Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13 / 910
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2014 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. D. van de Weerdt),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en[gemachtigde 2]).
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om schadevergoeding ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) afgewezen.
Bij besluit van 5 februari 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2014.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1:7 van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het verzoek tot schadevergoeding voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo is ingediend, namelijk op 22 juli 2010. In deze uitspraak wordt dan ook de Wm aangehaald, zoals die luidde voor de inwerkingtreding van de Wabo.
2.
Bij besluit van 13 mei 1991 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Roggel aan eiser een vergunning verleend voor een motorbrandstoffenverkooppunt met LPG-installatie aan [adres] te [plaats], kadastraal bekend als [kadasternummer]. Bij besluit van 6 juli 2010 is deze vergunning ingetrokken voor het deel betreffende de verkoop van LPG, nu de LPG-installatie niet kon voldoen aan de in de Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) opgenomen afstanden ten opzichte van risico objecten. Dit besluit is inmiddels in rechte onaantastbaar. De LPG verkoop is beëindigd op 10 oktober 2010. Bij brief van 22 juli 2010 heeft eiser een verzoek om schadevergoeding overeenkomstig artikel 15.20 van de Wm bij verweerder ingediend. De Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) heeft in haar door verweerder gevraagde advies van juni 2012 aangegeven dat de voor vergoeding in aanmerking komende vermogens- en inkomensschade samen afgerond € 26.760,- bedraagt. Voor zover de schade die wordt geleden als gevolg van het intrekken van de milieuvergunning op basis van het Convenant LPG-autogas van 22 juni 2005 (convenant) aan eiser wordt vergoed is deze anderszins verzekerd, hetgeen inhoudt dat eiser in zoverre niet voor een schadevergoeding op grond van artikel 15.20 van de Wm in aanmerking komt, aldus de SAOZ.
3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij, en niet - zoals de commissie voor bezwaarschriften van mening is - de minister van Infrastructuur en Milieu, bevoegd is te beslissen op het verzoek om schadevergoeding. Middels het convenant wordt op andere wijze in een redelijke vergoeding van schade voorzien. Het verzoek van eiser dient dan ook te worden afgewezen. Voorts heeft verweerder aangegeven dat een eventueel van gemeentewege te verstrekken schadevergoeding niet voor toewijzing als bedoeld in artikel 15.22 van de Wm in aanmerking kwam, omdat al vanaf de datum van publicatie van de gewijzigde Revi op 3 april 2007 voorzienbaar was dat deze LPG-tankstations uiteindelijk de verkoop en opslag van LPG zouden moeten staken. Vanaf de inwerkingtreding van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) op 27 oktober 2004 wist eiser dat de kans bestond dat hij zou moeten stoppen met de verkoop en opslag van LPG.
4.
Eiser voert in beroep aan dat in bezwaar door middel van verklaringen van de partijen bij het convenant is aangetoond dat eiser geen vergoeding kon verwachten van deze partijen. Voorts is eiser het niet eens met verweerders standpunt dat de schade voorzienbaar was. In het advies van de SAOZ van juni 2012 is ten aanzien van de voorzienbaarheid duidelijk aangegeven waarom dit niet zo was ten tijde van de overname van het bedrijf. Gelet hierop kan eiser niet worden tegengeworpen dat de schade voorzienbaar was.
De rechtbank oordeelt als volgt.
5.
In artikel 15.20, eerste lid, onder a, van de Wm, voor zover hier van belang, is bepaald dat indien degene tot wie een beschikking is gericht krachtens artikel 8.25, eerste lid, onder a, zich ten gevolge daarvan voor kosten ziet gesteld dan wel schade lijdt, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te blijven, het gezag dat de beschikking in eerste aanleg heeft gegeven, hem, voor zover op andere wijze in een redelijke vergoeding niet is of kan worden voorzien, op zijn verzoek dan wel uit eigen beweging een naar billijkheid te bepalen vergoeding toekent.
In artikel 15.21, eerste lid, van de Wm is, voor zover hier van belang, bepaald dat artikel 15.20 van overeenkomstige toepassing is ten aanzien van degene op wie bepalingen van een algemene maatregel van bestuur, onderscheidenlijk een ministeriële regeling van toepassing worden en die zich daardoor voor kosten ziet gesteld dan wel schade lijdt, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te blijven.
