Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 12/1880
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 augustus 2014 in de zaak tussen
[eiser], te [vestigingsplaats] eiser
(gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal)
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), verweerder
(gemachtigde: mr. H.P.M. Schenkels)
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder van de voor 2010 krachtens de Wet participatiebudget (de Wpb) aan eiser verstrekte specifieke uitkering, voor zover hier van belang, € 136.617,-- teruggevorderd.
Bij besluit van 16 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2014. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, advocaat te Breda. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door M. Bochallati, beiden medewerkers van het ministerie van SZW.
Overwegingen
1.
Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.
2.
Op 3 oktober 2011 heeft verweerder de door eiser voor de uitvoering van de Wpb over het verantwoordingsjaar 2010 bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat onder meer een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring.
In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van het participatiebudget over het jaar 2010 aangegeven dat hij de rechtmatigheid van de besteding van de educatiemiddelen voor een bedrag van € 136.617,-- niet heeft kunnen vaststellen, als gevolg van onvoldoende verantwoordingsinformatie van de uitvoerende derde, het Regionaal Opleidings Centrum (ROC).
3.
Bij het primaire besluit van 6 juni 2012 heeft verweerder , met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb, een bedrag van € 216.607,-- teruggevorderd van eiser op de grond dat de reserveringsregeling is overschreden met een bedrag van € 79.990,-- en vanwege een door de accountant vastgestelde onzekerheid in de bestedingen voor een bedrag van € 136.617,--.
4.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt voor zover het ziet op de terugvordering met betrekking tot de vastgestelde onzekerheid in de bestedingen. Daarbij heeft eiser aangevoerd dat uit de nadien, binnen de in artikel 5a van de Wpb genoemde termijn, ingezonden verklaring van de accountant blijkt dat van de niet eerder verantwoorde uitgave uiteindelijk het gehele bedrag rechtmatig is besteed.
5.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard.
Voor wat betreft de gerapporteerde onzekerheid stelt verweerder vast dat eiser blijkens het verslag van de accountant geen verantwoording heeft ontvangen van de uitvoerende derde, het ROC, over de besteding van de rijksbijdrage educatie als onderdeel van het participatiebudget, waardoor de accountant door onvoldoende controle-informatie niet heeft kunnen vaststellen of deze bestedingen rechtmatig zijn gedaan. De accountant meldt dat de rechtmatigheid van bestedingen daarom niet kan worden vastgesteld. In de ‘Single information, Single audit’-bijlage (SiSa) is daarom een bedrag van € 136.617,-- als onzekerheid opgenomen. Omdat de rechtmatigheid van de bedoelde besteding niet kan worden vastgesteld, heeft verweerder artikel 4, tweede lid, van de Wpb toegepast. Omdat eiser de SiSa-bijlage niet tijdig - dat wil volgens verweerder zeggen: vóór 15 juli 2011 - heeft kunnen corrigeren, blijven de gegevens van de oorspronkelijke SiSa-bijlage van toepassing. Het door eiser aangehaalde artikel 5a van de Wpb behelst volgens verweerder klein beleid en betreft slechts een afwijking van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en niet van (de termijnen genoemd in) artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet (Fvw). Artikel 5a van de Wpb heeft volgens verweerder voorts geen betrekking op de informatie van artikel 4, eerste lid, van de Wpb. Voor zover dat wel geldt, stelt verweerder zich op het standpunt dat artikel 5a van de Wpb enkel van toepassing is op spontane correcties, de zogenaamde verantwoordingsfouten. Aangezien in casu geen sprake is van een beoogde correctie van een verantwoordingsfout, doch van een wijziging van een verantwoordingsfeit, is de termijn als genoemd in artikel 5a van de Wpb niet van toepassing en is eiser terecht gehouden aan de datum van 15 juli 2011. De besteding wordt derhalve - ook na de aanvulling van de accountant - geacht onrechtmatig te zijn geweest, zodat terecht is overgegaan tot terugvordering. Verweerder voert voorts onder verwijzing naar rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) aan dat de door hem gehanteerde strikte benadering gerechtvaardigd is en dat het bieden van een herstelmogelijkheid om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment alsnog te verantwoorden haaks staat op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
6.
