Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/1136
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2018 in de zaak tussen
[besloten vennootschap], te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, verweerder
(gemachtigden: mr. R.P.A.M. Friesen en mr. H.M.J.G. Neelis).
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 7 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2017.
Voor eiseres zijn verschenen haar gemachtigde alsmede [naam 1], [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende door partijen niet betwiste feiten en omstandigheden.
1.1.
In de periode van begin jaren 90 van de vorige eeuw tot 2004 heeft eiseres gefaseerd de eigendom verworven van de gronden kadastraal bekend gemeente Sittard [9 kadasternummers], gelegen aan de [straatnaam] te Limbricht, met een totale grootte van 41.935 m². Ten tijde van de aankoop van de gronden gold het bestemmingsplan “Algemeen Bestemmingsplan Limbricht” (bestemmingsplan), van 21 december 1977. Op grond van dit bestemmingsplan lagen op de desbetreffende percelen de bestemmingen ‘Woongebied, voorlopige agrarische doeleinden’ en ‘Openbaar groen en plantsoen’. Ingevolge artikel 10 van het bestemmingsplan waren de op de bestemmingskaart als ‘woongebied, voorlopige agrarische doeleinden’ aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden met alle daartoe behorende voorzieningen ten behoeve van verkeer en openbaar groen. Verweerder was ingevolge artikel 10A, aanhef, van de planvoorschriften verplicht de bestemming uit te werken met inachtneming van artikel 10A, onder 1 tot en met 5 van de planvoorschriften.
1.2.
Eiseres en verweerder zijn vanaf juni 1997 langdurig in overleg geweest over de ontwikkeling van woningbouw aan de [straatnaam].
1.3.
Verweerder heeft op 9 november 2004 ingestemd met het voorkeursmodel voor mogelijke bebouwing voor de [straatnaam] als opgenomen in de door Bureau Arcadis, in opdracht van verweerder en in overleg met eiseres, verrichte “Kernrandstudie Limbricht”. Verweerder heeft op 14 juni 2005 besloten in principe over te gaan tot ondersteuning van het streven van eiseres om te komen tot concrete woningbouwontwikkelingen aan de noordwestrand ([straatnaam]).
1.4.
Op 21 november 2005 heeft de gemeenteraad een motie aangenomen om niet langer een ontwikkeling voort te zetten gericht op bebouwing langs de [straatnaam] in de groene kernrand van Limbricht.
1.5.
Bij brief van 9 oktober 2007 heeft verweerder eiseres ervan in kennis gesteld dat hij instemt met een onderzoek naar de mogelijkheden van compensatie vanwege het niet doorgaan van het project “[straatnaam]”. Daarover hebben vervolgens gesprekken plaatsgevonden.
1.6.
Op 24 februari 2011 is het voorontwerp van de Structuurvisie Wonen Westelijke Mijnstreek (structuurvisie) ter inzage gelegd. In de structuurvisie zijn de percelen van eiseres aangewezen voor ‘landbouw, natuur en recreatie’.
1.7.
Bij brief van 28 september 2011 heeft eiseres verweerder gevraagd om het eerdergenoemde voorkeursmodel integraal op te nemen in de actualisatie van de bestemmingsplannen. In antwoord daarop heeft verweerder bij brief van 1 november 2011 meegedeeld dat het integraal opnemen van het voorkeursmodel in de actualisering van het bestemmingsplan niet aan de orde is, maar dat een actueel uitwerkingsplan dat voldoet aan de nieuwste beleidsinzichten van de gemeente kan worden voorgelegd.
1.8.
Bij brief van 27 februari 2012 heeft eiseres naar aanleiding van verweerders brief van 1 november 2011 gevraagd om aan te geven wat de nieuwste beleidsinzichten inhouden waardoor de uitgangspunten en kaders voor een nieuw plan ontbreken. Eiseres heeft daarbij een aantal aspecten genoemd waarvoor zij randvoorwaarden wil kennen. Bij gebrek aan de gevraagde gegevens heeft eiseres formeel aan verweerder verzocht om het voorkeursmodel van de Kernrandstudie Limbricht in procedure te brengen en/of te toetsen c.q. aan te passen aan de actuele regels c.q. inzichten.
