ECLI:NL:RBLIM:2016:3090

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 15/1608

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2016 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. L.J.L.M. Dacier),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 6 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie voor zover dat is gebaseerd op de bij besluit van 5 december 2011 aan de eigenaren van winkelcentrum ’t Loon opgelegde last onder bestuursdwang, alsmede het verzoek om een voorschot, afgewezen.

Bij besluit van 30 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2015. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A.L. Devoi en N. Kamphuis.

Overwegingen

1. Eiseres huurde sinds 2004 een winkelruimte in winkelcentrum ’t Loon te Heerlen, waar zij ‘[naam winkel]’ exploiteerde: een kapsalon, schoonheidssalon, pedicuresalon, zonnestudio en een nagelstudio. Daarnaast werden er cosmetische ingrepen uitgevoerd door een cosmetisch arts en zou in december 2011 een zogenaamde Fish Spa Experience aan het totaal worden toegevoegd. Tevens was eiseres importeur van schoonheidsproducten.

Op 30 augustus 2011 is in de parkeergarage onder het winkelcentrum scheurvorming geconstateerd in de kolommen, waarover verweerders gemeente direct is geïnformeerd. In de dagen daarop is de scheurvorming toegenomen, waarop stutten en stempels zijn gezet, is geïnjecteerd en kolommen zijn vervangen. Er is vervolgens met verweerders gemeente en Staatstoezicht op de mijnen en een deskundig ingenieursbureau overleg en onderzoek gepleegd, waaronder dagelijkse inspecties en metingen.

Als gevolg van op 29 november 2011 tijdens een controle geconstateerde verdergaande scheurvorming op verschillende plaatsen in de parkeergarage en bovenliggende winkels van ’t Loon was volgens de burgemeester van de gemeente Heerlen de veiligheid van het publiek niet langer gegarandeerd. Op 29 november 2011 is een gedeelte van het winkelcentrum ontruimd en zijn tien winkels, waaronder die van eiseres, gesloten. Op 2 december 2011 heeft de burgemeester een noodverordening afgekondigd welke op dezelfde dag in werking is getreden en op 15 december 2011 is ingetrokken. Bij besluit van 5 december 2011 heeft verweerder aan de Vereniging van Eigenaren Winkelcentrum ’t Loon (VvE) en de overige en individuele eigenaren van (gedeelten van) het winkelcentrum een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende de sloop van een deel van het winkelcentrum, waarin ook de winkelruimte van eiseres was gevestigd. De daadwerkelijke sloopwerkzaamheden van het op instorten staande gedeelte van het pand met onderliggende garage en ook de ruimte waarin eiseres haar zaak voerde, zijn, overeenkomstig het besluit van 5 december 2011, op
7 december 2011 aangevangen.

2. Bij brief van 9 oktober 2012, aangevuld bij brieven van 23 oktober 2012 en
18 december 2012, heeft eiseres verweerder verzocht om nadeelcompensatie inclusief de betaling van een voorschot. Bij besluit van 23 januari 2013 heeft verweerder aan de afwijzing van het verzoek tot nadeelcompensatie ten grondslag gelegd dat aan de ontruiming van het winkelcentrum ’t Loon op 29 november 2011 geen beslissing in de vorm van een besluit of feitelijk handelen van een bestuursorgaan ten grondslag lag en dat het causaal verband tussen de noodverordening en de schade ontbreekt. Ten aanzien van de last onder bestuursdwang als grondslag voor nadeelcompensatie heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze last nog geen formele rechtskracht heeft, zodat in zoverre de beslissing op het verzoek van eiseres is aangehouden. Het bezwaar van eiseres tegen het besluit van
23 januari 2013 is niet-ontvankelijk verklaard bij beslissing op bezwaar van 19 juni 2013. Bij uitspraak van 14 mei 2014
(ECLI:NL:RBLIM:2014:4371)heeft de rechtbank het beroep van eiseres tegen dat besluit ongegrond verklaard. Het daartegen ingestelde hoger beroep is op
1 december 2014 ingetrokken.