In beroep heeft eiser aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de tijdig, te weten vóór 1 oktober 2011, ingediende nadere gegevens van de accountant waaruit blijkt dat de betreffende gelden wel degelijk op rechtmatige wijze zijn besteed. De verlengde termijn van 1 oktober vloeit volgens eiser voort uit artikel 5a van de Wpb. Volgens eiser behelst dat artikel een uitzondering op artikel 4 van de Wpb juncto artikel 17a van de Fvw door de datum waarop wordt getoetst omtrent de terugvordering te veranderen (verlengen). Verweerder heeft derhalve ten onrechte niet de juiste, aanvullende, gegevens gebruikt. Volgens eiser blijkt uit de wet noch uit de wetsgeschiedenis dat slechts bij niet verwijtbare fouten correcties of aanvullingen kunnen worden aangebracht na 15 juli.
7.
De rechtbank overweegt als volgt.
8.
Niet in geschil is dat eiser de oorspronkelijke verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2010 tijdig en op juiste wijze heeft ingediend. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht aan de uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Fvw heeft vastgehouden en (daardoor) terecht het op 5 september 2011 ingediende addendum van de accountant en de herziene verantwoording van
22 september 2011 niet heeft meegenomen in de beoordeling van het bezwaar en terecht is overgegaan tot terugvordering. Daartoe is het volgende van belang.
9.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb, zoals die wet luidde ten tijde van het hier van belang zijnde uitkeringsjaar, verstrekt de Minister van SZW aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpb legt het college verantwoording af aan de Minister van SZW over de uitvoering van deze wet, op de wijze bedoeld in artikel 17a van de Fvw. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel door de Minister van SZW teruggevorderd, indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2, niet volledig of onrechtmatig is besteed.
Ingevolge artikel 17a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Fvw zendt het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk op 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van BZK in de vorm van een jaarrekening en het jaarverslag bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet en de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Artikel 5a van de Wpb bepaalt dat in afwijking van artikel 7:11 van de Awb, bij de toepassing van de artikelen 2, en 4, tweede lid, gebruik wordt gemaakt van de gegevens, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en de informatie, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, waarvan de Minister van SZW kennis heeft kunnen nemen op 30 september van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar, met dien verstande dat gegevens die het college op verzoek van de Minister van SZW op een latere datum verstrekt mede in aanmerking worden genomen.
Aan de derde Nota van wijziging van het wetsvoorstel Verzamelwet SZW 2011, 32 520, nr. 10, onderdelen 6, 7, 8 en onderdeel G, ontleent de rechtbank - voor zover van belang - het navolgende. De gemeente legt, via de SiSa-systematiek jaarlijks verantwoording af aan het Rijk over de besteding van de hen toegekende specifieke uitkeringen. Op het terrein van SZW gaat het daarbij - onder meer - om de budgetten op grond van de Wpb. De systematiek van SiSa houdt onder meer in dat de gemeente haar jaarrekening, met inbegrip van de SiSa-bijlage, de accountantsverklaring en het rapport van bevindingen vóór 15 juli volgend op het verantwoordingsjaar indient bij de Minister van BZK. Deze informatie wordt vervolgens aan de vakminister ter beschikking gesteld.
De door de gemeente ingediende verantwoordingsinformatie is onder meer van belang voor de budgetvaststellingen voor individuele gemeenten. Op grond van de geldende regels vinden de budgetvaststellingen plaats uiterlijk op 30 september voorafgaand aan het jaar waarop die toekenning betrekking heeft. Aan het afgeven van budgetbeschikkingen gaat een zorgvuldig voorbereidingstraject vooraf, waarbij de ontvangen gecertificeerde verantwoordingsinformatie op inhoudelijke juistheid wordt beoordeeld en waarbij wordt bepaald welk aandeel in het landelijk beschikbare budget individuele gemeenten krijgen. Deze relatieve aandelen bepalen het te verlenen budget per gemeente.
