Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/2081
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 mei 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de Waddenvereniging,
gevestigd te Harlingen,
eiseres (hierna: de Waddenvereniging),
gemachtigde: A. Aukema, werkzaam bij de Waddenvereniging,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harlingen,
verweerder (hierna: het college),
gemachtigde: mr. J. Takkenbos, werkzaam bij Pietersma en Spoelstra te Drachten.
Procesverloop
Bij brief van 13 juli 2009 heeft het college de Waddenvereniging mededeling gedaan van een besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).
Tegen dit besluit heeft de Waddenvereniging beroep aangetekend. Op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb heeft de rechtbank Afvalsturing Friesland BV en Reststoffen Energie Centrale BV, beide gevestigd te Leeuwarden (verder tezamen te noemen Omrin), in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Omrin heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en namens haar heeft mr. H.M. Giezen, advocaat te Amsterdam, een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De zaak is, gevoegd met de zaak met procedurenummer 09/1891, behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 13 april 2011. De Waddenvereniging heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor het college zijn verschenen zijn gemachtigde en G. Louwsma en M. Nicolai, beiden werkzaam bij de gemeente Harlingen. Omrin heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en S. Bosch, werkzaam bij Reststoffen Energie Centrale BV. De rechtbank heeft besloten om in deze zaak afzonderlijk uitspraak te doen.
Motivering
De feiten
1.1 Op 5 november 2007 heeft Omrin het college gevraagd om een reguliere bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een zogenaamde reststoffenenergiecentrale (REC). Het betreft een afvaloven die vlak buiten Harlingen aan de Lange Lijnbaan wordt gerealiseerd. Bij besluit van 18 maart 2009 heeft het college Omrin de bouwvergunning verleend. Het college heeft bij dat besluit ook twee binnenplanse vrijstellingen verleend, omdat het bouwplan een maximale hoogte heeft van 44 meter en op grond van het ter plekke geldende bestemmingsplan "Harlingen-Uitbreiding Industriehaven 1997" bij recht een maximale hoogte van 20 meter is toegestaan. Voor het overige is het college van mening dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan.
1.2 Tegen het besluit van 18 maart 2009 heeft de Waddenvereniging bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit heeft het college dat bezwaar, overeenkomstig een advies van zijn Commissie voor de klachten en bezwaarschriften, ongegrond verklaard.
Standpunt van de Waddenvereniging
2.1 De Waddenvereniging stelt zich - onder meer en samengevat - op het standpunt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat voldaan is aan het streven naar zeehavengebondenheid van bedrijven, in die zin dat niet is aangetoond dat de REC een zeehavengebonden bedrijf is. Verder is volgens de Waddenvereniging de bouwaanvraag niet compleet. De verbinding met de warmtekrachtcentrale van Frisia (WKC) is onlosmakelijk met de bouw van de REC verbonden, zodat het college niet had mogen toestaan dat de bouwaanvraag werd gesplitst in een aanvraag voor de afvaloven en een aanvraag voor de verbinding met de WKC.
2.2 De Waddenvereniging plaatst voorts kanttekeningen bij de cumulatieve toepassing door het college van twee binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden en bij de bedrijfseconomische noodzaak voor de bouwhoogte van maximaal 44 meter. Ook heeft het college bij de landschappelijke inpassing onvoldoende gekeken naar de gevolgen van een gebouw met een dergelijk volume, te meer nu het gebouw niet in gedekte, grijzige tinten wordt geverfd, zoals bij omliggende bebouwing wel het geval is. Het rapport van Bureau Bosch Slabbers van 10 augustus 2007 met betrekking tot de landschappelijke inpassing van de REC vertoont volgens de Waddenvereniging dusdanige gebreken dat het college, ook zonder overlegging van een tegenrapport door de Waddenvereniging, daarop niet had mogen afgaan.