3. Voor zover bij besluit van 23 januari 2013 de beslissing op het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie als gevolg van de bij besluit van 5 december 2011 opgelegde last onder bestuursdwang is aangehouden, heeft verweerder bij primair besluit van 6 oktober 2014 dat verzoek, alsmede het verzoek om uitbetaling van een voorschot, afgewezen en bij het thans bestreden besluit het bezwaar van eiseres daartegen ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen causaal verband bestaat tussen de aan de eigenaren van het winkelcentrum opgelegde last onder bestuursdwang en de gestelde schade van eiseres, omdat de (gedeeltelijke) sloop van het winkelcentrum feitelijk is uitgevoerd in opdracht van de eigenaren en aan de hand van een sloopplan waar verweerder(s gemeente) niet bij betrokken is. In een overweging ten overvloede heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet onevenredig is getroffen vergeleken met de andere ondernemers en dat niet aannemelijk is gemaakt dat de schade van eiseres het maatschappelijk risico (ver) te boven gaat.

4. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat het handelen door en vanwege de gemeente grondslag dient te zijn voor nadeelcompensatie, nu verweerder de eigenaren van het winkelcentrum door het besluit van 5 december 2011 heeft gedwongen tot sloop over te gaan en het daaruit voortvloeiende sloopplan, in overeenstemming met het besluit tot oplegging van de last onder bestuursdwang, ter toetsing aan de gemeente is voorgelegd. Het slopen van het (gedeelte van het) winkelcentrum is geïnitieerd door het besluit van de gemeente en is een direct gevolg van dat besluit. Zonder last onder bestuursdwang zouden de eigenaren niet tot sloop zijn overgegaan, getuige het feit dat zij het besluit tot in hoogste instantie hebben aangevochten. In strijd met het égalitébeginsel en met het arrest Leffers/de Staat worden de nadelen van het overheidsoptreden in onevenredige mate voor rekening van eiseres gelaten. Eiseres is als (enige) dienstverlenende onderneming onevenredig zwaar getroffen in vergelijking met de andere gedupeerde ondernemers van het winkelcentrum. De schade die eiseres heeft geleden behoort niet tot de normale bedrijfsrisico’s. De gemeente heeft eiseres voorts ook nog eens niet het volledige bedrag van de vergoedingsregeling ter beschikking gesteld. Met het treffen van die vergoedingsregeling blijkt volgens eiseres dat de gemeente zich bewust is van haar aansprakelijkheid voor schade. De lasten die worden veroorzaakt door rechtmatig overheidsoptreden dienen gelijkmatig te worden verdeeld over de leden van de gemeenschap en in het onderhavige geval is geen sprake van een gelijkmatige verdeling nu eiseres zwaar(der dan anderen) is getroffen door de sloop. De door accountants en juristen opgestelde schadeberekening laat niets aan duidelijkheid te wensen over. Bovendien heeft de burgemeester eiseres persoonlijk medegedeeld dat zij zich geen zorgen hoefde te maken en doet eiseres op grond daarvan een beroep op het vertrouwensbeginsel. Eiseres is van mening dat de uitspraken van de burgemeester het vertrouwen hebben gewekt dat de gemeente de ontstane schade zou compenseren. Verweerder heeft naar de mening van eiseres onzorgvuldig gehandeld in onderhavige besluitvormingsfase en daarmee artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden. Het bestreden besluit is verder in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en lijdt aan een motiveringsgebrek.

5. Vooropgesteld zij dat de omvang van dit geschil beperkt is tot dat gedeelte van het verzoek tot nadeelcompensatie dat in het besluit van 23 januari 2013 is aangehouden en dat gerelateerd is aan de last onder bestuursdwang bij besluit van 5 december 2011. Over de andere onderdelen van het initiële verzoek van eiseres is immers bij onherroepelijk geworden besluit van 23 januari 2013 beslist.

