gesaneerd en als kritiek toetspunt komt te vervallen. Ter zitting is door verzoeksters onweersproken verklaard dat de andere maatgevende woning [adres 4] inmiddels door de gemeente is aangekocht in verband met de plannen voor een nieuw bedrijventerrein en dat de bewoonster op korte termijn zal vertrekken. Verzoeksters zouden dan onevenredig hoge investeringen moeten doen om een tijdelijk probleem in de nachtperiode bij de woning [adres 3] op te lossen waarvan is gebleken dat dit zeer lastig is. De akoestische maatregelen die vanaf 2015 zijn getroffen, hebben averechts gewerkt en pas recent zijn door bureau Kragten nieuwe, mogelijke oplossingen geformuleerd. Door het treffen van bronmaatregelen kan het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bij [adres 3] volgens Kragten worden gereduceerd tot 55 dB(A) etmaalwaarde. De kosten van het treffen van die maatregelen worden in het rapport ingeschat op € 330.000,00 (exclusief transport en montage). Om de geluidimmissie verder te verlagen is aan aanvullend pakket aan maatregelen noodzakelijk, waarbij ook de inpandig geplaatste ontschorser omkast dient te worden. De kosten daarvan worden ingeschat op in totaal € 506.000,00 (exclusief montage en transport). De kosten daarvan zijn volgens Kragten onevenredig hoog, aangezien de woning [adres 3] in de directe nabijheid van een bedrijventerrein ligt waarmee een (hogere) normstelling van 55 dB(A) als realistisch wordt aangemerkt. Ten slotte hebben verzoeksters als alternatieve oplossing aangeboden om de woning [adres 3] akoestisch te isoleren zodat een binnenwaarde van 35 dB(A) is verzekerd en hebben zij betoogd dat hen niet kan worden aangerekend dat de eigenaar van de woning daar niet aan wil meewerken. Subsidiair is aangevoerd dat de begunstigingstermijn van 16 weken te kort is om aan de last te voldoen nu het akoestisch probleem bij [adres 3] al lange tijd bestaat en het tot dusver niet is gelukt om daar een oplossing voor te vinden. Meer subsidiair is aangevoerd dat de dwangsommen te hoog zijn.

9. Verweerder stelt zich - kort samengevat - op het standpunt dat de geldende norm al jaren wordt overtreden en dat verzoeksters ruimschoots de kans hebben gehad om daar wat aan te doen. Verder hebben verzoeksters volgens verweerder nog altijd geen duidelijke aanvraag gedaan omdat in het rapport van Kragten twee alternatieven worden besproken en ook isolatie van de woning [adres 3] is voorgesteld. Voor zover verzoeksters een nieuw geluidvoorschrift nastreven met een geluidnorm van 55 dB(A) ziet verweerder beletselen voor het verlenen daarvan. Dit zou op grond van de Handreiking alleen na bestuurlijke afweging kunnen als het referentieniveau van het omgevingsgeluid daartoe aanleiding geeft. In de nachtperiode zorgt echter alleen de inrichting van verzoeksters voor geluid en verweerder ziet (vooralsnog) geen aanleiding om de geldende geluidnorm te verhogen. Om die reden ontbreekt concreet zicht op legalisatie. Daarnaast zijn er volgens verweerder ook geen (andere) bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien nu sprake is van evidente overschrijdingen die al gedurende lange tijd voortduren. Daarnaast betoogt verweerder onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat de gestelde begunstigingstermijn niet te kort is en dat de dwangsommen niet te hoog zijn.

10. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoeksters die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder en de derde-partijen die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat de inrichting niet aan de geldende geluidsnorm van gecumuleerd 42 dB heeft voldaan en dat artikel 6.1.1. van de geldende omgevingsvergunningen door verzoeksters is overtreden.

11. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

12. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523) is voor concreet zicht op legalisatie niet vereist dat reeds volledig inzicht bestaat in de van de aangevraagde inrichting te duchten milieugevolgen en de ter beperking van deze gevolgen aan een eventueel te verlenen vergunning te verbinden voorschriften. Vereist is in de regel dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning.

13. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt verweerder zich op goede gronden op het standpunt dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Verzoeksters hebben pas op 20 maart 2019 en dus na het nemen van de primaire besluiten door het aanleveren van een akoestisch rapport van Kragten aangegeven dat door bronmaatregelen een geluidniveau van 55 dB(A) haalbaar is. De kosten verbonden aan bronmaatregelen om het thans vergunde geluidniveau te halen, zijn in het rapport onevenredig genoemd en wordt niet als reële mogelijkheid gezien. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat verzoeksters een verhoging van het maximaal toegestane geluidniveau bij de woning [adres 3] tot 55 dB(A) (nog) niet expliciet hebben aangevraagd. Bij de behandeling ter zitting is verder onduidelijk gebleven of een dergelijke aanvraag wel reëel is gezien de kosten die zijn verbonden aan het treffen van de daarvoor vereiste bronmaatregelen, terwijl vooralsnog niet is uitgewerkt of met bronmaatregelen daadwerkelijk een geluidniveau van 55 dB(A) kan worden gerealiseerd. Ten slotte staat aan het aannemen van concreet zicht in de weg dat vooralsnog eveneens onduidelijk is of verweerder na bestuurlijke afweging daaraan medewerking kan verlenen.

14. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de overige door verzoeksters aangevoerde omstandigheden (eveneens) geen zodanige bijzondere omstandigheden dat verweerder op grond daarvan van handhavend optreden had moeten afzien. Er is geen sprake van een overtreding van geringe aard of ernst en vooralsnog is onzeker of en zo ja op welke termijn de overtreding van de geluidnorm bij de woning [adres 3] door aankoop van die woning wordt beëindigd. Ook de omstandigheid dat er aanzienlijke kosten zijn verbonden aan het voldoen aan de geldende geluidnorm leidt op zich niet tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verband met de daarmee te dienen belangen. Daarbij komt dat van verzoeksters kan worden gevergd om de bedrijfsvoering zodanig aan te passen dat de inrichting conform de aan de verleende vergunningen verbonden geluidnorm in werking is ook als dat zou betekenen dat bepaalde activiteiten die een overschrijding in de nachtperiode veroorzaken worden aangepast of gestaakt tenzij deze activiteiten destijds expliciet zijn vergund. In dat geval zouden verzoeksters een beroep kunnen doen op bestaande rechten als bedoeld in artikel 2.6, derde lid, van de Wabo en zou verweerder dat alsnog in de heroverweging dienen te betrekken. Dit hebben verzoeksters echter vooralsnog niet aannemelijk gemaakt. Zij hebben alleen gesteld dat de bedrijfsvoering sinds de vergunningverlening niet is gewijzigd en dat onduidelijk is sinds wanneer sprake is van overschrijding van de geluidnormen. Bovendien is ook volstrekt onduidelijk gebleven welke (vergunde) activiteiten en installaties precies leiden tot overschrijding van de norm.

15. De voorzieningenrechter stelt verder vast dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589) bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Verzoeksters hebben weliswaar aangevoerd dat de gestelde termijn te kort is om de overtreding van de geluidnorm te beëindigen maar verweerder heeft er terecht op gewezen dat het niet onmogelijk is om binnen een termijn van 16 weken aan de last te voldoen en dat daarbij van belang is dat verzoeksters al geruime tijd op de hoogte zijn van de overtreding.

16. Naar aanleiding van het betoog van verzoeksters dat de opgelegde dwangsommen te hoog zijn omdat het bedrijf geen prikkel nodig heeft om het geluidprobleem op te lossen, overweegt de voorzieningenrechter dat niet gezegd kan worden dat de hoogte van de dwangsommen niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsommen. Verweerder heeft hierbij in redelijkheid kunnen laten wegen dat de dwangsombesluiten van 10 augustus 2017 geen effect hebben gehad en daarin aanleiding kunnen zien om de dwangsombedragen te verdubbelen. Tevens heeft verweerder daarbij de geraamde kosten in verband met het ongedaan maken van de overtreding mogen betrekken en dat leidt niet tot de conclusie dat het maximale dwangsombedrag per overtreder te hoog is vastgesteld.