2.3 Ten slotte wijst de Waddenvereniging erop dat de Beschrijving in Hoofdlijnen in het bestemmingsplan (BiH) de vestiging van risicodragende bedrijven slechts toestaat als uitgesloten moet worden geacht dat bij een eventuele calamiteit verontreiniging van de Waddenzee kan plaatsvinden. Zij is van mening dat het college onvoldoende heeft onderzocht wat de risico's zijn van eventuele calamiteiten en helemaal niet heeft onderzocht wat de gevolgen zijn van die calamiteiten voor de natuurlijke waarden van de Waddenzee.
Standpunt van het college
3.1 Het college stelt zich - onder meer en samengevat - op het standpunt dat de REC in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De gronden waarop de bouwvergunning betrekking heeft, zijn bestemd voor bedrijven in de milieucategorieën 1 tot en met 4, zoals genoemd in de bij de planvoorschriften behorende bedrijvenlijst. Hiervan worden uitgezonderd bedrijven die voorkomen op de lijst van risicodragende bedrijven. De REC kan worden beschouwd als een verbrandingsinrichting voor huisvuil en slib, die als zodanig in de bedrijvenlijst als categorie 4-inrichting voorkomt. De REC komt niet voor op de lijst van risicodragende bedrijven. Het college heeft verder gesteld dat voor het verlenen van een bouwvergunning in beginsel de aanvraag bepalend is. Het bouwwerk kan worden beschouwd als een op zichzelf als afgerond te beschouwen bouwwerk, ook al vormt dit samen met de hogedrukleiding een meer omvattend geheel. Bij toepassing van de binnenplanse vrijstellingsbepaling mag voorts geen onevenredige afbreuk worden gedaan aan de BiH, aldus het college. Volgens die BiH moet voor de invulling van het plangebied worden gestreefd naar de vestiging van zeehavengebonden bedrijven. Het plangebied is dus niet uitsluitend bestemd voor zeehavengebonden bedrijven.
3.2 Verder heeft het college gemotiveerd waarom de maximale hoogte van 44 meter uit bedrijfseconomische overwegingen wenselijk is en de cumulatieve toepassing van binnenplanse vrijstellingen geoorloofd is. Het college wijst er voorts op dat in het rapport van Bureau Bosch Slabbers het volume van het gebouw van de REC uitdrukkelijk in de beoordeling is betrokken. De conclusie van het rapport is dat de REC nauwelijks effect heeft op de kenmerken en beleefbaarheid van het Waddengebied.
3.3 Ten slotte heeft het college gesteld dat voldoende aannemelijk is dat de natuurwaarden van de Waddenzee geen belemmering vormen voor oprichting van de REC. Nu de REC niet voorkomt op de lijst van risicodragende bedrijven, is een beoordeling van mogelijke risico's niet voorgeschreven. Gedeputeerde Staten en het Ministerie van landbouw en Visserij hebben een vergunning op grond van de natuurbeschermingswet en een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet niet vereist geacht. In het kader van een bouwaanvraag vormen mogelijke risico's van calamiteiten geen weigeringsgrond voor de vergunning, aldus het college.
Standpunt van Omrin
4 Omrin heeft zich - onder meer en samengevat – eveneens op het standpunt gesteld dat de bouwvergunning niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij verwijst naar het standpunt van het college, inhoudende dat voldoende is gemotiveerd dat geen, althans geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de BiH, meer specifiek aan de criteria van het streven naar zeehavengebondenheid. Verder verwerpt Omrin de stelling van de Waddenverenging, dat de REC niet een zelfstandig afgerond bouwwerk is. De leidingbrug speelt geen directe rol in de bedrijfsvoering van de REC, de zoutfabriek of een andere inrichting. Verder wijst Omrin erop dat Bureau Bosch Slabbers de landschappelijke inpassing van de REC zeer zorgvuldig heeft bekeken.
De beoordeling
5.1 Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Volgens het overgangsrecht blijven de bepalingen uit de WRO respectievelijk de Woningwet, zoals die luidde tot 1 juli 2008, van toepassing op aanvragen om bouwvergunning die zijn ingediend vóór 1 juli 2008.
