Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 18/2550 en AWB/ROE 18/2551
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 november 2018 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[naam 1] en [naam 2], te [plaatsnaam], verzoekers,
(gemachtigde: mr. C.C.J.L. Huurman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.C.W. Ploum).
Als derde-partij hebben aan de gedingen deelgenomen:
Servatius Wonen & Vastgoed, te Maastricht,
(gemachtigde: M. Thuis),
en
Woonpunt, te Maastricht,
(gemachtigde: G. Kerckhoffs).
Procesverloop
Bij besluiten van 16 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht (het college) verzoekers gelast om hun bezetting met voertuigen en kampeermiddelen van de door hun in gebruik genomen terreinen aan de Kasteel Oostlaan en aan de Widelanken voor vrijdag 19 oktober 2018 om 12:00 uur ’s middags te beëindigen.
Verzoekers hebben tegen de besluiten van 16 oktober 2018 bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek van [naam 1] is geregistreerd onder zaaknummer AWB/ROE 18/2550 en het verzoek van [naam 2] is geregistreerd onder zaaknummer AWB/ROE 18/2551.
Verweerder heeft op woensdag 17 oktober 2018 telefonisch de toezegging gedaan dat de begunstigingstermijn van de lasten onder bestuursdwang van de besluiten van 16 oktober 2018 wordt verlengd totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Bij besluiten van 1 november 2018 heeft de burgemeester van de gemeente Maastricht (de burgemeester) beperkingen / voorschriften aan de betogingen van verzoekers gesteld.
Bij besluiten van 7 november 2018 heeft het college de grondslagen van de besluiten van 16 oktober 2018 gewijzigd en de begunstigingstermijn verlengd tot maandag 19 november 2018 om 12:00 uur ‘s middags.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2018. [naam 1] is in persoon verschenen. [naam 2] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3]. Zij zijn bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam 4] en [naam 5].
Derde-partijen hebben laten weten niet te verschijnen ter zitting.
Ter zitting heeft verweerder de toezegging gedaan de uitspraak van de voorzieningenrechter af te wachten alvorens de besluiten van 7 november 2018 uit te voeren.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen intern overleg te voeren over de vraag of er in de gemeente Maastricht een geschikte locatie is voor verzoekers om hun betoging in de vorm van een kampement met voertuigen en kampeermiddelen voort te zetten.
Bij faxbericht van 22 november 2018 heeft verweerder de voorzieningenrechter bericht dat er in de gemeente Maastricht geen geschikte locatie is gevonden waarbij het bezetten van de openbare ruimte met voertuigen en kampeermiddelen niet in strijd is met het aldaar geldende bestemmingsplan. Tevens heeft verweerder een verdere toelichting gegeven op het standpunt.
Bij faxbericht van 27 november 2018 hebben verzoekers op het bericht van verweerder gereageerd.
Bij brief van 28 november 2018 heeft de voorzieningenrechter het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter is van oordeel dat aan de formele eisen van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voldaan. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Feiten en omstandigheden
2.1.
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.2.
Verzoekers hebben op vrijdag 12 oktober 2018 diverse kampeermiddelen geplaatst op een deel van de openbare weg van de gemeente Maastricht op de locatie Atletenbaan. Omdat deze locatie qua ondergrond niet geschikt was om lang op te blijven staan, zijn verzoekers verhuisd naar twee andere delen van de openbare weg van de gemeente Maastricht op een locatie aan de Kasteel Oostlaan en een locatie aan de Widelanken.
De grond van de locatie aan de Kasteel Oostlaan is (deels) in eigendom van Woonpunt en de grond van de locatie aan de Widelanken is (deels) in eigendom van Servatius Wonen & Vastgoed. Op de locatie Kasteel Oostlaan geldt het bestemmingsplan “Maastricht Noordoost”. Het perceel waarop verzoekers staan, heeft de bestemming “Groen”.
Op de locatie Widelanken geldt het bestemmingsplan “Maastricht West”. Het perceel waarop verzoekers staan, heeft deels de bestemming “Groen” en deels de bestemming “Wonen”.
2.3.
Verzoekers willen met hun actie aandacht vragen voor het aantal beschikbare woonwagenstandplaatsen binnen de gemeente Maastricht. Hun actie is onderdeel van een landelijke actie om meer aandacht te krijgen voor het aantal beschikbare woonwagenstandplaatsen in heel Nederland. Verzoekers willen het college bewegen om uitvoering te geven aan het Beleidskader gemeentelijke woonwagen- en standplaatsenbeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties van juli 2018 (het Beleidskader). Zij hebben in de buurt van hun kampeermiddelen spandoeken opgehangen waarmee zij hun standpunt over het gebrek aan standplaatsen voor woonwagenbewoners kracht bij zetten.