Stofdepositie

17. In verband met voortdurende klachten over stofoverlast heeft verweerder Buro Blauw ingeschakeld die aan verweerder heeft gerapporteerd dat de stofdepositie wordt veroorzaakt door de inrichting van verzoeksters en voor circa 90% wordt veroorzaakt door de stofemissie via de schoorstenen van de Swiss Combi droger en de Stela droger (de gekanaliseerde bronnen) alsmede door diffuse emissies veroorzaakt door de buitenopslag bij de shredder, op- en overslag van hout, vervuild terrein en gebouwen en de transportsystemen. Buro Blauw heeft geconstateerd dat bij de inrichting sprake is van een jaargemiddelde stofdepositie die aanzienlijk hoger is dan de in de Nederlandse literatuur gehanteerde grenswaarde van 1 g/m²/jaar en tevens beduidend hoger dan de grenswaarde voor stofdepositie van Vlaanderen van 650 mg/m²/dag. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeksters voorschrift 9.1.1 van de vigerende vergunningen overtreden en in strijd handelen met de zorgplicht op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Subsidiair stelt verweerder dat verzoeksters artikel 7.22 van het Bouwbesluit overtreden. In verband daarmee heeft verweerder aan verzoeksters een viertal in de tijd gefaseerde lasten opgelegd. Naast good housekeeping dienen verzoeksters op grond van last 8.2.3 binnen 16 weken een concludent en geloofwaardig onderzoek naar stofdepositie aan te leveren waaruit blijkt of de in het kader van de good housekeeping maatregelen bij zowel de diffuse stofemissies als de gekanaliseerde emissiebronnen (last 8.2.2) aantoonbaar hebben geleid tot het voldoen aan de grenswaarden van 1 g/m²/jaar en 650 mg/m²/dag voor het voorkomen van onaanvaardbare stofhinder als gevolg van stofdepositie. Indien de good housekeeping maatregelen die in een logboek moeten worden bijgehouden niet het gewenste resultaat opleveren en dus aan last 8.2.3 niet wordt voldaan, dan worden verzoeksters gelast om binnen een begunstigingstermijn van 10 maanden deugdelijk functionerende cyclonen te installeren.

18. Verzoeksters hebben aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden en subsidiair dat er bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien. Meer subsidiair is aangevoerd dat de gestelde begunstigingstermijnen te kort zijn en dat de opgelegde dwangsommen te hoog zijn. Verzoeksters betwisten de juistheid van het rapport van Buro Blauw en hebben aangekondigd dat zij nog een contra-expertise zullen overleggen waarin onder meer wordt ingegaan op de door verweerder gestelde grenswaarden voor stofdepositie. Volgens verzoeksters is geen sprake van overtreding van voorschrift 9.1.1 en voldoen de gekanaliseerde bronnen aan de eisen van het Abm. De zorgplicht kan alleen betrekking hebben op stofhinder als gevolg van activiteiten waarop hoofdstuk 3 van het Abm van toepassing is (op- en overslag van inerte goederen) en op grond daarvan kan niet handhavend worden opgetreden zonder vóóraf een norm bekend te maken. Bij last 3 wordt aan verzoeksters een (lage) grenswaarde opgelegd waaraan zij zouden moeten voldoen, maar daarvoor bestaat geen wettelijke grondslag. Verzoeksters wijzen in dit verband met name op de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1363. Zij stellen zich op het standpunt dat verweerder in het onderhavige geval het aanvaardbaar stofhinder niveau niet zorgvuldig heeft vastgesteld en dat pas handhavend kan worden opgetreden op grond van de zorgplicht indien en voor zover sprake is van ernstige nadelige gevolgen voor het milieu terwijl geen andere regelgeving er op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Handhaving op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit is eerst aan de orde indien dit vanwege overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Voor de normering bestaat niet alleen geen wettelijke grondslag, maar tegen deze achtergrond zijn de gestelde stofdepositienormen ook te streng. De begunstigingstermijn om aan last 8.2.3 te voldoen is verder onder meer te kort omdat mede een jaarnorm wordt opgelegd waaraan de inrichting moet voldoen. Ten aanzien van last 4 (de cyclonen) hebben verzoeksters onder meer betoogd dat de last niet uitvoerbaar is omdat niet aangetoond is dat cyclonen in dit geval effectief zijn en deze een zeer grote investering vergen zonder dat het gewenste resultaat voldoende is aangetoond. Verder voeren verzoeksters aan dat de gestelde termijn te kort is om de doeltreffendheid van de opgelegde maatregelen te onderzoeken. De hoogte van de dwangsommen in verband met het aspect stofdepositie bedraagt in totaal € 6.106.000,00 en staat volgens verzoeksters niet in een redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang.

