Uitspraak
200502855/1.
Datum uitspraak: 16 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2004, kenmerk 2004-16.579/28/A.16, MV heeft verweerder geweigerd appellante schadevergoeding als bedoeld in artikel 15.20, eerste lid, van de Wet milieubeheer toe te kennen.
Bij besluit van 9 maart 2005, kenmerk 2005-01479/10/A.6, MV heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 maart 2005, bij de Raad van State per fax ingekomen op 1 april 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 mei 2005.
Bij brief van 9 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [directeur], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.M. Opheikens en H. Kielstra, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 9 april 1999 heeft het college van burgemeester en wethouders van Appingedam aan [vuurwerkbedrijf] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor opslag van vuurwerk op het perceel [locatie] te Appingedam.
Bij besluit van 29 juni 2004 heeft verweerder voornoemde vergunning gedeeltelijk ingetrokken en gewijzigd. Het besluit strekt tot de beëindiging van de opslag van professioneel vuurwerk en een reductie van de hoeveelheid opgeslagen consumentenvuurwerk tot een maximum van 10.000 kg.
Bij besluit van 22 juli 2004 heeft verweerder aan appellante geweigerd schadevergoeding als bedoeld in artikel 15.20, eerste lid, van de Wet milieubeheer toe te kennen wegens het nemen van het besluit van 29 juni 2004. Verweerder heeft aan deze beslissing ten grondslag gelegd dat de saneringsschade ten tijde van de aankoop van het bedrijf door appellante in april 2001, gezien de datum van publicatie van het ontwerp-Vuurwerkbesluit op 26 februari 2001, voorzienbaar was en dat sprake is van actieve risicoaanvaarding aan de zijde van appellante.
Bij het bestreden besluit van 9 maart 2005 heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit van 22 juli 2004 ongegrond verklaard.
2.2. Ingevolge artikel 15.20, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, kent, indien degene tot wie een beschikking is gericht krachtens artikel 8.25, eerste lid, onder a, zich ten gevolge daarvan voor kosten ziet gesteld dan wel schade lijdt, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te blijven, het gezag dat de beschikking in eerste aanleg heeft gegeven, hem, voor zover op andere wijze in een redelijke vergoeding niet is of kan worden voorzien, op zijn verzoek dan wel uit eigen beweging een naar billijkheid te bepalen vergoeding toe.
2.3. Appellante betoogt dat zij in de gelegenheid had moeten worden gesteld om bij de voorbereiding van het primaire besluit een zienswijze in te dienen.
Volgens verweerder valt niet in te zien dat appellante had moeten worden gehoord over de correcte uitleg van de circulaire schadevergoedingen van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 1997 (hierna: de circulaire). Een verschil van inzicht omtrent het hanteren van de datum van een inschrijving van enig stuk in een openbaar register als de datum vanaf welke appellante als exploitant/eigenaar van de inrichting kan worden aangemerkt, valt volgens verweerder niet onder de hoorplicht. Een en ander is volgens verweerder echter in elk geval hersteld door het horen in de bezwaarprocedure.
De Afdeling overweegt dat, wat er zij van de toepasselijkheid van de hoorplicht bij de voorbereiding van het primaire besluit, met het horen in bezwaar een eventueel aan het primaire besluit klevend gebrek is hersteld. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Appellante betoogt voorts dat verweerder ten onrechte geen schadevergoeding heeft toegekend.
Volgens appellante heeft verweerder ten onrechte het argument uit het (niet-)instemmingsbesluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Minister) van 17 juni 2004 overgenomen, dat de schade die appellante ten gevolge van de aanpassing van de vergunning lijdt voor haar voorzienbaar was.
Volgens appellante is verweerder, door dit standpunt van de Minister over te nemen, ten onrechte afgeweken van het eerder door hem ingenomen standpunt. Volgens appellante was verweerder, blijkens zijn verzoek aan de Minister om in te stemmen met toekenning van schadevergoeding ten bedrage van € 142.352 en blijkens woord en gedraging, voornemens aan appellante schadevergoeding toe te kennen. Nadat de Minister zijn instemming had geweigerd, heeft verweerder zijn standpunt echter ten onrechte diametraal gewijzigd.
