Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/2390
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
1. Stichting Afvaloven Neen (hierna: de Stichting),
gevestigd te Wijnaldum, en
2. 32 natuurlijke personen,
wonende te Witmarsum, Sexbierum, Pietersbierum, Harlingen en Midlum (hierna: de omwonenden),
tezamen ook te noemen: eisers,
gemachtigde van eisers: mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden,
en
het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân,
gevestigd te Leeuwarden,
verweerder (hierna: het Wetterskip),
gemachtigden: T.M. Slof, H.M.G. Kruze, A. Zijlstra en B. Haarsma, allen werkzaam bij het Wetterskip.
Procesverloop
Bij brief van 13 oktober 2010 heeft het Wetterskip eisers mededeling gedaan van een besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Keur van het Wetterskip Fryslân (hierna: de Keur) en de Awb. Tegen dit besluit hebben eisers beroep aangetekend. Op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb heeft de rechtbank Afvalsturing Friesland NV en Reststoffen Energie Centrale BV, beide gevestigd te Leeuwarden (verder tezamen te noemen Omrin), in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Omrin heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en haar gemachtigde, mr. H.M. Giezen, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 13 april 2011. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en S. Jellema, voorzitter van de Stichting. Voor het Wetterskip zijn verschenen zijn gemachtigden. Omrin heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en S. Bosch, werkzaam bij Reststoffen Energie Centrale BV.
Motivering
De feiten
1.1 Vlak buiten Harlingen bouwt Omrin aan de Lange Lijnbaan een zogenaamde reststoffenenergiecentrale (REC). In deze REC zal afval worden verbrand waarbij stoom vrijkomt. Die stoom zal worden geleverd aan de naast de REC gelegen warmtekrachtcentrale (WKC) van Frisia Zout BV en daar worden omgezet in elektriciteit. Om de levering van stoom mogelijk te maken, is het noodzakelijk dat er een leidingbrug wordt gebouwd ten behoeve van stoom- en condensaatleidingen en overige kabels en leidingen die worden aangelegd tussen de REC en de WKC op het terrein van Frisia. Deze leidingen liggen voor een deel in de beschermingszone (de waddenzeedijk) van de primaire waterkering rondom de industriehaven van Harlingen.
1.2 Omdat dit leidingtracé ligt binnen die beschermingszone is er ingevolge de Keur een ontheffing nodig. Op 6 juli 2009 heeft Omrin het Wetterskip om een ontheffing van artikel 11 van Pro de Keur gevraagd voor de aanleg van een leidingbrug voor de stoom- en condensaatleiding en overige kabels en leidingen in het kabel- en leidingentracé tussen de REC en de WKC (hierna: het leidingtracé).
1.3 Bij besluit van 9 april 2010 heeft het Wetterskip deze ontheffing aan Omrin verleend. Onder meer de Stichting en de omwonenden hebben daartegen bezwaar aangetekend. Het Wetterskip heeft deze bezwaren, overeenkomstig een advies van zijn Commissie Behandeling Bezwaren, bij het thans bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard omdat zij volgens het Wetterskip geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 9 april 2010.
Standpunt van eisers
2.1 De omwonenden hebben - onder meer en samengevat - aangevoerd dat zij bij de ontheffing van 9 april 2010 een eigen, persoonlijk en objectief bepaalbaar belang hebben. Zij wonen in de buurt van de zeedijk en vrezen dat de ontheffing van de Keur er mede toe kan bijdragen dat de zeedijk makkelijker doorbreekt. Ieder particulier heeft er belang bij dat de zeedijk in de buurt van zijn of haar huis niet doorbreekt. Als er zich aan de dijk een calamiteit voordoet, zijn juist zij degenen die als eersten daarvan last en schade zullen ondervinden. Als de redenering van het Wetterskip moet worden gevolgd, zal geen enkele particulier ooit belanghebbende zijn ten aanzien van een waterkering. Als het belang van de privépersoon zich niet voldoende onderscheidt van anderen in Fryslân die ook door de waterkering worden beschermd, dan is de conclusie dat ook die anderen belanghebbenden zijn, en niet dat de omwonenden géén belanghebbenden zijn.
2.2 De Stichting heeft - onder meer en samengevat - aangevoerd dat haar statutaire doelstelling voldoende concreet en onderscheidend is. Zij wil kort gezegd de bouw en de exploitatie van de REC tegenhouden of doen staken en verricht deze activiteiten in Harlingen en omstreken. Alleen met de aanleg van de hogedrukleiding in de waterkering kan voor de REC sprake zijn van een energierendement. Door die aanleg wordt de bouw van de REC in de gemeente Harlingen mede mogelijk gemaakt. Bovendien staat ook de bescherming van de gezondheid van mensen in combinatie met de REC als doel in de statuten; een dijkdoorbraak is slecht voor die gezondheid. Verder heeft de Stichting gewezen op haar feitelijke werkzaamheden, waarbij zij aan een ieder die een rol daarin zou kunnen spelen, melding heeft gemaakt van haar zorgen om calamiteiten. Ten slotte heeft de Stichting aangevoerd dat zij in deze procedure de individuele belangen van rechtstreeks bij de besluitvorming betrokken omwonenden bundelt en ook daarom belanghebbende is.