19. Zoals onder rechtsoverweging 2.1. is overwogen behoeft last 8.2.1 geen bespreking omdat de schoonmaak ten behoeve van de nulmeting volgens de toezichthouder van verweerder tijdig en op juiste wijze is gedaan en geen dwangsom is verbeurd. Voor het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van deze last bestaat daarom geen grond.

20. De voorzieningenrechter stelt voorop dat voor de beoordeling of de lasten 8.2.3 en 8.2.4 in rechte stand kunnen houden vragen dienen te worden beantwoord die zich niet lenen voor definitieve beantwoording in deze procedures. Zo is de vraag gerezen wat de aanvullende betekenis is van voorschrift 9.1.1 nu dat in de visie van verweerder ziet op het voorkomen van hinder als gevolg van gekanaliseerde emissies naar de buitenlucht, terwijl in artikel 2.5 van het Abm emissieconcentratie-eisen stofklassen zijn gesteld, waaraan de inrichting volgens een eerder onderzoek van Buro Blauw dient te voldoen en na meting voldoet. De voorzieningenrechter betwijfelt vooralsnog of voorschrift 9.1.1 aanvullende werking heeft bovenop de eisen die in artikel 2.5 van het Abm aan de gekanaliseerde emissies zijn gesteld. De voorzieningenrechter volgt verweerder ook niet in diens betoog dat uit de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8681, volgt dat het voorschrift niet alleen ziet op ‘de situering’ van uitmondingen in de buitenlucht, maar dat op grond daarvan tegen elke stofhinder kan worden opgetreden die door die uitmondingen wordt verspreid. De gemachtigde van verzoeksters heeft bij de behandeling van de verzoeken ter zitting er terecht op gewezen dat in die zaak tussen partijen niet in geschil was dat het bevoegd gezag bevoegd was tegen (geur- en stof)hinder handhavend op te treden. Verder was beantwoording van die vraag ook niet meer relevant omdat het voorschrift daarna in die zin was gewijzigd dat handhavend optreden niet meer mogelijk was. Verder leent de vraag of cyclonen effectief zijn en installatie daarvan in redelijkheid kan worden gevergd zich evenmin voor beantwoording in dit kader.

20.1.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoeksters met recht aangevoerd dat handhavend optreden op grond van de zorgplicht als bedoeld in artikel 2.1 van het Abm, gelet op artikel 2, onder b, van het Abm, alleen betrekking kan hebben op activiteiten die verricht worden binnen de inrichting waarop hoofdstuk 3 van toepassing is. Het gaat dan concreet om de diffuse emissies van op- en overslag van houtafval, waarvoor artikel 3.32 van het Abm geldt. Verweerder heeft er weliswaar terecht op gewezen dat dit geen uitputtende regeling betreft, maar dat impliceert dat in dat geval maatwerkvoorschriften op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Abm, zouden kunnen worden gesteld die geen betrekking kunnen hebben op andere activiteiten dan die waarvoor de zorgplicht geldt.

20.2.

De voorzieningenrechter betwijfelt daarom vooralsnog of er een wettelijke basis is om voor de gehele inrichting stofemissie-eisen te formuleren en is tevens van oordeel dat verzoeksters in dit verband ook met recht hebben gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019. In het onderhavige geval zijn (anders dan in die zaak ten aanzien van geur het geval was) geen voorschriften ter voorkoming van stofhinder aan de vergunning verbonden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder ten onrechte niet vooraf inzichtelijk gemaakt of de thans in de last onder dwangsom gestelde stofdepositienormen bij een normale bedrijfsvoering, zoals die is vergund dus met good housekeeping, kunnen worden nageleefd zonder dat daarvoor maatregelen moeten worden getroffen die van verzoeksters redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd. Dat het in de genoemde uitspraak over geurhinder ging, maakt dit niet anders nu in beide gevallen sprake is van emissies naar de lucht. Verder is relevant dat ook in de onderhavige zaken sprake is van vergunde activiteiten die onlosmakelijk samenhangen met het veroorzaken van stofemissie die kennelijk voor het bevoegd gezag geen beletsel vormde om de gevraagde vergunningen te verlenen of ertoe hebben geleid om aanvullende stofdepositievoorschriften aan de vergunningen te verbinden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoeksters verder terecht aangevoerd dat door verweerder vooralsnog onvoldoende inzichtelijk is gemaakt of de gestelde normen niet te streng zijn omdat sprake is van een bedrijventerrein en de zorgplicht dan wel artikel 7.22 van het Bouwbesluit niet verder gaan dan het tot een aanvaardbaar niveau beperken respectievelijk voorkomen van overmatige hinder.