De SiSa-verantwoordingssystematiek veronderstelt dat de gemeente de vereiste zorgvuldigheid betracht. Dit betekent dat de gemeente haar verantwoordingsinformatie voor indiening ervan bij de minister van BZK op juistheid controleert. De SiSa-systematiek voorziet in de mogelijkheid dat de gemeente een nadien onderkende fout corrigeert. Omdat een correctie door één gemeente, zoals hierna nader zal worden toegelicht, consequenties heeft voor het totale proces van budgetverdeling, is het voor het SZW-domein noodzakelijk helder te markeren wanneer correcties nog wel en wanneer die niet meer in het proces van budgetvaststellingen betrokken kunnen worden.
In de praktijk komt het voor dat gemeenten, die hun jaarverantwoording tijdig hebben ingediend, eerst geruime tijd na 15 juli of zelfs ná ontvangst van de vaststellingsbeschikking en/of terugvorderingsbeschikking, onvolkomenheden ontdekken in hun jaarverantwoording en op grond daarvan tot correctie overgaan. Een dergelijke correctie kan gevolgen hebben voor het relatieve aandeel dat die gemeente in het macrobudget heeft, én voor het daarop gebaseerde budget voor die gemeente. Daarmee is een dergelijke correctie tevens van invloed op de relatieve aandelen en dus ook op de feitelijke budgetten van alle andere gemeenten. Correctie door een individuele gemeente op een zo laat tijdstip heeft enkele onwenselijke gevolgen, die via deze wetswijziging worden voorkomen.
Een late correctie van verantwoordingsgegevens leidt allereerst, zoals reeds is aangeven, tot een ernstige verstoring va het proces van budgetverdeling. Verder kan de correctie, indien deze wordt ingediend nadat de budgetbeschikkingen zijn verzonden, tevens leiden tot financiële problemen voor het Rijk. Een hoger budget voor de corrigerende gemeenten zou moeten leiden tot een lager budget voor alle andere gemeenten, doch de aan hen afgegeven beschikkingen kunnen door formele rechtskracht en toepassing van beginselen van behoorlijk bestuur niet meer worden aangepast. Daarmee wordt het financiële risico van een late correctie volledig op het Rijk afgewenteld.
Voor zover de foutieve verantwoording heeft geleid tot een te hoge vaststelling van het budget voor die gemeente, wordt het teveel betaalde bedrag teruggevorderd van die gemeente.
Met de onderhavige wijzigingen wordt een uiterste datum bepaald waarop correcties in de SiSa-verantwoording nog in aanmerking genomen kunnen worden.
Met betrekking tot de budgetvaststellingen achteraf van geoormerkte gelden op basis van de verantwoording over de rechtmatige besteding van de gelden, geldt voor de minister van SZW een ruimere beslisperiode. Omdat het proces van vaststellingen achteraf in de praktijk een aanvang neemt in oktober van het jaar, waarin de verantwoordingsinformatie moet zijn ingediend, en het daarbij om andere verantwoordingsgegevens gaat dan die bij de vaststelling vooraf een rol spelen, is het redelijk om gemeenten een iets ruimere correctiegelegenheid te bieden, en wel tot en met 30 september.
Weliswaar kan worden gesteld dat gemeenten die zich met een jaar vertraging verantwoorden over de Wpb (zie artikelen 4, tweede lid Wpb), indien daarbij sprake is van SiSa tussen medeoverheden, al een goed jaar de gelegenheid hebben om hun verantwoording op die onderdelen correct in te dienen en dat een langere correctieperiode daarom niet strikt nodig is. Voor andere situaties gaat dit niet op en is het redelijk om de uiterste termijn, zoals reeds vermeld, tot en met 30 september te bepalen. Ter bevordering van transparante wetgeving is ervoor gekozen om, met betrekking tot de budgetvaststellingen achteraf, in alle gevallen een correctietermijn te bieden tot en met 30 september. Wijzigingen die na30 september via de geëigende procedure door gemeenten worden ingediend, worden bij de vaststellingen achteraf niet meer in aanmerking genomen, teneinde het proces van die vaststellingen ordelijk en zorgvuldig te kunnen laten plaatsvinden.
De uiterste datum waarop correcties in de SiSa-verantwoording nog in aanmerking genomen worden, wordt vastgelegd in de Wpb. Gekozen is voor een regeling op wetsniveau, omdat met de voorgestelde bepalingen wordt afgeweken van artikel 7:11 van de Awb. Het betreft een afwijking in die zin dat de budgetvaststelling achteraf – zowel in primo als in bezwaar – niet plaatsvindt op basis van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de beslissing (ex nunc), maar op grond van de verantwoordingsinformatie waarover de minister van SZW beschikt op 30 september van het jaar, volgend op het verantwoordingsjaar.