Verweerder komt volgens appellante louter op zijn eerdere standpunt terug, omdat hij het bedrag bij gebreke van instemming uit eigen middelen zou moeten bekostigen. Een medewerker van verweerder heeft dit volgens appellante mondeling kenbaar gemaakt. Het had volgens appellante veeleer op de weg van verweerder gelegen om het besluit van de Minister aan te vechten.
Daarnaast heeft verweerder volgens appellante in de voorfase zodanige signalen afgegeven dat appellante erop mocht vertrouwen dat schade zou worden vergoed. Appellante is voor de keuze gesteld of zij de bedrijfsactiviteiten direct of op termijn wilde beëindigen. Volgens de brief van verweerder van 1 juli 2002 en diens faxbericht van 24 juli 2002 kon bij vroegtijdig staken een factor 5 van schadevergoeding worden verkregen, aldus appellante. In vertrouwen dat daadwerkelijke uitkoop zou plaatsvinden, is volgens appellante gekozen voor de variant van onmiddellijk stoppen. Hierdoor was verweerders in beginsel bestaande vrijheid om af te wijken van het eerder door hem ingenomen standpunt volgens appellante in dit geval beperkt. Verweerder is volgens appellante dan ook in ieder geval gehouden de schade te vergoeden die is veroorzaakt door het eerder stoppen.
Appellante betoogt verder dat uit niets in de circulaire blijkt dat er een rechtvaardiging is voor hantering van het voorzienbaarheidscriterium.
Voorts was de aanpassing van de vergunning, en daarmee de schade, volgens appellante voor haar ook niet voorzienbaar.
Vóór de datum van de publicatie van het ontwerp-Vuurwerkbesluit was er volgens appellante al wilsovereenstemming over de koop/verkoop van het bedrijf. Volgens appellante stelt verweerder ten onrechte vraagtekens bij de stukken die appellante heeft overgelegd om dit te bewijzen. Verweerder is volgens appellante geheel ten onrechte uitgegaan van de datum van inschrijving in het kadaster en de openbare registers (de eigendomsoverdracht), aangezien de afnameverplichting reeds geruime tijd daarvoor is ontstaan. Voorts stelt appellante dat zij in het jaar 2000 al huurder/exploitant is geweest van de ruimte waarvoor de milieuvergunning is ingetrokken, zodat zij minimaal een huurdersbelang had.
Volgens appellante was op die momenten niet duidelijk welke gevolgen aan een nieuw Vuurwerkbesluit zouden zijn verbonden. Niemand kon hierover in voldoende mate informatie verschaffen. Dat de gevolgen (ook voor de opslag van consumentenvuurwerk) dermate groot zouden zijn, heeft de gehele bedrijfstak verrast. Zelfs tot na de inwerkingtreding van het Vuurwerkbesluit was nog onduidelijk hoe de regeling uiteindelijk zou worden; na eerste publicatie is het besluit nog aangepast, aldus appellante.
2.4.1. Verweerder betoogt dat uit het billijkheidscriterium in artikel 15.20 van de Wet milieubeheer volgt dat de schadevergoeding lager is naarmate de vergunninghouder een aanpassing van de vergunning beter kan voorzien. Tevens geldt volgens verweerder de leer van de actieve risicoaanvaarding. Volgens verweerder is het vaste rechtspraak dat van een redelijk denkende en handelende koper/eigenaar mag worden verwacht dat hij rekening houdt met de kans dat de situatie met betrekking tot het aan te schaffen goed in negatieve zin zou gaan veranderen, temeer wanneer de koper deskundig wordt geacht. Op grond van deze uitgangspunten dient de schade volgens verweerder geheel voor rekening van appellante te blijven.