Standpunt van het Wetterskip
3.1 Het Wetterskip stelt zich - onder meer en samengevat - op het standpunt dat op grond van artikel 1:2 van Pro de Awb belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Omdat de omwonenden wonen op vele kilometers afstand van de plaats waar de leidingen moeten worden gelegd, concludeert het Wetterskip, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), dat de omwonenden niet een rechtstreeks bij de ontheffing van 9 april 2010 betrokken belang hebben. Voor zover dat belang gelegen zou zijn in het feit dat de primaire waterkering zorgt voor de veiligheid van de omwonenden, onderscheidt dat belang zich onvoldoende van dat van vele anderen in Fryslân die ook door de waterkering worden beschermd.
3.2 Voorts heeft het Wetterskip het standpunt ingenomen dat de Stichting blijkens haar statuten - kort gezegd - tot doel heeft de bouw en exploitatie van de REC tegen te gaan. Onder die doelstelling vallen mede het behouden en het verbeteren van de natuur, landschappelijke en cultuurhistorische waarden, de flora en fauna, de kwaliteit van het milieu waaronder de lucht, de bodem en het water en de gezondheid van mensen en een goede ruimtelijke ordening, alles in de ruimste zin des woords. Het Wetterskip is niet het bestuursorgaan dat beoordeelt of de Afvaloven wel of niet moet verrijzen en komt slechts in beeld als moet worden beslist over een ontheffing van de Keur. Het gaat hier om het leggen van een hogedrukleiding in een waterkering. Daarbij speelt slechts de vraag of de veiligheid van de waterkering in het geding is. Wil de Stichting zich mengen in de discussie over de vraag of die hogedrukleiding er wel of niet moet komen, dan zal in de statuten van de Stichting specifiek iets moeten zijn opgenomen over het behartiging van belangen die samenhangen met de veiligheid van waterkeringen. Dat is niet het geval, zodat de Stichting geen belanghebbende is bij de ontheffing van 9 april 2010. Daarom is ook haar bezwaar volgens het Wetterskip niet-ontvankelijk.
3.3 Bij brief van 22 oktober 2010 heeft het Wetterskip alsnog een inhoudelijk standpunt ingenomen over de bezwaren van eisers. Op grond van zijn beleid met betrekking tot het verlenen van ontheffing voor leidingen als deze geldt het "nee, tenzij"- principe. Er moet onder meer sprake zijn van een zwaarwegend maatschappelijk belang, alvorens een ontheffing als deze kan worden verleend. In die brief heeft het Wetterskip alsnog uiteengezet waarom het van mening is dat er een zwaarwegend maatschappelijk belang is voor het verlenen van de ontheffing.
Standpunt van Omrin
4.1 Omrin heeft - onder meer en samengevat - aangevoerd dat het bij het verlenen van een keurontheffing gaat om waterstaatkundige belangen. In de statuten van de Stichting is echter niets opgenomen over het behartigen van dat soort belangen. De doelstelling van de Stichting, het verhinderen of doen staken van de bouw en exploitatie van een REC, is niet van waterstaatkundige aard, zodat niet kan worden gezegd dat de Stichting door de ontheffing rechtstreeks in haar statutair belang wordt geraakt. Omrin wijst er voorts op dat de REC ook zonder hogedrukleiding kan functioneren en voldoet aan de noodzakelijke rendementseisen. Voor het functioneren van de REC op zich is de ontheffing dan ook niet noodzakelijk.
4.2 Ten aanzien van de omwonenden heeft Omrin gesteld dat hun belang bij een goede waterstaatkundige situatie van de zeedijk zich niet onderscheidt van het belang dat andere inwoners van Fryslân daarbij hebben. Het kan niet de bedoeling zijn het belanghebbende-begrip zo te verruimen dat sprake zou zijn van een zogenaamde "actio popularis", aldus Omrin.
De beoordeling van het geschil
5.1 In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
De omwonenden
5.2 Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon volgens vaste rechtspraak van de AbRS een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende is een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit beroep in te stellen. Van geval tot geval moet dus worden bezien wie als belanghebbende kan worden aangemerkt. De rechtbank overweegt allereerst dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de afstand van de woningen van de omwonenden tot de locatie van de leidingbrug zodanig is, dat de belangen van de omwonenden alleen daardoor niet rechtstreeks bij het besluit tot verlening van de ontheffing zijn betrokken.