10.
Zoals de CRvB eerder heeft overwogen (uitspraken van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:721, 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659 en ECLI:NL:CRVB:2013:2661) bevat de wetsgeschiedenis van de Wpb aanknopingspunten voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording van het zogenoemde werkdeel volgens het baten-lasten stelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op
15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond (Kamerstukken II, 2007/08, 31567, nr. 3, blz. 13 e.v.). De verantwoording vindt plaats via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Besluit) is de accountant verplicht financiële fouten en onzekerheden die boven de fouttolerantiegrens van dit Besluit liggen te rapporteren in die bijlage. Gerapporteerde fouten en onzekerheden worden, tot de bedragen die daarmee zijn gemoeid, teruggevorderd. Verweerder heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig - dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t+1) - naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van baten en lasten volgens de SiSa- systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om tijdig te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van opgevoerde lasten op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het baten-lastenstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
11.
Verweerder hanteerde tot de inwerkingtreding van de Verzamelwet SZW 2011 een buitenwettelijke hersteltermijn. Deze bood de gelegenheid om nadien ontdekte fouten in de verantwoording (de zogenaamde spontane correcties) te corrigeren. Aan deze hersteltermijn voor spontane correcties was geen finale datum verbonden. De Verzamelwet heeft deze hersteltermijn gecodificeerd en tevens een finale datum verbonden aan de correctietermijn; in gevallen als het onderhavige uiterlijk 30 september.
12.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de betreffende onzekerheid terecht heeft aangemerkt als onrechtmatig. Dit volgt uit rechtspraak van de CRvB (zie de uitspraak van
17 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3514), waarin is geoordeeld dat, gelet op de SiSa-verantwoordingssystematiek en het samenstel van de in dat verband relevante bepalingen, het jaarlijks vaststellen door een accountant van financiële onzekerheden die de rapporteringstolerantiegrens te boven gaan ertoe leidt dat de uitgaven niet - althans niet met zekerheid - kunnen worden verantwoord, zodat sprake is van onrechtmatige bestedingen.
De rechtbank is tevens met verweerder van oordeel dat in dit geval geen sprake is van het herstel van een kennelijke fout in welke situatie de uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Fvw zich blijkens de uitspraak van de CRvB van 3 december 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2662) niet verzet tegen het alsnog herstellen daarvan op een latere datum. Uit de onder 2 weergegeven reactie van de accountant van de gemeente blijkt immers dat de rechtmatigheid van de betreffende bestedingen op basis van de toen beschikbare informatie niet op 15 juli 2011 kon worden aangetoond. Dat sprake is van een rubriceringsfout, in welke situatie de uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Fvw zich blijkens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
23 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU5412) evenmin verzet tegen het alsnog herstellen van daarvan, is gesteld noch gebleken.
13.
Dat toepassing van artikel 5a van de Wpb, waarin een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel van ex nunc-toetsing in bezwaar, zou inhouden dat in alle gevallen, en niet alleen in het geval van een kennelijke fout dan wel een rubriceringsfout ruimte bestaat voor herstel, is de rechtbank niet gebleken. Anders dan eiser stelt, kan hiervoor geen steun worden gevonden in de eerder aangehaalde Nota van wijziging. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Nota enkel is vastgesteld om helder te markeren wanneer - tot welke datum - spontane correcties nog wel en wanneer die niet meer in het proces van budgetvaststellingen betrokken kunnen worden. De nota dient niet het doel om alle onvolledigheden, onjuistheden en correcties van welke aard dan ook voor herstel in aanmerking te doen komen. Daarmee zou iedere betekenis aan de datum van 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Fvw komen te ontvallen.
14.
Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
15.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A.M. de Loo (voorzitter), en mr. E.J. Govaers en
mr. M.A. Teeuwissen, leden, in aanwezigheid van mr.mr. A.W.C.M. Frings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2014.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2014.
w.g. A.W.C.M. Frings,
griffier
w.g. W.A.M. de Loo,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 22 augustus 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.