ECLI:NL:RBLIM:2016:11089 - Rechtbank Limburg - Bevoegdheid tot aanwijzing van overtreders in kostenverha...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 15/3286, 15/3287, 15/3289 en 15/3290

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2016 in de zaken tussen

[eiseres 1]

[eiseres 2]

[eiser 1]

[eiser 2], te [woon/vestigingsplaats], eisers

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder.

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 10 augustus 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder eisers aangewezen als overtreders en hen een kostenverhaalsbeschikking opgelegd.

Eisers hebben tegen die besluiten bezwaarschriften ingediend en verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep. Verweerder heeft hiermee ingestemd en de bezwaarschriften doorgestuurd naar de rechtbank met het verzoek de bezwaarschriften als beroepschriften te behandelen.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2016. Van eisers is [eiser 1] in persoon verschenen die tevens het woord heeft gevoerd voor de andere eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2], en toezichthouder [naam 3].

Overwegingen

1. [het afvalverwerkingsbedrijf] exploiteerde tot 8 juni 2015, de datum van haar faillissement, op het perceel aan [adres], een inrichting voor het ontvangen, bewerken, opslaan en overslaan van afvalstromen. Bij besluit van 9 januari 2015 is aan [het afvalverwerkingsbedrijf] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de voor die inrichting geldende vergunningvoorschriften omtrent de hoeveelheid opslag, de wijze van opslag en de opslaghoogte van de als ‘zeefzand’ genoemde fractie. Uit een rapport van

5 januari 2015 van Royal HaskoningDHV blijkt dat de hoeveelheid afval die dient te worden afgevoerd indicatief is gesteld op 11.600 ton. Aan [het afvalverwerkingsbedrijf] is de last opgelegd het te veel en onjuist opgeslagen afval te (doen) verwijderen. Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft verweerder het bezwaar van [het afvalverwerkingsbedrijf] tegen het besluit van 9 januari 2015 (gedeeltelijk gegrond en overigens) ongegrond verklaard en de omvang van de opgelegde last gewijzigd.

2. Tijdens een controle op 10 maart 2015 zijn er symptomen van broei in een afvalberg geconstateerd. Met een actualisatierapport van 13 maart 2015 heeft Royal HaskoningDHV aangegeven dat het volume aan opgeslagen afval in algemene zin fors is toegenomen. Verweerder is bij wijze van spoedeisende bestuursdwang op 14 maart 2015 gestart met het afvoeren van afval. Nadat bij controle op 19 maart 2015 opnieuw hoge temperaturen zijn gemeten, is wederom bij wijze van spoedeisende bestuursdwang gestart met het gecontroleerd afvoeren van het afval waarin de broei is geconstateerd. Op 16 maart en

23 maart 2015 heeft verweerder zijn beslissingen om spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld en aan [het afvalverwerkingsbedrijf] kenbaar gemaakt. Bij besluit van 28 september 2015 heeft verweerder het bezwaar van [het afvalverwerkingsbedrijf] tegen laatst genoemde besluiten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van de curator in het faillissement van [het afvalverwerkingsbedrijf] bij uitspraak van 23 november 2016 (
ECLI:NL:RBLIM:2016:10057) ongegrond verklaard en geoordeeld dat spoedeisende bestuursdwang terecht is toegepast.

3. Bij besluit van 10 augustus 2015 heeft verweerder de totale kosten van de toegepaste spoedeisende bestuursdwang vastgesteld op € 328.516,98 en besloten dit bedrag in te vorderen bij de curator van [het afvalverwerkingsbedrijf], althans in te dienen in het faillissement van [het afvalverwerkingsbedrijf]. Dat besluit heeft de rechtbank bij de hiervoor bedoelde uitspraak over de spoedeisende bestuursdwang op de voet van artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meebeoordeeld en het beroep van de curator van [het afvalverwerkingsbedrijf] daartegen is eveneens ongegrond verklaard.

Bij de onderscheiden thans bestreden besluiten van eveneens 10 augustus 2015 heeft verweerder ook de afzonderlijke eisers aangemerkt als overtreders en aan hen ieder een kostenverhaalsbeschikking van € 328.516,98 opgelegd.

4. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de bestreden besluiten en hebben verweerder in hun bezwaarschriften verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep vanwege hun belang bij een spoedig rechterlijk oordeel. Verweerder heeft daarmee ingestemd en de bezwaarschriften doorgestuurd aan de rechtbank met het verzoek deze als beroepschriften te beoordelen.