In artikel 15.21, tweede lid, van de Wm is bepaald dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, Onze Minister over het toekennen van de vergoeding beslist, behoudens in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder a. In die gevallen beslissen gedeputeerde staten.
6.
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de ambtshalve te beantwoorden vraag of verweerder bevoegd was om een besluit te nemen op eisers verzoek om schadevergoeding. Ter beantwoording van deze vraag dient vastgesteld te worden welk besluit als schadeveroorzakend besluit moet worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het intrekkingsbesluit van 6 juli 2010 dient te worden aangemerkt als het schadeveroorzakend besluit en niet het Bevi in samenhang met de Revi. Het Bevi is een algemene maatregel van bestuur die gericht is tot het bevoegd gezag. Er is een toetsing aan het Bevi middels een besluit nodig om het Bevi door te laten werken. De Revi bevat afstandsnormen die verweerder in acht dient te nemen. Deze regeling bevat saneringsbepalingen op grond waarvan verweerder wordt opgedragen ervoor zorg te dragen dat de grenswaarde binnen een bepaalde termijn niet meer wordt overschreden. Dit kan in principe op verschillende manieren. In het besluit van 6 juli 2010 is aangegeven dat nu verplaatsing van het ondergrondse reservoir niet mogelijk is, de milieuvergunning van eiser ingetrokken dient te worden. Gelet hierop vloeit uit het Bevi en de Revi geen rechtstreekse schade voor eiser voort. Hierbij merkt de rechtbank op dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 6 april 2011, ECLI: NL:RVS:2011:BQ0276, waarbij eiser appellant was, eveneens kan worden afgeleid dat verweerder bevoegd is een besluit te nemen op het schadeverzoek van eiser. Voorts heeft de Afdeling in haar uitspraak van 1 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN5696, betreffende een ander LPG-verkooppunt, geoordeeld dat door de intrekking van een milieuvergunning, de mogelijkheid om LPG te verkopen, is komen te vervallen. De Afdeling heeft vervolgens overwogen dat indien appellante schade heeft geleden die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van haar behoort te blijven, deze op grond van artikel 15.20, eerste lid, van de Wm voor vergoeding in aanmerking komt. Gelet hierop is in het onderhavige geval artikel 15.20 van de Wm van toepassing en is verweerder bevoegd een besluit te nemen op eisers verzoek om schadevergoeding.
7.
Ten aanzien van eisers betoog dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op een andere wijze in een redelijke vergoeding kan worden voorzien, overweegt de rechtbank dat niet betwist is dat eiser geen lid is van de Vereniging Technische Commissie Vloeibaar Gas (VVG), zijnde partij bij het convenant en daarin aangeduid als LPG-sector, noch van één van de andere in het convenant genoemde ondersteunende partijen. Evenmin is betwist dat eisers LPG-tankstation behoort tot de in artikel 1, onder b, van het convenant genoemde restcategorie met EV-knelpunten.
Op grond van artikel 2, eerste lid, onder c, van het convenant lost de LPG-sector de EV-knelpunten zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is op, doch uiterlijk 1 januari 2010 (rb: is verlengd tot 1 juli 2010), door het beëindigen van de verkoop van LPG-autogas bij tankstations die niet voldoen aan PR-grenswaarden en GR-grenswaarden of het verplaatsen van het vulpunt bij LPG-tankstations of het verplaatsen van het gehele tankstation. In artikel 12, onder b, van het convenant is bepaald dat de LPG-sector verantwoordelijk is voor het oplossen van EV-knelpunten bij de restcategorie, bedoeld in artikel 2, onderdeel c, zonder op enigerlei wijze beroep te doen op financiële overheidsmiddelen.