1.9.
Bij brief van 23 maart 2012 heeft verweerder aan eiseres laten weten dat hij niet bereid is om het voorkeursmodel integraal over te nemen en dat hij ook geen duidelijkheid kan geven over de toekomstige bestemming, omdat die mede resultante dient te zijn van de op te starten inspraakprocedure. In die brief is eiseres er voorts op gewezen dat het haar vrij staat om een geactualiseerd planologisch en stedenbouwkundig onderbouwd bouwplan voor te leggen, hetwelk door verweerder aan, onder meer, de actuele beleidsinzichten van rijk, provincie en gemeente dient te worden getoetst.
Uit de brieven van 27 februari 2012 en 23 maart 2012 blijkt tevens dat de ingezette compensatietrajecten door verweerder zijn beëindigd
1.10.
Op 8 juni 2012 is het voorontwerp bestemmingsplan voor het buitengebied van Sittard ter inzage gelegd, waarbij aan de gronden aan de [straatnaam] een agrarische bestemming werd gegeven. Op 21 februari 2013 is het ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd.
1.11.
De gemeenteraad heeft op 24 oktober 2013 het nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied” vastgesteld. Op grond van dit bestemmingsplan rust op de gronden aan de [straatnaam] de bestemming ‘Agrarisch’. Binnen deze bestemming mag op basis van artikel 3.2 van de planregels niet worden gebouwd, met uitzondering van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die ter plaatse noodzakelijk zijn uit een oogpunt van doelmatige agrarische bedrijfsvoering, dan wel uit een oogpunt van beheer en onderhoud overeenkomstig de bestemmingsomschrijving, waaronder begrepen beperkte voorzieningen ten behoeve van extensief recreatief medegebruik.
1.12.
Op 14 augustus 2015 heeft eiseres een aanvraag om tegemoetkoming ingediend voor planschade die zou voortvloeien uit het bestemmingsplan “Buitengebied”. De planschade adviescommissie, zijnde Tog Nederland Zuid B.V. (Tog), heeft in haar advies van 12 mei 2016 geadviseerd om, na aftrek van 50% van de totale schade voor normaal maatschappelijk risico, een bedrag ter hoogte van € 876.500,- als tegemoetkoming in het planologisch nadeel toe te kennen.
1.13.
Volgens Tog is vanaf het moment van ter inzage leggen van de ontwerp structuurvisie op 24 februari 2011 sprake van voorzienbaarheid. Tussen het ter inzage leggen van het voorontwerp bestemmingsplan op 8 juni 2012 en het ter inzage leggen van het ontwerpbestemmingsplan op 21 februari 2013 is een periode gelegen van ruim 8 maanden. Daarnaast houdt Tog rekening met een periode van circa 2,5 maanden tussen het moment dat de mogelijkheid voor het indienen van zienswijzen ten aanzien van het conceptadvies is komen te vervallen en de daadwerkelijke vaststelling van het bestemmingsplan. Deze periode van circa 10,5 maand voor het indienen van een bouwplan met realiteitswaarde acht Tog in het onderhavige geval in beginsel betrekkelijk kort. Eiseres heeft volgens Tog met de brief van 27 februari 2012 echter een concrete poging ondernomen om de nadien vervallen gebruiks- en bouwmogelijkheden te benutten. Derhalve is er volgens Tog geen reden om aan eiseres actieve of passieve risico-aanvaarding tegen te werpen.
1.14.
Naar aanleiding van het advies van Tog heeft verweerder een second opinion laten uitvoeren. In dit advies van G. Neelis (Neelis) van 26 juni 2016 wordt, evenals in het advies van Tog, geconcludeerd dat het voor eiseres in ieder geval met ingang van 24 februari 2011 voorzienbaar was dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden beperkt zouden worden. Daarna heeft eiseres geen concrete pogingen ondernomen om de bouwmogelijkheden te realiseren, aangezien geen aanvraag om een uitwerkingsplan is ingediend en er ook geen beginselaanvraag voor het bouwplan is ingediend, terwijl daar ruimschoots de tijd voor was.