Verweerder bestrijdt dat reeds vóór de publicatie van het ontwerp-Vuurwerkbesluit sprake was van een koopovereenkomst en daarmee van een afnameverplichting. Verweerder hanteert nog steeds de inschrijving in het kadaster op 4 april 2001 als uitgangspunt voor het moment dat appellante als exploitant/eigenaar dient te worden beschouwd. Het bevreemdt verweerder dat geen officiële documenten kunnen worden overgelegd, maar slechts stukken die enkelzijdig zijn getekend en handmatig zijn aangepast. Voorts betoogt verweerder dat - ook als er, zoals de Adviescommissie bezwaar- en beroepschriften (hierna: de Adviescommissie) stelt, vóór de publicatie al wilsovereenstemming was - appellante gelet op de gebeurtenissen en maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van de opslag van professioneel en consumentenvuurwerk had moeten beseffen dat er een reële kans aanwezig was dat de vergunning van 9 april 1999 in ongunstige zin zou worden gewijzigd.
Volgens verweerder is appellante weliswaar van 22 november 2000 tot 3 januari 2001 huurder geweest van het perceel, maar is niet gebleken dat dit na 3 januari 2001 nog het geval is geweest. Gelet hierop kan de periode van huur niet worden aangemerkt als concrete handeling om onder het "oude regime" van het Vuurwerkbesluit te vallen.
Op het moment van aankoop waren er volgens verweerder concrete aanwijzingen dat een wijziging van beleid was te verwachten. Appellante was geen onbekende in de bedrijfstak op het moment van aankoop. Gelet op haar onderzoeksplicht had appellante ervan op de hoogte kunnen zijn dat een sanering op stapel stond. Dat de uitwerking en de gevolgen daarvan nog niet volledig duidelijk en concreet waren, doet hieraan volgens verweerder niet af. Doorslaggevend is of er op het moment van de aankoop van het perceel aanwijzingen waren dat een wijziging van het beleid te verwachten was. Verder waren de veilige afstanden, waaraan appellante niet kan voldoen, reeds vermeld in het ontwerp-Vuurwerkbesluit.
Wat het aspect betreft dat zou zijn afgeweken van het eerdere standpunt, betoogt verweerder dat het niet-instemmingsbesluit van de Minister slechts aanleiding is geweest om een aantal aspecten zorgvuldig tegen het licht te houden. Het gegeven dat de instemmingsprocedure is gevolgd, geeft volgens verweerder niet aan dat hij voornemens was schadevergoeding toe te kennen. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om tegen het besluit van de Minister op te komen, aangezien hij het besluit, na juridisch onderzoek, onderstreept.
De bedoelde beleidsmedewerker van de Afdeling milieuvergunningen heeft volgens verweerder slechts gecommuniceerd over de mogelijke opties ten aanzien van de besluitvorming. Volgens verweerder is - eerst na het niet-instemmingsbesluit van de Minister - op juridische gronden besloten om geen schadevergoeding toe te kennen.
Verweerder betoogt dat het vanaf het begin van de sanering van de vuurwerkbedrijven duidelijk was dat conform de circulaire zou worden gehandeld. Uit de door appellante genoemde brief van 1 juli 2002 en fax van 24 juli 2002 kan volgens verweerder niet worden afgeleid dat daadwerkelijk een schadebedrag zou worden uitgekeerd en dat sprake zou zijn van een gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen. Er wordt enkel een weergave gegeven van de mogelijke scenario’s omtrent de hoogte van een eventueel schadevergoedingsbedrag dat zou worden uitgekeerd op een bepaald moment van stoppen of reductie van opslagactiviteiten.
Verweerder betoogt verder dat met appellante nimmer een afspraak is gemaakt omtrent het moment van staken van de opslag van professioneel vuurwerk en het terugbrengen van de opslag van consumentenvuurwerk. Appellante heeft evenmin schriftelijk kenbaar gemaakt wanneer zij daartoe is overgegaan. Gelet hierop is volgens verweerder niet aangetoond dat appellante daadwerkelijk nadeel heeft ondervonden in de periode van 1 juli 2002 tot en met maart 2004.