5. Indien een bestuursorgaan instemt met een verzoek tot het overslaan van de bezwaarprocedure, is rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter mogelijk indien de zaak daarvoor geschikt is (artikel 7:1a, eerste en derde lid, van de Awb), tenzij tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend dat niet kennelijk niet-ontvankelijk is en waarin eenzelfde verzoek ontbreekt (artikel 7:1a, tweede lid, van de Awb).

De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en dus ziet zij geen beletsel om het bezwaar als beroep te beoordelen.

6. In de besluiten van 16 en 23 maart 2015 is [het afvalverwerkingsbedrijf] als overtreder aangewezen en is aangezegd dat de kosten van de uitvoering van de bestuursdwang (en voor zover mogelijk de kosten van de voorbereiding daarvan) voor rekening van de overtreder komen. Die besluiten zijn geadresseerd aan
[Het afvalverwerkingsbedrijf (naam)], t.a.v. de heer [eiser 1]en niet tevens bekend gemaakt aan eisers. In die besluiten is onder het kopje ‘
Overtreder’ het volgende vermeld:

[het afvalverwerkingsbedrijf] wordt aangemerkt als overtreder. [het afvalverwerkingsbedrijf] is vergunninghouder en drijver van de inrichting aan [adres] en heeft het in haar macht om te voorkomen dat de overtreding opnieuw plaatsvindt. U kunt de toevoer van nieuw afval voorkomen en u kunt het teveel aan afval (laten) verwijderen. Enig aandeelhouder van [het afvalverwerkingsbedrijf] is [eiseres 2] Enig aandeelhouder van [eiseres 2] is de heer [eiser 1].

Vervolgens is onder het kopje ‘
Kostenverhaal’ in de besluiten van 16 en 23 maart 2015 vermeld dat toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder geschiedt en dat
de kosten van (voor zover mogelijk de voorbereiding) en de uitvoering van de bestuursdwang voor ‘uw’ rekening komen.

In het besluit op het bezwaar tegen de primaire besluiten van 16 en 23 maart, geadresseerd aan de curator in het faillissement van [het afvalverwerkingsbedrijf], heeft verweerder ten aanzien van het overtrederschap geen ander standpunt ingenomen.

7. Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder het kostenverhaal voor de uitgevoerde spoedeisende bestuursdwang neergelegd bij de onderscheiden eisers. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eisers als overtreders zijn aan te merken:

[eiseres 1] als eigenares van het perceel waarop de inrichting van [het afvalverwerkingsbedrijf] is gevestigd en als normadressaat van de in de lastgevingen genoemde overtreden wettelijke bepalingen, die het in haar macht had om aan de overtredingen een einde te maken;
[eiseres 2] als leidinggevende, bestuurder en enig aandeelhouder van [het afvalverwerkingsbedrijf] en in die hoedanigheid (mede)drijver van de inrichting die het in haar macht had om aan de overtredingen een einde te maken, en bovendien als feitelijk leidinggevende;
[eiser 1] als bestuurder en enig aandeelhouder van [eiseres 2] en als degene die ten tijde van de overtredingen en het toepassen van bestuursdwang (mede) belast was met de feitelijke leiding van [het afvalverwerkingsbedrijf] en in die hoedanigheid (mede)drijver van de inrichting, die het in zijn macht had om aan de overtredingen een einde te maken;
[eiser 2] als leidinggevende van [het afvalverwerkingsbedrijf] en tot 1 februari 2015 directeur van [eiseres 2]

8. Artikel 5:24, derde lid, van de Awb bepaalt dat de last onder bestuursdwang bekend wordt gemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.

Artikel 5:25, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder geschiedt, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

Artikel 5:25, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.

9. In de eerste plaats ziet de rechtbank zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of verweerder bevoegd is eisers als overtreders aan te merken in een op de lastgevingen volgende kostenverhaalsbeschikking. In de regel gaan bestuursdwang en kostenverhaal samen. Uit de artikelen 5:24, derde lid, en 5:25, eerste en tweede lid, van de Awb volgt dat de last onder bestuursdwang aan de overtreder(s) bekend wordt gemaakt en dat in de bestuursdwangbeschikking wordt aangezegd dat de kosten voor de toepassing op die overtreder(s) zullen worden verhaald.