1.15.
Verweerder heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat sprake is van passieve risicoaanvaarding en heeft hiertoe passages en de conclusies uit genoemd advies van Neelis overgenomen. Het verzoek om tegemoetkoming in planschade is op grond daarvan afgewezen.
2. Na bezwaar heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat het advies van Tog gebaseerd is op evident onjuiste aannames. Tog is namelijk volgens verweerder ten onrechte van opvatting dat met de brief van 27 februari 2012 kan worden gesproken van een concrete poging van eiseres om de mogelijkheden van het bestaande bestemmingsplan te benutten, terwijl Tog heeft nagelaten om te onderzoeken of er een nadien aangepast dan wel geactualiseerd bouwplan is ingediend. Volgens verweerder vormt de raadsmotie van eind 2005 het begin van een aantal ontwikkelingen en mededelingen die tezamen er toe leiden dat het voor eiseres voorzienbaar was dat een voor haar nadelige planologische wijziging ophanden was. Met name de structuurvisie speelt daarbij een belangrijke rol. Met een structuurvisie moet immers rekening worden gehouden bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Dit wetende had het op de weg van eiseres gelegen om concrete pogingen te ondernemen om verweerder te bewegen een uitwerkingsplan vast te stellen alsmede een dienovereenkomstige omgevingsvergunningaanvraag in te dienen. Verweerder stelt dat eiseres nimmer in het verleden een plan heeft ingediend dat paste binnen de kaders van de uitwerkingsverplichting. Verweerder is van opvatting dat het voorkeursmodel waar eiseres naar verwijst niet past binnen de mogelijkheden van het oude bestemmingsplan, inclusief de uitwerkingsplicht, en dat daarom niet kan worden gesproken van een concrete poging tot verwezenlijking van de daarin opgenomen mogelijkheden. Volgens verweerder bestond voor eiseres ruimschoots de tijd om een plan in te dienen dat binnen de kaders van de uitwerkingsverplichting zou passen, dan wel een verzoek om een plan uit te werken dat paste binnen de kaders. Een dergelijk verzoek hoeft immers niet een volledig uitgewerkt plan te betreffen. Gelet hierop heeft verweerder aangenomen dat sprake is van passieve risicoaanvaarding.
2.1.
Voorts heeft verweerder zich in het bestreden besluit (alsnog) op het standpunt gesteld dat sprake is van voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding, aangezien eiseres wist dat het provinciaal beleid reeds in 1987 - voordat de gronden in eigendom van eiseres zijn verworven - gericht was op het open houden van het gebied ten behoeve van landbouw, natuur en recreatie.
3. Eiseres voert in beroep, kort weergegeven, aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van passieve risicoaanvaarding. Eiseres heeft menig concrete poging onder het oude bestemmingsplan ondernomen, te weten het indienen van plannen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden. Het voornaamste argument van verweerder, dat er geen sprake zou zijn van een concrete poging omdat er geen bouwaanvraag is ingediend, berust op een onjuiste lezing en toepassing van de rechtspraak. Voorts is er volgens eiseres geen korting toepasbaar vanwege het normaal maatschappelijk risico en bestond er geen reden voor een second opinion. Ten slotte betwist eiseres dat er sprake is geweest van actieve risicoaanvaarding.
4. In artikel 6.1, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) is bepaald dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
In artikel 6.1, tweede lid, onder a, van de Wro is bepaald dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is een bepaling van een bestemmingsplan.
In artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro is bepaald dat met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekken de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
In artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
5. De rechtbank zal allereerst ingaan op de beroepsgronden tegen verweerders –kennelijk primaire – weigeringsgrond dat sprake is geweest van voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding. Daarover overweegt de rechtbank als volgt. Naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dient de voorzienbaarheid van een planologische wijziging beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft (uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:757). Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard (uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8135). Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, of dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden (uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:763).
5.1.