2.4.2. De Afdeling oordeelt als volgt. Bij de beoordeling of aanleiding bestaat voor het toekennen van schadevergoeding krachtens artikel 15.20 van de Wet milieubeheer heeft verweerder de circulaire gehanteerd.
In paragraaf 5.2, onder IV, van de circulaire wordt onder meer gesteld: "Naarmate een vergunning langer ongewijzigd is gebleven, kan de vergunninghouder beter voorzien dat zijn vergunning zal worden aangepast. De vergunning is immers minder actueel. […] De hoogte van de vergoeding is daarom afhankelijk van de ouderdom van de vergunning maximaal 80 of 60%."
Hieruit blijkt dat de mate waarin de vergunninghouder kan voorzien dat de vergunning zal worden aangepast, in de circulaire van betekenis wordt geacht voor de omvang van de schadevergoeding. In de circulaire wordt de situatie van eventuele voorzienbaarheid van een aanpassing van een vergunning ten tijde van het overnemen van een inrichting echter niet als zodanig genoemd.
Verweerder betoogt dat ook deze omstandigheid van betekenis is voor de vraag of en in welke omvang schadevergoeding kan worden toegekend. Hij beroept zich hiertoe op vaste rechtspraak, zonder deze evenwel nader te noemen.
In het (niet-)instemmingsbesluit van de Minister, waarnaar op dit punt in het advies van de Adviescommissie wordt verwezen, waarbij verweerder in zoverre aansluiting heeft gezocht, worden uitspraken genoemd van de Afdeling van 26 september 2001 in zaak no. 200005612/1 (AB 2001, 379), 2 januari 2002 in zaak no. 200103164/1 (AB 2002, 377) en 10 juli 2002 in zaak no. 200105795/1 (AB 2002, 386). Deze uitspraken hebben echter geen betrekking op artikel 15.20 van de Wet milieubeheer, doch op artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De in deze uitspraken neergelegde rechtspraak komt erop neer dat wordt getoetst of er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende koper/eigenaar, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel in een voor hem negatieve zin zou gaan veranderen. Zo ja, dan moet de slotsom zijn dat betrokkene door niettemin tot aankoop van het perceel over te gaan, het risico van planologische verslechtering heeft aanvaard, waarvan de gevolgen redelijkerwijs voor zijn rekening behoren te blijven.
Hoewel naar het oordeel van de Afdeling uit artikel 15.20 van de Wet milieubeheer soortgelijke normen voortvloeien, geldt een milieuvergunning ingevolge artikel 8.20 van de Wet milieubeheer niet voor de eigenaar van een inrichting, maar voor ieder die de inrichting drijft. Dit brengt mee dat, voor de beoordeling van de voorzienbaarheid in een situatie van overname van een inrichting, in elk geval voorzover het de incidentele bedrijfsschade betreft, niet moet worden uitgegaan van het moment waarop betrokkene eigenaar wordt van de desbetreffende onroerende zaak, maar van het moment waarop hij drijver van de inrichting wordt.
Gelet op het vorenstaande is verweerder er ten onrechte van uitgegaan dat in het onderhavige geval het tijdstip van eigendomsoverdracht bepalend zou zijn als peildatum voor de beoordeling van de voorzienbaarheid. Verweerder heeft niet onderzocht op welk moment appellante drijver van de inrichting is geworden. Voorts heeft verweerder niet met behulp van concrete, bijvoorbeeld uit bekendgemaakte (beleids-)stukken blijkende, feiten en omstandigheden gestaafd op grond van welke aanwijzingen zou kunnen worden geoordeeld dat appellante op dat moment actief het risico heeft aanvaard van aanpassing van de vergunning in negatieve zin. Gezien het voorgaande heeft verweerder, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige informatie omtrent de relevante feiten vergaard en berust de bestreden beslissing op het bezwaar, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
2.5. Het beroep is derhalve gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar dient te worden vernietigd. Hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd, behoeft gelet hierop geen bespreking.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 9 maart 2005, kenmerk 2005-01479/10/A.6, MV;
III. gelast dat de provincie Groningen aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2005
271.