In de Nota naar aanleiding van het Verslag (Kamerstukken II 1994/95, nr. 5, 6.87) is over de aanzegging van het kostenverhaal het volgende door de wetgever aangegeven:

Uit het tweede lid vloeit voort dat, als in de beschikking niet wordt vermeld dat toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder zal geschieden, noch naar artikel 5.2.5, tweede lid, wordt verwezen, kostenverhaal niet mogelijk is.

10. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het in beginsel in strijd is met de systematiek van de desbetreffende bepalingen van de Awb om in de kostenverhaalsbeschikking een andere (rechts)persoon aan te wijzen als overtreder dan in de last onder bestuursdwang, te meer als de bestuursdwangbeschikking ook niet aan die andere (rechts)persoon is bekendgemaakt en het kostenverhaal dan ook niet aan die andere (rechts)persoon is aangezegd. De rechtbank vindt voor vorenstaande conclusie steun in r.o. 31 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 april 2016 (
ECLI:NL:RVS:2016:1065) waar de Afdeling overweegt dat kostenverhaal van een niet in de bestuursdwangbeschikking opgenomen toepassing van bestuursdwang (voor een andere overtreding) niet aan de orde kan zijn.

11. De rechtbank acht het in beginsel in strijd met de rechtszekerheid om een (rechts)persoon pas in de kostenverhaalsbeschikking aan te wijzen als overtreder, terwijl het bestuursdwangbesluit waarbij de last is opgelegd niet aan die (rechts)persoon bekend is gemaakt, omdat die (rechts)persoon dan niet in de gelegenheid is geweest om toepassing van bestuursdwang te voorkomen dan wel de kosten daarvan te beperken door maatregelen te (doen) nemen, en evenmin de mogelijkheid is geboden om de grondslagen van de last onder bestuursdwang voordat verweerder de bestuursdwang heeft uitgevoerd, in rechte aan te vechten, en, bijvoorbeeld door het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening, te voorkomen dat de last wordt uitgevoerd.

Toepassing van spoedeisende bestuursdwang echter brengt mee dat de last (noodzakelijkerwijs) pas achteraf bekend wordt gemaakt, zodat er dan, zowel voor een direct aangeschreven overtreder als eventuele andere overtreders, geen mogelijkheid meer is om zelf maatregelen te nemen of om de uitvoering van de bestuursdwang door rechtsmiddelen te voorkomen. In het feit dat bij spoedeisende bestuursdwang niet direct in de last alle overtreders zijn genoemd, ziet de rechtbank in dat geval geen reden om te concluderen dat het alsnog aanwijzen van meer en/of andere overtreders in de kostenverhaalsbeschikking in strijd komt met het beginsel van rechtszekerheid. De pas in de kostenverhaalsbeschikking aangewezen overtreders zijn door de aard van de spoedeisende bestuursdwang niet in een zodanig ongunstiger positie dan de direct in de spoedeisende lastgeving genoemde overtreder dat zij van kostenverhaal gevrijwaard moeten blijven.

Het voorgaande leidt tot het oordeel van de rechtbank dat verweerder bevoegd was om in de thans bestreden kostenverhaalsbeschikkingen, in afwijking van de besluiten tot toepassing van de spoedeisende bestuursdwang, eisers alsnog aan te wijzen als overtreders.

12. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt in deze wet verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Ingevolge het derde lid kunnen overtredingen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge artikel 51, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht kunnen strafbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Ingevolge het tweede lid kan, indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken:

1˚. tegen die rechtspersoon, dan wel

2˚. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die de feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel

3˚. tegen de onder 1˚en 2˚ genoemden samen.

13. Bij beantwoording van de vraag of eisers als overtreders kunnen worden aangemerkt, neemt de rechtbank in aanmerking dat sprake is van een concernconstructie met [eiseres 2], waarvan [eiser 1] enig aandeelhouder / enig bestuurder is, aan het hoofd. [eiseres 2] kent drie dochterondernemingen: [naam bedrijf], [het afvalverwerkingsbedrijf] en [eiseres 1], en is enig aandeelhouder / enig bestuurder van deze drie dochterondernemingen.

In de reeds vermelde uitspraak van de rechtbank van 23 november 2016 is geoordeeld dat [het afvalverwerkingsbedrijf] terecht is aangewezen als overtreder van de artikelen 1a, eerste en tweede lid, van de Woningwet, en 1.1a en 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer ten aanzien van de (brand)gevaarlijke situatie door broei in de afvalberg(en). Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (
ECLI:NL:RVS:2013:BY7996), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.