5.2 In de eerste plaats moet de rechtbank de vraag beantwoorden aan welk bestemmingsplan het bouwplan moet worden getoetst. Immers, ten tijde van de bouwaanvraag van 5 november 2007 gold nog het bestemmingsplan "Harlingen-Uitbreiding Industriehaven 1997" en op het moment dat het college het thans bestreden besluit op bezwaar nam, was het bestemmingsplan "Harlingen-Industriehaven 2006" van kracht. Dit bestemmingsplan, waarvan het ontwerp op 24 maart 2008 ter inzage is gelegd, is namelijk op 18 juni 2009 in werking getreden.
5.3 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) is het uitgangspunt dat bij het nemen van een beslissing op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Aan een ten tijde van de indiening bij de gemeente van een bouwaanvraag nog wél, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan mag, bij wijze van uitzondering op dat uitgangspunt, slechts worden getoetst indien ten tijde van de indiening van de bouwaanvraag het daarin vervatte bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment nog geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de AbRS van 6 februari 2002, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, onder LJN AD9423. De rechtbank stelt vast dat van de in deze uitspraak genoemde uitzondering sprake is. De rechtbank zal daarom toetsen aan het bestemmingsplan "Harlingen-Uitbreiding Industriehaven 1997" (hierna: het bestemmingsplan). Daarin is in de BiH bepaald dat gestreefd wordt naar zeehavengebonden bedrijven.
5.4 In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet, zoals die gold tot 1 juli 2008, is bepaald dat de reguliere bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan, de bouwverordening of het Bouwbesluit 2003, of indien het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, dan wel indien voor het bouwen een vergunning op grond van de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze is geweigerd.
5.5 Op het perceel waarop het bouwplan betrekking heeft, rust volgens het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijventerrein". Gronden met deze bestemming zijn ingevolge artikel 4, lid A, onder 1, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, bestemd voor gebouwen ten behoeve van bedrijven, genoemd in bijlage 1, onder de categorieën 1, 2, 3 en 4. Ingevolge artikel 4, lid B, sub 1, onder b, en lid B, sub 2, van de planvoorschriften zal de hoogte van een gebouw respectievelijk bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten hoogste 20 meter bedragen. Het college is ingevolge artikel 4, lid D, sub 1 en 2, van de planvoorschriften bevoegd om bij wege van vrijstelling toe te staan dat de hoogte van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wordt vergroot tot (ten hoogste) 40 meter, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het gestelde in de BiH. Daarnaast kan het college op grond van artikel 9, eerste lid, sub 1, van de planvoorschriften vrijstelling verlenen van de op de plankaart of in de voorschriften gegeven maten, afmetingen en percentages tot ten hoogste 10% van die maten, afmetingen en percentages.
5.6 Artikel 3 van Pro de planvoorschriften bevat de BiH. Artikel 3, tweede lid, onder 2.2, geeft onder meer de instructie dat gestreefd wordt naar de vestiging van zeehavengebonden bedrijven die niet belastend zijn voor het milieu van de Waddenzee. In relatie tot de havengebondenheid van bedrijven zal de toelaatbaarheid van bedrijven afhankelijk worden gesteld van de mate van afhankelijkheid van het bedrijf van de aan- en afvoer over zee dan wel van de ligging aan zee. Het derde en vierde lid van de BiH bevatten specifieke en algemene criteria voor toetsing van activiteiten aan het plan. Onder specifieke criteria is - voor zover hier relevant - opgenomen dat gebouwen met een hoogte tot 40 meter zullen kunnen worden toegestaan indien hiertoe een bedrijfseconomische noodzaak bestaat en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke inpassing. Daarnaast is in het vierde lid opgenomen dat geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de in lid 2 genoemde instructies. Verder moet rekening worden gehouden met het in stand houden van de ecologische, geologische en biologische waarden van de Waddenzee.