2.4.
Bij besluiten van 16 oktober 2018 heeft het college verzoekers gelast om hun bezetting met voertuigen en kampeermiddelen van de door hen in gebruik genomen terreinen aan de Kasteel Oostlaan en aan de Widelanken voor vrijdag 19 oktober 2018 om 12:00 uur ’s middags te beëindigen. In deze besluiten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat verzoekers met hun actie hebben bereikt dat zij op 2 november 2018 een gesprek met de wethouder hebben. Gelet op dit bereikte resultaat wordt de voortzetting van de actie door verweerder niet meer gezien als een gerechtvaardigde uitoefening van het recht om te demonstreren, maar als een verstoring van de openbare orde en een overtreding van het kampeerverbod.
2.5.
Op maandag 29 oktober 2018 hebben verzoekers met terugwerkende kracht een kennisgeving gedaan van het voornemen om met ingang van 12 oktober 2018 om 10:00 uur op de Kasteel Oostlaan in Maastricht respectievelijk 12 oktober 2018 om 18:00 uur op de Widelanken in Maastricht een betoging zonder einddatum te houden.
2.6.
Bij besluiten van 1 november 2018 heeft de burgemeester beperkingen / voorschriften aan de betogingen gesteld. De burgemeester heeft onder andere een einddatum aan de demonstratie gesteld, namelijk 16 november 2018. Het langer voortduren van de demonstratie wordt gezien als feitelijke dwang en niet als uitoefening van een grondrecht.
2.7.
Bij besluiten van 7 november 2018 heeft verweerder de grondslagen van de besluiten van 16 oktober 2018 gewijzigd en de begunstigingstermijn verlengd. In deze besluiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het gebruiken van gronden die volgens de geldende bestemmingsplannen zijn bestemd voor “Groen” en “Wonen” voor het plaatsen van tenten, caravans en overige goederen in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Verweerder draagt verzoekers op om na afloop van de gehouden demonstratie het met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen strijdige gebruik voor maandag 19 november 2018 om 12:00 uur te staken.
Omvang van het geding
3.1.
Op grond van artikel 8:81, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb hebben de verzoeken om voorlopige voorziening tegen de besluiten van 16 oktober 2018 van rechtswege mede betrekking op de besluiten van 7 november 2018. Het betreft immers een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van de besluiten van 16 oktober 2018, terwijl verzoekers daarbij nog voldoende belang hebben.
3.2.
Ook de besluiten van 1 november 2018 maken naar het oordeel van de voorzieningenrechter onderdeel uit van het geding, omdat in de besluiten van 7 november 2018 naar de besluiten van 1 november 2018 wordt verwezen. Zo heeft de in laatstgenoemde besluiten bepaalde einddatum van 16 november 2018 tot gevolg dat de begunstigingstermijn van de lasten onder bestuursdwang uit de besluiten van 7 november 2018 op 19 november 2018 zijn bepaald.
Inhoudelijke beoordeling
4. Verzoekers zijn het niet eens met de besluiten van 16 oktober 2018, 1 november 2018 en 7 november 2018. Zij stellen zich primair op het standpunt dat de door de burgemeester opgenomen einddatum in de besluiten van 1 november 2018 feitelijk een verbod op het voortzetten van de betoging inhoudt. De gekozen vorm van een kampement is van essentieel belang voor hun betoging. Het continu blijven staan met kampeermiddelen is essentieel voor hun protest en laat hun manier van leven zien. Op hun spandoeken staat “wij vechten voor onze mensenrechten en wij blijven staan totdat wij meer plekken hebben”. De twee door verzoekers bezette gebieden hebben een symbolische betekenis. Op de locatie Kasteel Oostlaan was voorheen een woonwagenkamp gevestigd en op de locatie Widelanken zou een woonwagenkamp komen. Verzoekers willen niet per se op deze locaties blijven staan.