Daarnaast heeft eiseres ook civielrechtelijk de gemeente aansprakelijk gesteld voor de door haar geleden schade die het normaal maatschappelijk risico te boven gaat en die het gevolg is van niet tijdig handhaven en informeren, de feitelijke ontruiming, nalaten van een adequate nadeelcompensatie en het niet nakomen van opgewekt vertrouwen en toezeggingen aan getroffen ondernemers. De rechtbank heeft bij uitspraak van 4 maart 2015 deze vorderingen van eiseres afgewezen
(ECLI:NL:RBLIM:2015:1792).

6. Bij besluit van 5 december 2011 heeft verweerder wegens overtreding van artikel 1b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet en eisen van het Bouwbesluit 2003, in het bijzonder de artikelen 2.5, 2.6 en 2.7, de last opgelegd om door middel van inschakeling van een daartoe gespecialiseerd bedrijf het betreffende compartiment zoals aangegeven op de bij dat besluit behorende tekening van het winkelcentrum ’t Loon, deels te slopen en met de uitvoering te starten op 7 december 2011. Deze last is opgelegd aan de VvE en aan de overige en individuele eigenaren van het winkelcentrum. Indien de aangeschrevenen nalaten aan de last gehoor te geven, zou verweerder als bevoegd bestuursorgaan, bestuursdwang toepassen door zelf een daartoe gespecialiseerd bedrijf in te schakelen om de sloop ter hand te nemen. Het door de VvE en de eigenaren Q-park en NSI gemaakte bezwaar tegen het besluit van 5 december 2011 is door verweerder ongegrond verklaard. De daartegen ingestelde beroepen zijn door de rechtbank bij uitspraak van 20 september 2013
(ECLI:NL:RBLIM:2013:5652)ongegrond verklaard en die uitspraak is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) bij uitspraak van 16 juli 2014
(ECLI:NL:RVS:2014:2656)bevestigd. Daarmee staat vast dat verweerders optreden met een last onder bestuursdwang rechtmatig is. De aangeschrevenen hebben bij een dergelijke last eerst nog de gelegenheid optreden van de kant van het bestuursorgaan te voorkomen door zelf aan de last uitvoering te (doen) geven. Anders dan bij een dwangsomaanschrijving, is er bij een bestuursdwangaanschrijving geen sprake van een opgelegde verplichting, die men moet kunnen nakomen, maar van een geboden gelegenheid om - ter voorkoming van het optreden van het bestuursorgaan zelf - maatregelen te treffen om de illegale situatie te beëindigen.

7. De rechtbank is anders dan verweerder van oordeel dat er in het voorliggende geval sprake is van een causaal verband, in de zin van het zogenoemde conditio sine qua non vereiste, tussen de door eiseres geleden schade en de daaraan voorafgaande keten van gebeurtenissen die hebben geleid tot het ontstaan van de overtredingen die in het besluit van 5 december 2011 zijn vastgesteld en die hebben plaatsgevonden om aan die overtredingen een einde te maken. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 5 december 2011 als onderdeel van die keten namelijk één van de oorzaken van de door eiseres geleden schade en staat daardoor, anders dan verweerder van opvatting is, in een causaal verband tot de door eiseres geleden schade. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn opvatting dat het besluit van 5 december 2011 als mogelijke schadeoorzaak geïsoleerd dient te worden van de keten van gebeurtenissen. Het betoog dat formeel gezien de sloopwerkzaamheden door, of voor rekening van, de eigenaren van het winkelcentrum zijn uitgevoerd, en dat daarmee het causaal verband tussen de schade en het besluit van 5 december 2011 is doorbroken, doet naar het oordeel van de rechtbank geen recht aan de feitelijke en complexe gang van zaken.

Voorts doet de omstandigheid dat eiseres niet zelf het Bouwbesluit heeft overtreden en dat daarom de last niet (mede) aan haar is gericht, niet af aan de conclusie dat daardoor het causale verband, in de hiervoor bedoelde zin, niet is verbroken.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder een ondeugdelijke motivering aan zijn besluit ten grondslag gelegd en het beroep van eiseres slaagt in zoverre. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking.