Niet betwist is dat eiseres de betreffende gronden heeft gekocht op 7 juni 1991,
19 juli 1996, 30 september 1996, 4 december 1998, 4 februari 2002 en 21 september 2004. Ten tijde van de aankoop van deze gronden waren het Streekplan Zuid-Limburg (Streekplan) van april 1987, de Streekplanuitwerking van 25 juni 1996 en de Integrale ontwikkelingsvisie Landschapspark de Graven van december 1998 van kracht. In het Streekplan is Limbricht aangemerkt als een lokale kern met beperkte ruimtelijke uitbreidingsmogelijkheden, waarvoor wel inbreiding mogelijk is ten behoeve van eigen behoefte, voor zover cultuurhistorische waarden zich daartegen niet verzetten. Tevens is in het Streekplan opgenomen dat bij de concretisering op bestemmingsplanniveau te allen tijde geldt dat primair eerst moet worden gezocht naar bebouwingsmogelijkheden binnen de bebouwde kom en pas in tweede instantie naar ruimtelijke uitbreiding indien de mogelijkheid daartoe aanwezig is. In de Streekplanuitwerking zijn de gronden van eiseres aangemerkt als “landelijk gebied met een meer open karakter”, waarbij de inrichting en het gebruik zoveel mogelijk het open karakter dient te ondersteunen. In de Integrale ontwikkelingsvisie Landschapspark de Graven is onder meer opgenomen dat nieuwe woningen in het buitengebied, ook na opheffing of splitsing van het agrarisch bouwblok, in principe niet moeten worden toegelaten; immers in de toekomst levert een (nieuwe) woonfunctie belemmeringen op voor de agrarische bedrijfsontwikkeling. Gelet hierop sluiten naar het oordeel van de rechtbank de genoemde drie genoemde beleidsstukken, voor zover die al zijn aan te merken als concrete beleidsvoornemens, handhaving van reeds in bestaande plannen opgenomen bebouwingsmogelijkheden niet uit en was ten tijde van de aankopen van de gronden voor eiseres de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel niet zodanig kenbaar dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. Te minder was er voor eiseres ten tijde van de aankoop van de gronden reden om rekening te houden met het vervallen van de bouwmogelijkheden aan de [straatnaam] nu van de kant van verweerder in de desbetreffende periode meermaals is aangegeven dat hij positief stond tegenover de ontwikkeling van woningbouw ter plaatse. Derhalve heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van actieve risicoaanvaarding. Het betoog slaagt.
19 juli 1996, 30 september 1996, 4 december 1998, 4 februari 2002 en 21 september 2004. Ten tijde van de aankoop van deze gronden waren het Streekplan Zuid-Limburg (Streekplan) van april 1987, de Streekplanuitwerking van 25 juni 1996 en de Integrale ontwikkelingsvisie Landschapspark de Graven van december 1998 van kracht. In het Streekplan is Limbricht aangemerkt als een lokale kern met beperkte ruimtelijke uitbreidingsmogelijkheden, waarvoor wel inbreiding mogelijk is ten behoeve van eigen behoefte, voor zover cultuurhistorische waarden zich daartegen niet verzetten. Tevens is in het Streekplan opgenomen dat bij de concretisering op bestemmingsplanniveau te allen tijde geldt dat primair eerst moet worden gezocht naar bebouwingsmogelijkheden binnen de bebouwde kom en pas in tweede instantie naar ruimtelijke uitbreiding indien de mogelijkheid daartoe aanwezig is. In de Streekplanuitwerking zijn de gronden van eiseres aangemerkt als “landelijk gebied met een meer open karakter”, waarbij de inrichting en het gebruik zoveel mogelijk het open karakter dient te ondersteunen. In de Integrale ontwikkelingsvisie Landschapspark de Graven is onder meer opgenomen dat nieuwe woningen in het buitengebied, ook na opheffing of splitsing van het agrarisch bouwblok, in principe niet moeten worden toegelaten; immers in de toekomst levert een (nieuwe) woonfunctie belemmeringen op voor de agrarische bedrijfsontwikkeling. Gelet hierop sluiten naar het oordeel van de rechtbank de genoemde drie genoemde beleidsstukken, voor zover die al zijn aan te merken als concrete beleidsvoornemens, handhaving van reeds in bestaande plannen opgenomen bebouwingsmogelijkheden niet uit en was ten tijde van de aankopen van de gronden voor eiseres de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel niet zodanig kenbaar dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden. Te minder was er voor eiseres ten tijde van de aankoop van de gronden reden om rekening te houden met het vervallen van de bouwmogelijkheden aan de [straatnaam] nu van de kant van verweerder in de desbetreffende periode meermaals is aangegeven dat hij positief stond tegenover de ontwikkeling van woningbouw ter plaatse. Derhalve heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van actieve risicoaanvaarding. Het betoog slaagt.