5.3 Het enkele feit dat de omwonenden woonachtig zijn in het desbetreffende gebied is voorts onvoldoende om hen als belanghebbenden aan te merken. Hun stelling dat deze omstandigheid hen wel tot belanghebbende maakt, omdat een calamiteit die de hogedrukleiding treft, rampzalige gevolgen voor de waterkering zou hebben, met alle gevolgen voor hun veiligheid, faalt. Immers, dit argument geldt voor alle inwoners van Fryslân die door de gevolgen van zo'n calamiteit zouden kunnen worden getroffen. Niet gebleken is dat enig ander onderscheidend belang van de omwonenden door de ontheffing van 9 april 2010 rechtstreeks wordt geraakt. Daarom hebben de omwonenden geen belang dat hen voldoende onderscheidt van alle andere inwoners die bij een calamiteit in dezelfde situatie zouden kunnen raken. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de AbRS van 24 december 2002, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJN AF2520. De omwonenden kunnen niet als belanghebbenden bij ontheffing van 9 april 2010 worden aangemerkt. Het Wetterskip heeft hun bezwaar dan ook terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard.
De Stichting
5.4 In artikel 2 van Pro de akte van statutenwijziging van de Stichting is onder het kopje “Doel” het volgende opgenomen:
1. De stichting heeft ten doel de (voorbereidingen van de) bouw en exploitatie van een of meer afvalverbrandingsovens, reststoffenenergiecentrales of vergelijkbare inrichtingen hoe ook genaamd in de gemeente Harlingen en omstreken te verhinderen dan wel te doen staken. Onder de doelstelling valt mede het behouden en verbeteren van de natuur, landschappelijke en cultuurhistorische waarden, de flora en de fauna, de kwaliteit van het milieu, waaronder de lucht, de bodem en het water en de gezondheid van mensen en een goede ruimtelijke ordening, alles in de ruimste zin des woords.
2. De stichting tracht haar doel onder meer te verwezenlijken door het voeren van allerlei acties, alsmede het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn, waaronder het optreden in en buiten rechte, procesvertegenwoordiging daaronder begrepen.
5.5 De rechtbank stelt vast dat bij het beoordelen van de vraag of er een ontheffing als de onderhavige moet worden verleend, het Wetterskip moet bezien of waterstaatkundige belangen zich daartegen verzetten. Dat blijkt onder meer uit de eerste zin van de “Toelichting algemeen” van de Keur, die inhoudt dat “de Keur (….) een verordening [is] die strekt tot bescherming van de werken in beheer bij het waterschap”. Uit de ontheffing valt af te leiden dat het Wetterskip deze waterstaatkundige belangen heeft afgewogen en dat er, gelet op het belang van de bescherming van de waterkering, geen waterstaatkundige bezwaren zijn tegen het verlenen van de ontheffing. Om als belanghebbende bij de ontheffing van 9 april 2010 te kunnen worden aangemerkt, dient de Stichting naar het oordeel van de rechtbank door die ontheffing rechtstreeks te worden getroffen in een door haar te behartigen waterstaatkundig belang. Uit onderdeel 1 van de doelstelling van de Stichting blijkt weliswaar dat de Stichting – kort gezegd – de bouw en de exploitatie van de REC wil tegengaan, waarbij een groot aantal andere aspecten wordt betrokken, maar die doelstelling is niet zodanig geformuleerd dat daaruit kan worden afgeleid dat het behartigen van deze waterstaatkundige belangen mede daaronder geschaard kan worden.
5.6 Gelet op het bovenstaande is de rechtbank voorts van oordeel dat de feitelijke werkzaamheden die de Stichting verricht niet van belang zijn voor de vraag of zij belanghebbende is, aangezien die werkzaamheden worden verricht om het doel, zoals besproken onder 5.5, te bereiken. Ook treft het argument van de Stichting dat zij de belangen van haar individuele leden bundelt geen doel. Immers, voor deze leden - allen inwoners van Fryslân - geldt onverkort hetgeen de rechtbank onder 5.2 en 5.3 over hun belanghebbendheid heeft overwogen.
5.7 Ten slotte acht zij voor deze procedure niet van belang dat de Stichting in de eveneens aanhangige procedures ten aanzien van de REC wél als belanghebbende is aangemerkt, omdat dit op zichzelf staande planologische procedures zijn met een eigen toetsingskader. Terecht en op goede gronden heeft het Wetterskip ook het bezwaar van de Stichting niet-ontvankelijk verklaard.
Conclusie
6 Het bestreden besluit kan de rechterlijke toets doorstaan en het beroep zal ongegrond worden verklaard. Aan bespreking van de inhoudelijke grieven van eisers komt de rechtbank niet toe. De rechtbank ziet geen aanleiding om een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en door mrs. J.S. van der Kolk en E.M. Visser, rechters, in tegenwoordigheid van mr. T. Hoekstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011.
w.g. T. Hoekstra
w.g. P.G. Wijtsma
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.