5.7 Naar het oordeel van de rechtbank is het bouwplan in overeenstemming met de op het bouwperceel rustende bestemming "bedrijventerrein". De REC kan worden aangemerkt als een verbrandingsinstallatie voor huisvuil en slib. Een zodanig bedrijf is in de bij de planvoorschriften behorende bijlage 1 (Bedrijvenlijst) aangeduid als een bedrijf van milieucategorie 4. Een dergelijk bedrijf is op grond van artikel 4, lid A, onder 1, van de planvoorschriften, toelaatbaar.
5.8 Nu voorts het bouwplan onder meer voorziet in het bouwen van een gebouw met een bouwhoogte van 44 meter kan de onderhavige bouwvergunning niet worden verleend zonder gebruikmaking van de in artikel 4, lid D, sub 1 en 2, en artikel 9, eerste lid, sub 1, van de planvoorschriften opgenomen vrijstellingsbevoegdheden.
5.9 Het al dan niet verlenen van een binnenplanse vrijstelling is een vrije bevoegdheid van het college. Dit betekent dat de beslissing van het college terughoudend dient te worden getoetst. Het onderhavige geding spitst zich dan ook toe op de vraag of het college, na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen besluiten de benodigde vrijstellingen te verlenen.
5.10 Het betoog van de Waddenvereniging dat het college de twee binnenplanse vrijstellingen niet had mogen verlenen, omdat niet wordt voldaan aan de in de BiH opgenomen voorwaarde dat sprake moet zijn van een zeehavengebonden bedrijf, faalt. Daargelaten het antwoord op de vraag of de REC een zeehavengebonden bedrijf is, kan uit artikel 3, tweede lid, onder 2.2, niet worden afgeleid dat dit een absolute voorwaarde is. Dit betekent dat de instructie niet uitsluit dat in het plangebied ook bedrijven mogen worden gevestigd die niet of in mindere mate zeehavengebonden zijn. Uit de plantoelichting komt naar voren dat het nimmer de bedoeling van de planwetgever is geweest om het plangebied uitsluitend te bestemmen voor strikt zeehavengebonden bedrijven. Dit blijkt ook uit het feit dat, zoals het college heeft benadrukt, op de bedrijvenlijst die bij de relevante planvoorschriften hoort, ook bedrijven zonder enig zeehavengebonden karakter voorkomen. Dat in een raadsvoorstel is gesteld dat de vestigingsmogelijkheden in principe niet zijn gewijzigd, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De rechtbank wijst voorts op de uitspraak van de AbRS van 13 januari 2010, LJN BK8980. In rechtsoverweging 2.9.3 van die uitspraak heeft de AbRS overwogen dat “[n]u de vestiging van zeehavengebonden bedrijven in de planvoorschriften slechts is geformuleerd als een streven, van strijd met het bestemmingsplan derhalve geen sprake [is] wanneer een bedrijf op dit terrein wordt gevestigd dat niet zeehavengebonden is. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat door vergunningverlening geen strijd zal ontstaan met het bestemmingsplan”. De rechtbank is dan ook van oordeel dat in het onderhavige geval geen afbreuk wordt gedaan aan de in artikel 3, tweede lid, onder 2.2, opgenomen instructie.
5.11 Voorts is de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het verlenen van een bouwvergunning de aanvraag bepalend is. Naar het oordeel van de rechtbank kan de REC, waarvoor de bouwvergunning is verleend, als een afgerond bouwwerk worden aangemerkt. Dat de REC ook van een hogedrukleiding zal worden voorzien, doet hieraan niet af. Het betreft hier immers een planologische beoordeling van de vraag of het aangevraagde bouwwerk, de REC, mag worden gerealiseerd. Daarbij moet de vraag in hoeverre de hogedrukleiding voor de gehele REC milieukundig en bedrijfseconomisch van betekenis is, buiten beschouwing blijven. De grief van de Waddenvereniging met betrekking tot het ten onrechte splitsen van de bouwaanvraag faalt dan ook.