6. Over het betoog van eiseres betreffende de – subsidiaire – weigeringsgrond dat sprake is van passieve risicoaanvaarding, overweegt de rechtbank als volgt. Naar aanleiding van het planschadeverzoek van eiseres heeft verweerder Tog gevraagd advies uit te brengen, conform artikel 2 van de ‘Planschadeverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade 2008’. Verweerder heeft schriftelijk gereageerd op het conceptadvies van Tog. Hierin heeft verweerder onder meer aangevoerd dat een uitwerkingsplan niet moet worden beschouwd als bestaande planvoorraad, het vaststellen van een uitwerkingsplan in strijd zou zijn met de verordening Wonen Zuid-Limburg en het voorkeursmodel niet in overeenstemming is met de planregels, zodat geen mogelijkheid bestond om op grond hiervan het plan uit te werken. Tog heeft in die zienswijze geen aanleiding gezien om van het conceptadvies af te wijken en heeft gemotiveerd haar conclusie gehandhaafd dat er geen reden is om passieve risicoaanvaarding aanwezig te achten.
6.1.
In het primaire besluit heeft verweerder aangegeven naar aanleiding van het advies van Tog een second opinion gevraagd te hebben en op grond daarvan het advies van Tog niet over te nemen. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat hij in de regel het advies van de onafhankelijke deskundige adviescommissie volgt, tenzij dit gebaseerd is op evident onjuiste aannames. Ter uitvoering van de verplichting op grond van artikel 3:9 van de Awb om zich ervan te vergewissen of het advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen heeft verweerder een extern deskundige geraadpleegd, namelijk Neelis. Op grond van het advies van Neelis heeft verweerder bij het primaire besluit besloten de aanvraag af te wijzen. Reden hiervoor was volgens verweerder, als verwoord in het bestreden besluit, onder andere dat Tog ten onrechte van opvatting is dat met de brief van eiseres van 27 februari 2012 waarin is gevraagd om uitvoering van het voorkeursmodel, van een concrete poging kan worden gesproken waarmee eiseres getracht heeft de nadien vervallen gebruiks- en bouwmogelijkheden alsnog te benutten. Bovendien heeft Tog nagelaten om te onderzoeken of er een nadien aangepast dan wel geactualiseerd bouwplan is ingediend. Nu dit allemaal niet het geval is, was dat voor verweerder reden om aan te nemen dat het advies niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen.
6.2.
De rechtbank overweegt dat het een bestuursorgaan vrijstaat om van een advies van een door hem geraadpleegde deskundige af te wijken, indien het dit advies of onderdelen ervan onjuist acht. Afwijking dient echter, al dan niet op basis van een ander deskundigenadvies, deugdelijk gemotiveerd te zijn (zie onder meer uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4454)). In de contra-expertise van Neelis is erkend dat Tog is uitgegaan van de juiste feiten, doch Neelis heeft die feiten in het kader van de vraag of sprake is geweest van passieve risicoaanvaarding anders gekwalificeerd dan Tog heeft gedaan. Dit betreft met name de betekenis die moet worden gehecht aan de brief van eiseres van 27 februari 2012. Nu verweerder zich bij het advies van Neelis heeft aangesloten, is het de vraag of daarin een deugdelijke motivering is gelegen om af te wijken van het Tog-rapport. De rechtbank tekent daarbij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3715) aan dat het antwoord op de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding geen specialistische kennis of ervaring vereist waarover slechts een deskundige beschikt, maar dat dit een beoordeling betreft waarvoor verweerder als bevoegd bestuursorgaan ten volle verantwoordelijk is.
6.3.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding dient blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582), indien wordt vastgesteld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd. In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat het in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan.