14. [eiser 1] staat als enig aandeelhouder / enig bestuurder van [eiseres 2] feitelijk aan het hoofd van het concern en van de drie dochterondernemingen en heeft in die hoedanigheid als enig bestuurlijk verantwoordelijke uitsluitende zeggenschap over alle bedrijfsactiviteiten. De rechtbank is van oordeel dat [eiser 1] voor de overtreding in verband waarmee handhavend is opgetreden, verantwoordelijk kan worden gehouden en dat verweerder hem terecht heeft aangemerkt als overtreder op wie de kosten van de spoedeisende bestuursdwang kunnen worden verhaald.

15. Van [eiseres 1] mocht, als eigenaar van het gehele terrein van de inrichting en de opstallen, worden gevergd dat zij zich informeert over het gebruik van het terrein door [het afvalverwerkingsbedrijf] en zij kon zich niet aan verantwoordelijkheid voor onrechtmatig gebruik door [het afvalverwerkingsbedrijf] onttrekken. Daarbij dient te worden aangenomen dat [eiseres 1] op grond van de concernconstructie met slechts één bestuurlijk verantwoordelijke, [eiser 1], op de hoogte was van het feit dat het terrein van de inrichting onrechtmatig werd gebruikt. [eiseres 1] is door verweerder dan ook terecht aangemerkt als overtreder.

16. Van de [eiseres 2] mocht, als enig bestuurder van [het afvalverwerkingsbedrijf], worden gevergd dat zij haar volledige bestuurlijke zeggenschap over dat bedrijf had aangewend om de overtredingen te (voorkomen en te) beëindigen. Ook in deze relatie dient ervan te worden uitgegaan dat op grond van de concernconstructie met slechts één bestuurlijk verantwoordelijke de [eiseres 2] volledig op de hoogte was. Verweerder heeft haar dan ook terecht aangemerkt als overtreder.

17. [eiser 2] is van 1 april 2005 tot 1 februari 2015 directeur geweest van [eiseres 2] en was formeel na die datum niet meer betrokken bij het concern. De rechtbank acht onvoldoende aanknopingspunten aanwezig voor de conclusie dat [eiser 2] op het moment van het ontstaan en voortduren van de broei en de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang als leidinggevende (van [het afvalverwerkingsbedrijf]), of anderszins, feitelijk invloed of zeggenschap heeft gehad. Dat [eiser 2] in de periode voorafgaand aan de broei een formele functie had bij het bedrijf, leidt niet tot de conclusie dat zij ten tijde van het handhavend optreden door verweerder met spoedeisende bestuursdwang feitelijk invloed had die zij had kunnen aanwenden om de overtredingen te (doen) beëindigen. De rechtbank heeft voorts geen aanknopingspunten gevonden om te concluderen dat [eiser 2] op dezelfde voet als haar echtgenoot ([eiser 1]) binnen het concern feitelijk zeggenschap heeft gehad. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder [eiser 2] dan ook ten onrechte als overtreder aangemerkt op wie de kosten voor spoedeisende bestuursdwang kunnen worden verhaald.

18. In de reeds vermelde uitspraak van 23 november 2016 heeft de rechtbank geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat verweerder de verschuldigde kosten voor het effectueren van de lasten onder spoedeisende bestuursdwang in maart 2015 ten onechte heeft vastgesteld op een bedrag van € 328.516,98.

Eisers hebben nog aangevoerd dat het niet zo kan zijn dat kosten hebben doorgelopen nadat de werkzaamheden zijn gestaakt of onderbroken. Verweerder heeft verklaard dat bij het stoppen van de werkzaamheden op het terrein van de inrichting daarna nog sprake is geweest van afvoeren en verwerken van het in de vrachtwagens geladen afval. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat verweerder de verschuldigde kosten voor het effectueren van de lasten onder spoedeisende bestuursdwang in maart 2015 ten onechte heeft vastgesteld op een bedrag van € 328.516,98.

19. De beroepen van [eiseres 1], [eiseres 2] en [eiser 1] zijn ongegrond en het beroep van [eiser 2] is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit betreffende [eiser 2]. Omdat de rechtbank dat beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door [eiser 2] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen van [eiseres 1], [eiseres 2] en [eiser 1] ongegrond;
verklaart het beroep van [eiser 2] gegrond;
vernietigt het aan [eiser 2] gerichte bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan [eiser 2] te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser 2] tot een bedrag van € 496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. R.J.H.G. Seerden, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 21 december 2016

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.