5.12 Voorts treft het betoog van de Waddenvereniging dat er geen bedrijfseconomische noodzaak bestaat voor het toestaan van een bouwhoogte van 44 meter, geen doel. In bijlage 2 bij de bouwvergunning is een nadere onderbouwing gegeven van de bedrijfseconomische noodzaak van de gewenste bouwhoogte. Daarin zijn de technische factoren genoemd die leiden tot de benodigde hoogte van de installaties en daaruit voortvloeiend van een deel van het gebouw van 44 meter. Voor een goed functionerende rookgasafvoer is een schoorsteenhoogte van minimaal 44 meter noodzakelijk. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Hiermee is voldoende aannemelijk gemaakt dat er een aantoonbare bedrijfseconomische noodzaak is om een bouwhoogte te realiseren van 44 meter. De Waddenvereniging heeft geen concrete gegevens, bijvoorbeeld in de vorm van een deskundigenrapport, ingebracht die de rechtbank op dit punt aan het standpunt van het college doen twijfelen.
5.13 De grief van de Waddenvereniging dat gelijktijdige toepassing van de vrijstellingsbevoegdheden van artikel 4, eerste lid, sub 1 en 2, en artikel 9, eerste lid, sub b, van de planvoorschriften ontoelaatbaar is, faalt eveneens. De bewoordingen van deze voorschriften verzetten zich er niet tegen dat van de daarin neergelegde vrijstellingsbevoegdheden een cumulatief gebruik wordt gemaakt. Blijkens de jurisprudentie heeft een gelijktijdige toepassing van vrijstellingsbepalingen niet een ontoelaatbare cumulatie van vrijstellingen tot gevolg. Dat is in deze procedure ook niet het geval. De rechtbank verwijst onder meer naar de uitspraak van de AbRS van 2 november 2005, LJN AU5410.
5.14 Voorts acht de rechtbank het collegestandpunt dat het bouwplan geen onevenredige afbreuk doet aan het landschap niet onredelijk. In het rapport van Bosch Slabbers is geconcludeerd dat de REC nauwelijks effect heeft op de kenmerken en de beleefbaarheid van het Waddengebied. Het gebouw sluit aan bij de compactheid van de bestaande havensituatie, terwijl de zichtlijnen op haven en stad behouden blijven. De hoogte en bouwmassa's komen overeen met de omliggende bebouwing. De massa is fors, maar wel onderverdeeld. Het is de rechtbank niet gebleken dat deze beoordeling op onjuiste wijze tot stand gekomen is of dat daaraan anderszins gebreken kleven. De Waddenvereniging heeft de inhoud van de beoordeling niet bestreden door overlegging van een deskundig tegenrapport. Het college heeft dan ook op de conclusies van Bosch Slabbers mogen afgaan.
5.15 Ten slotte overweegt de rechtbank dat het college terecht het specifieke toetsingscriterium voor risicodragende bedrijven niet bij zijn overwegingen heeft betrokken, nu de REC ingevolge de bij het bestemmingsplan behorende lijst van risicodragende bedrijven niet als zodanig kan worden aangemerkt.
5.16 De conclusie van de rechtbank is, dat het college in redelijkheid de twee binnenplanse vrijstellingen heeft kunnen verlenen. Voorts is niet gesteld of gebleken dat zich één van de andere in artikel 44 van Pro de Woningwet opgenomen weigeringsgronden voordoet, zodat het college de bouwvergunning moest verlenen. Het bestreden besluit kan de rechterlijke toets doorstaan en de rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Zij ziet geen aanleiding om een partij in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en door mrs. J.S. van der Kolk en E.M. Visser, rechters, in tegenwoordigheid van mr. T. Hoekstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011.
w.g. T. Hoekstra
w.g. P.G. Wijtsma
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.