20.3.

Gelet op het vorenstaande bestaat er vooralsnog gerede twijfel of de lasten die aan verzoeksters (onder 8.2.3 en 8.2.4) ter voorkoming van stofhinder zijn opgelegd in de hoofdzaak ongewijzigd in stand kunnen blijven. Op grond daarvan ziet de voorzieningenrechter aanleiding deze lasten te schorsen tot zes weken na de te nemen beslissingen op bezwaar. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om last 8.2.2 te schorsen omdat de good housekeeping en het bijhouden van een dagboek is ingegaan, deze maatregelen niet zijn gekoppeld aan de opgelegde stofdepositienormen en daarvoor (wel) een wettelijk grondslag in het Abm is gelegen.

Eén inrichting

21. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan verzoeksters de last opgelegd om de overtreding bestaande uit het zonder een omgevingsvergunning uitvoeren van een project, voor zover dit geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoeksters kunnen dit doen door binnen 16 weken na de verzenddatum van de primaire besluiten de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2˚, van de Wabo te (doen) beëindigen en beëindigd te houden door er voor te zorgen dat de situatie wordt beëindigd dat er twee (ontoereikende) omgevingsvergunningen vigeren, dit terwijl er sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) zulks op straffe van verbeurte van dwangsommen van € 25.000,00 ineens.

22. Verzoeksters hebben tegen dit besluitonderdeel aangevoerd dat er bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien en subsidiair dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is en de opgelegde dwangsom te hoog.

23. De voorzieningenrechter stelt vast dat de inrichting van verzoeksters met vergunning(en) in werking is en dat verweerder niet heeft aangetoond dat sprake is geweest van een verandering van (de werking van) de inrichting waardoor één inrichting is ontstaan. Destijds is kennelijk door het college niet onderkend dat sprake was van één inrichting in de zin van de Wm en is geen de hele inrichting omvattende revisievergunning verlangd. De onderhavige situatie is daarom niet op één lijn te stellen met de situatie dat een bedrijf zonder te beschikken over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning vergunning plichtige activiteiten verricht. Dat binnen de inrichting activiteiten worden verricht die niet door de verleende vergunningen worden gedekt, is gesteld noch gebleken. Bij het nemen van het handhavingsbesluit heeft verweerder dit miskend en niet kenbaar in de belangenweging betrokken. De desbetreffende besluitonderdelen zijn om die reden onzorgvuldig voorbereid en vooralsnog ontoereikend gemotiveerd. Zoals hiervóór is overwogen bestaat er gelet op het akoestisch probleem in de nachtperiode bij de woning [adres 3] geen concreet zicht op legalisatie en zal de inrichting vóór afloop van de begunstigingstermijn, per 2 juli 2019, niet over een adequate revisievergunning beschikken. Dat betekent dat de inrichting per 2 juli 2019 moet sluiten op straffe van verbeurte van in totaal € 50.000,00. Gelet op de belangen van verzoeksters ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de verzoeken toe te wijzen en de bij de primaire besluiten onder 8.3 opgelegde lasten te schorsen tot zes weken na bekendmaking van de beslissingen op bezwaar.

24. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken deels toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoeksters de door hen betaalde griffierechten vergoedt.

25. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeksters gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (samenhang) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- schorst de primaire besluiten voor zover daarbij de lasten onder dwangsom onder 8.2.3, 8.2.4 en 8.3 zijn opgelegd tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;

- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 690,00 aan

verzoeksters te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van

€ 1.024,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2019.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.