5. Verweerder heeft ter zitting gewezen op twee uitspraken van de rechtbank Gelderland van 23 oktober 2018 (ECLI:NL:RBGEL:2018:4547 en ECLI:NL:RBGEL:2018:4549) waarin weer wordt verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1724). Hieruit kan volgens verweerder worden afgeleid dat het feit dat het grondrecht tot betoging in het geding zou kunnen zijn, nog niet betekent dat het verbod om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), ter zijde kan worden gesteld. Daartoe is van belang dat het in dit artikel opgenomen gebruiksverbod niet is gericht op regeling van de inhoud van het grondrecht of de wijze waarop daaraan invulling wordt gegeven.
Daarnaast heeft verweerder een einddatum aan de demonstratie gesteld, omdat het langer voortduren van de demonstratie wordt gezien als feitelijke dwang en niet als uitoefening van een grondrecht. Naarmate de duur van de demonstratie voortduurt, kunnen zich volgens verweerder omstandigheden voordoen die de grenzen van wat aanvaardbaar is, overschrijden. Gelet op de aard en het doel van de demonstratie (aandacht vragen voor voldoende/meer standplaatsen) en het feit dat er een gesprek met de wethouder is gepland om een en ander te bespreken, is verweerder van mening dat het doel van de demonstratie steeds meer op de achtergrond is komen te staan en dat er sprake is van feitelijke dwang.
6. De voorzieningenrechter gaat uit van het volgende wettelijke kader.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Grondwet wordt het recht tot vergadering en betoging erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de wet regels kan stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de wet regels kan stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Op grond van artikel 2 van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) kunnen de bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
7. De twee locaties die door verzoekers voor hun betoging worden gebruikt, zijn aan te merken als een openbare plaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wom. Het zijn immers plaatsen die krachtens bestemming of vast gebruik openstaan voor het publiek. Dit is ook niet in geschil tussen partijen.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verblijf van verzoekers in caravans, kampers en vouwwagens op beide locaties moet worden aangemerkt als een manifestatie in de zin van de Wom. Ook de burgemeester heeft het kampement aangemerkt als een betoging. Dit blijkt namelijk uit de voorschriften die de burgemeester bij besluit van 1 november 2018 heeft gesteld. Verzoekers willen met hun actie aandacht vragen voor het gebrek aan standplaatsen voor woonwagens in Nederland in het algemeen en in de gemeente Maastricht in het bijzonder en willen met hun manifestatie druk zetten op de uitvoering van het Beleidskader. Daarmee gaat het om het uiten van gemeenschappelijke gedachten op politiek en maatschappelijk gebied. De door de burgemeester gestelde einddatum houdt dus feitelijk een verbod op het voortzetten van de manifestatie van verzoekers in.
8. De voorzieningenrechter leidt uit de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 22 juni 2016 af dat de ABRvS van oordeel is dat bestemmingsplanvoorschriften niet gericht zijn op de regulering van de inhoud van een bepaald grondrecht, zoals het recht op betoging, zodat deze voorschriften niet om die reden wegens strijd met het grondrecht buiten toepassing moeten worden gelaten of handhaving achterwege moet worden gelaten. De ABRvS acht het verder van belang dat het fundamentele recht niet in haar wezen wordt aangetast. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat voor zover de bestemmingsplan-voorschriften het wezen van een bepaald grondrecht aantasten, deze wel buiten toepassing moeten blijven of van handhaving moet worden afgezien. Dit is het geval indien wettelijke voorschriften de uitoefening van het fundamentele recht geheel of nagenoeg onmogelijk maken. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat in de gemeente Maastricht nergens locaties zijn waarbij het bezetten van de openbare ruimte met voertuigen en kampeermiddelen niet in strijd is met het aldaar geldende bestemmingsplan en dus ook met het gebruiksverbod uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dit betekent concreet dat de uitoefening van het recht op betoging op de manier zoals verzoekers dat doen door de in de gemeente Maastricht geldende bestemmingsplanvoorschriften onmogelijk wordt gemaakt, waardoor de vrijheid van betoging in haar wezen wordt aangetast.
9. Nu met de besluiten van 7 november 2018 een verbod op betoging in het kader van de Wom wordt gegeven, is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet het college maar de burgemeester het bevoegde bestuursorgaan is. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de besluiten van 7 november 2018 onbevoegd zijn genomen. Dit gebrek kan echter tijdens de bezwaarschriftprocedure hersteld worden. De voorzieningenrechter ziet in dit gebrek dan ook geen reden de verzoeken om voorlopige voorziening toe te wijzen.