6.4.
De rechtbank voegt daaraan toe dat in een geval als het onderhavige wat betreft de eisen die aan een concrete poging als voormeld moeten worden gesteld, mede in aanmerking dient te worden genomen dat er geen sprake is van rechtstreeks aan het bestemmingsplan te ontlenen bouwmogelijkheden, maar van de mogelijkheid om te verzoeken om een uitwerkingsplicht te activeren. Dit betekent dat de realisering van een bouwplan mede afhankelijk is van de invulling die verweerder, mede op basis van actuele ontwikkelingen en inzichten, bereid is aan de uitwerkingsplicht te geven. In de brief van 27 februari 2012 heeft eiseres aan verweerder gevraagd om de kaders aan te geven waarbinnen zij een verzoek om planuitwerking zou kunnen doen. Verweerder heeft geweigerd om over die kaders duidelijkheid te geven. Daar staat tegenover dat de verwijzing van eiseres naar het eerder opgestelde voorkeursmodel in zoverre niet adequaat was dat dit model deels betrekking had op gronden in een ander bestemmingsplan en het eiseres bovendien duidelijk moest zijn dat dit model niet meer strookte met de inzichten van verweerder.
6.5.
De rechtbank overweegt verder dat de vraag of sprake is van passieve risicoaanvaarding, niet los kan worden gezien van de voorgeschiedenis als geschetst in de feitenbeschrijving onder 1 van deze uitspraak. Daaruit komt naar voren dat eiseres gronden heeft verworven juist met het oog op door de planwetgever beoogde, en destijds ook door verweerder wenselijk geachte, woningbouw ter plaatse, en dat verweerder en eiseres daarover langdurig in gesprek zijn geweest. Dat die gesprekken niet tot resultaat hebben geleid, is kennelijk mede het gevolg van het feit dat de gemeenteraad en verweerder vanaf eind 2005 van inzicht veranderd zijn over de planologie in het betrokken gebied. Uit de stukken komt naar voren dat eiseres haar plannen niet geheel heeft opgegeven, maar met het niet doorgaan daarvan in zoverre rekening heeft gehouden dat zij met verweerder is gaan praten over compenserende maatregelen.
6.6.
De rechtbank acht ook nog van belang dat verweerder bij zijn beslissing om af te wijken van de conclusie van Tog over passieve risicoaanvaarding niet heeft onderkend dat Tog in de motivering waarom hij een korting van 50% wegens normaal maatschappelijk risico aangewezen acht, deels overwegingen heeft gebezigd die niet zozeer betrekking hebben op een normaal maatschappelijk risico maar op het risico voortvloeiend uit de wederzijdse opstelling van verweerder en eiseres. Tog heeft aldus kennelijk een risicoverdeling tussen verweerder en eiseres van 50%-50% redelijk geacht.
6.7.
Gelet zowel op de niet eenduidige betekenis van de brief van 27 februari 2012 en verweerders reactie daarop, als op de opstelling en de handelwijze van verweerder en eiseres in de loop van de jaren voordien als geheel, is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet draagkrachtig heeft gemotiveerd dat het schaderisico eenzijdig en volledig bij eiseres moet worden neergelegd. De rechtbank tekent hierbij aan dat uit de tekst en de strekking van artikel 6.1, eerste lid, en artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro niet kan worden afgeleid dat iedere vorm of mate van passieve risicoaanvaarding ertoe leidt dat de schade volledig voor rekening van de aanvrager om planschade moet komen of moet worden gelaten.
7. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering mist. Derhalve is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb tot stand gekomen.
8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank acht het niet op haar weg liggen zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Gelet op het principiële en complexe karakter van de nadere besluitvorming, acht de rechtbank de toepassing van een bestuurlijke lus geen middel dat bijdraagt aan een spoedige finale beslechting van het geschil.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1,5). Over de kosten van de bezwaarprocedure en de overige door eiseres genoemde kosten, te weten deskundigenkosten, zal verweerder in het nieuwe besluit op bezwaar moeten beslissen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.503,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Derks (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en
mr.D. Wenders, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 08 maart 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.