8. Verweerder heeft evenwel in het primaire besluit een overweging ten overvloede opgenomen die erop neerkomt dat eiseres in vergelijking met andere ondernemers niet onevenredig is getroffen door de opgelegde last en dat de schade van eiseres het normaal maatschappelijk risico niet te boven gaat. De bezwaargronden van eiseres hebben mede betrekking op de in die overweging opgenomen afwijzingsgrond en zijn in het bestreden besluit verworpen. In de beroepsgronden en ter zitting heeft eiseres over die afwijzingsgrond een standpunt ingenomen. De rechtbank zal daarom in het kader van de beoordeling of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten ook over dat punt een oordeel geven. Zij overweegt daartoe als volgt. Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid schade veroorzaakt die behoort tot het normaal maatschappelijk risico dient die schade, althans in de relatie tot het bestuursorgaan, redelijkerwijs ten laste te blijven van degene die om schadevergoeding verzoekt. Bij de aan de orde zijnde schadeoorzaak, het besluit tot het opleggen van de last onder bestuursdwang tot sloop van onder meer de ruimte die eiseres huurde, is sprake van (rechtmatig) overheidsoptreden ter handhaving van de regels van het Bouwbesluit 2003 betreffende de constructieve veiligheid van de parkeergarage en bovenliggende winkels. In het besluit van 5 december 2011 is overtreding van het Bouwbesluit 2003 vastgesteld en in die situatie was verweerder niet alleen bevoegd maar in beginsel ook verplicht tot handhavend optreden om te bereiken dat de overtredingen ongedaan worden gemaakt. Reeds daaruit volgt dat de last onder bestuursdwang als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd waarvan de financiële consequenties redelijkerwijs niet kunnen worden afgewenteld op het bestuursorgaan dat de last in kwestie heeft opgelegd.

Eiseres heeft verder betoogd dat zij ten opzichte van andere gedupeerde ondernemers onevenredig is getroffen. Voor zover eiseres daarbij heeft aangevoerd dat verweerder haar een lager bedrag aan schadevergoeding heeft uitgekeerd dan aan de andere getroffen ondernemers overweegt de rechtbank dat het toegekende schadevergoedingsbedrag (kennelijk) zijn grondslag vindt in een daarvoor in het leven geroepen schadevergoedingsregeling en dat de afwikkeling van die regeling buiten de omvang van deze procedure valt. Voor zover eiseres heeft betoogd dat zij onevenredig is getroffen omdat haar bedrijf ten opzichte van de overige gedupeerde ondernemers als enige een dienstverlenend karakter heeft, is de rechtbank van oordeel dat eiseres deze stelling onvoldoende heeft onderbouwd en inzichtelijk gemaakt. Reeds daarop stuit dit betoog af.
De conclusie uit het vorenstaande is dat de last onder bestuursdwang geen grondslag biedt voor toekenning van nadeelcompensatie.

9. Eiseres heeft verder nog een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel gelet op uitlatingen van de burgemeester ten tijde van de sluiting en sloop van de ruimte waarin zij haar onderneming dreef. Daargelaten of de gestelde uitlatingen van de burgemeester toegeschreven kunnen worden aan verweerder overweegt de rechtbank dat deze beroepsgrond geen doel treft. De rechtbank verwijst naar het oordeel van de civiele rechter in de hierboven aangehaalde uitspraak van 4 maart 2015 en maakt de overwegingen onder het kopje ‘Opgewekt vertrouwen’ in deze uitspraak tot de hare. Door eiseres zijn in de onderhavige procedure geen feiten of omstandigheden aangevoerd die tot een ander oordeel nopen.

10. Gelet op het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op hetgeen onder 8 en 9 is overwogen ziet de rechtbank voorts aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

12. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand blijven;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.W.M. Wenders (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. J.M.E. Derks, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2016.

w.g. J.N. Buddeke,

griffier

w.g. D.W.M. Wenders,

voorzitter

Voor eensluidend afschrift:

de griffier,

Afschrift verzonden aan partijen op: 12 april 2016

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.