10. Vast staat dat voor de manifestatie van verzoekers geen einddatum is voorzien en dat in zoverre kan worden gesproken van een manifestatie met een permanent karakter. Verweerders standpunt dat het inrichten van een permanent kamp met een navenant structureel beslag op openbare ruimte het recht op manifestatie te buiten gaat, wordt door de voorzieningenrechter niet gedeeld. Enkel tijdsverloop is niet bepalend voor de vraag of sprake is van een manifestatie of voor de vraag of het recht op manifestatie kan worden beperkt dan wel of een verbod kan worden opgelegd om de manifestatie voor te zetten, ook niet als dat voortdurend op dezelfde locatie is. Een dergelijk verbod is immers alleen mogelijk ter bescherming van de in de Wom genoemde belangen en de in de Wom gegeven gevallen. De permanente duur van een manifestatie is niet zo’n belang of geval. Van gezondheidsrisico’s of verkeersproblemen veroorzaakt door de actie van verzoekers is niet gebleken. Van wanordelijkheden is evenmin gebleken.
11. Het standpunt van verweerder, dat in dit geval wel een einddatum kan worden gesteld, omdat sprake is van feitelijke dwang, volgt de voorzieningenrechter niet. De permanente bezetting heeft wel elementen van feitelijke dwang, maar de voorzieningenrechter acht deze elementen niet overheersend. Verzoekers hebben ter zitting uitdrukkelijk aangegeven dat ze geen standplaatsen beogen op de betreffende plekken. De toegezegde gesprekken met de wethouder worden gewaardeerd door verzoekers, maar verzoekers vinden het tijdsbestek waarop concrete maatregelen te verwachten zijn dermate lang en onzeker, dat het belangrijk is voortdurende aandacht te vragen voor het tekort aan standplaatsen in de gemeente Maastricht. Als verweerder een andere plek aanwijst waar verzoekers hun betoging op gelijke wijze kunnen voortzetten, stemmen verzoekers daarmee in.
12. Nu in de bestreden besluiten in het geheel niet wordt ingegaan op de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de besluiten van 16 oktober 2018, 1 november 2018 en 7 november 2018 een gebrekkige motivering kennen. In dit kader wijst de voorzieningenrechter er wel op dat dit oordeel berust op de huidige stand van zaken. Indien zich op korte termijn wel gezondheidsrisico’s, verkeersproblemen of wanordelijkheden voordoen, kan en mag de burgemeester deze aspecten in haar beslissing op bezwaar betrekken. Ook kan de burgemeester meer specifieke voorschriften en beperkingen aan de manifestaties stellen. Bij overtreding van deze voorschriften kan de burgemeester alsnog besluiten tot een verbod op de manifestatie. Daarvoor is het nu nog te vroeg.
13. Al met al en op grond van het voorgaande zullen bij de huidige stand van zaken de bestreden besluiten, naar verwachting van de voorzieningenrechter, in de bezwaarfase niet ongewijzigd in stand kunnen blijven. Gelet op de belangen van verzoekers bij het voorzetten van hun manifestaties, is er aanleiding om de verzoeken toe te wijzen en de bestreden besluiten te schorsen tot zes weken nadat verweerder zijn beslissing op de bezwaren bekend heeft gemaakt.
14. Het is op dit moment niet aan de voorzieningenrechter om – zoals verweerder heeft verzocht in zijn nadere schriftelijke reactie – een redelijke einddatum/termijn voor de manifestaties van verzoekers aan te geven. Zoals hiervoor is overwogen hangt dit af van de in artikel 2 genoemde belangen. Dat naar stelling van verweerder meer woonwagenbewoners zich hebben gemeld om deel te nemen aan de betoging, maakt het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders. De burgemeester heeft namelijk de bevoegdheid om voorschriften en beperkingen aan de manifestaties te verbinden en als deze niet worden nageleefd, kan de burgemeester op grond van artikel 7, aanhef en onder b, van de Wom opdracht geven een betoging terstond te beëindigen indien in strijd met een voorschrift, beperking of aanwijzing wordt gehandeld. De burgemeester dient bij het aanwenden van deze bevoegdheid het belang bij een beëindiging af te wegen tegen de in artikel 2 van de Wom genoemde belangen.
15. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen ieder afzonderlijk betaalde griffierecht vergoedt.
16. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Gelet op het bepaalde in artikel 3 van het Bpb beschouwt de voorzieningenrechter de verzoeken als samenhangende zaken.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening toe;
- schorst de bestreden besluiten tot zes weken na bekendmaking van de beslissing(en) op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van twee maal € 170,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.P. Jacobs, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.