Eiser is, gelet op het feit dat hij geen lid is van één van de in het convenant genoemde (ondersteunende) partijen, niet gebonden aan het convenant. Het namens verweerder gestelde dat in het convenant is opgenomen dat ook mensen die niet aangesloten zijn bij één van de in het convenant genoemde partijen gebonden zijn aan het convenant, volgt de rechtbank niet. Voor zover daarover de tekst al niet uitsluitsel geeft, biedt op pagina twee van het ’informatieblad “Implementatie Convenant LPG-autogas 2005”: veel gestelde vragen en antwoorden van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) van december 2009, daarover duidelijkheid. Daarin is namelijk vermeld dat het convenant alleen diegenen bindt die partij zijn bij het convenant, in dit geval de LPG-sector en het Ministerie van VROM. Op grond van punt 2 onder het kopje ‘Partijen” van het convenant wordt onder LPG-sector verstaan de VVG. De vermelding in de toelichting op pagina 2 dat de BOVAG, Beta en Novo hun leden vertegenwoordigen, alsmede een ieder die LPG opslaat, vervoert en/of verkoopt, maakt dit niet anders, nu in het convenant is vermeld welke partijen het convenant hebben gesloten.
Voorts is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat middels het convenant op andere wijze in een redelijke vergoeding van schade is voorzien. In het convenant is enkel bepaald dat de LPG-sector verantwoordelijk is voor het oplossen van de saneringsknelpunten. Voorts worden in het convenant wat dit aspect betreft concrete veiligheidsmaatregelen genoemd die getroffen kunnen worden. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de LPG-sector ook een schadevergoeding in de vorm van geleden vermogensschade en inkomensschade zal vergoeden als gevolg van het intrekken van een milieuvergunning voor de verkoop van LPG. Verweerder heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat de LPG-sector eisers schade zal vergoeden, terwijl eiser middels brieven van ondersteunende partijen aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet genegen zijn enige schade te vergoeden.
8.
Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat middels het convenant op andere wijze in een redelijke vergoeding van schade wordt voorzien. De beroepsgrond slaagt derhalve.
9.
Ten aanzien van verweerders subsidiaire standpunt dat een eventueel van gemeentewege te verstrekken schadevergoeding niet voor instemming als bedoeld in artikel 15.22 van de Wm in aanmerking komt omdat al in ieder geval vanaf 3 april 2007 voorzienbaar was dat eiser uiteindelijk de verkoop en opslag van LPG zou moeten staken, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 16 november 2011, ECLI:NL:RVS:2005:AU6222, en 11 oktober 2006, ECLI:NL:RVS:AY9865, dat uit artikel 15.20 van de Wm soortgelijke normen voortvloeien als uit de rechtspraak inzake het voormalige artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), met dien verstande dat, voor de beoordeling van de voorzienbaarheid in een situatie van overname van een inrichting, niet moet worden uitgegaan van het moment waarop eiser eigenaar wordt van de desbetreffende onroerende zaak, maar van het moment waarop hij drijver van de inrichting wordt. De in de uitspraken inzake artikel 49 van de WRO neergelegde rechtspraak komt erop neer dat wordt getoetst of er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende koper/eigenaar, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel in een voor hem negatieve zin zou gaan veranderen. Zo ja, dan moet de slotsom zijn dat betrokkene door niettemin tot aankoop van het perceel over te gaan, het risico van planologische verslechtering heeft aanvaard, waarvan de gevolgen redelijkerwijs voor zijn rekening behoren te blijven. Gelet op het vorenstaande is verweerder er ten onrechte vanuit gegaan dat in het onderhavige geval het tijdstip van publicatie van wijziging van de Revi op 3 april 2007 bepalend zou zijn als peildatum voor de beoordeling van de voorzienbaarheid. Verweerder heeft niet onderzocht op welk moment eiser drijver van de inrichting is geworden. Hierbij stelt de rechtbank vast dat eiser reeds lange tijd voordat bekend werd dat afstanden met betrekking tot de LPG zouden wijzigen, drijver is geworden van de inrichting. Ook deze beroepsgrond slaagt.
10.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en ontbeert het een draagkrachtige motivering als genoemd in artikel 7:12 van de Awb. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om tot een finale geschilbeslechting te komen, nu partijen nog geen standpunten hebben ingenomen omtrent de in het rapport van SAOZ genoemde schadebedragen.
11.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
12.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. drs. P.M. van den Brekel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2014.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2014.
w.g. P. van den Brekel,
griffier
w.g. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 17 februari 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.