Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector bestuursrecht, belastingkamer
procedurenummer: AWB 10/1035
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2012 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
gemachtigde [gemachtigde eiseres],
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Haren,
verweerder,
gemachtigde [gemachtigde verweerder].
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiseres een aanslag bouwleges ten bedrage van € 302.077,75 (aanslagnummer [nummer]) opgelegd.
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 12 april 2010, verzonden op 13 april 2010, de aanslag gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen bij brief van 21 mei 2010, per fax ontvangen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2011 te Leeuwarden.
Namens eiseres zijn daar verschenen haar gemachtigde, bijgestaan door [bijstand], werkzaam bij eiseres. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde, bijgestaan door [bijstand], werkzaam bij de gemeente Haren.
Eiseres heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan verweerder.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder nog in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op de pleitnota van eiseres. Verweerder heeft in zijn brief van 12 oktober 2011 van deze gelegenheid gebruikt gemaakt en in zijn brief van 17 oktober 2011 gereageerd op het toegezonden proces-verbaal van de zitting. Gemachtigde van eiseres heeft op deze stukken van verweerder gereageerd in zijn brief van 11 november 2011, waarna verweerder een nadere reactie heeft gegeven in zijn brief van 15 december. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Motivering
Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:
1.1 Eiseres heeft op [datum] 2008 bij de gemeente Haren (de gemeente) een aanvraag ingediend tot verlening van een lichte bouwvergunning voor het oprichten van diverse bedrijfsgebouwen op het perceel [perceel]. De stichtingskosten van deze bedrijfsgebouwen bedragen volgens het aanvraagformulier bouwvergunning (afgerond) € 8.250.000, exclusief BTW.
1.2 De bouwvergunning is op [datum] 2009 door de gemeente verleend.
1.3 In verband met het in behandeling nemen van de bij 1.1 vermelde aanvraag heeft verweerder eiseres met dagtekening [datum] 2009, verzonden op [datum] 2009, een aanslag bouwleges opgelegd van € 302.077,75. Dit bedrag is onderverdeeld in een bedrag wegens basisleges bouwvergunning van € 299.475, een bedrag wegens leges welstand van € 2.093,75, een bedrag wegens leges vrijstelling van € 409 en bedragen wegens statiegeld start bouw en statiegeld gereed bouw van elk € 50. De aanslag is gebaseerd op de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2000 van de gemeente (Legesverordening) en de daarbij behorende Tarieventabel 2008 (Tarieventabel). Voor de berekening van de hoogte van de aanslag is verweerder uitgegaan van de door eiseres aangegeven stichtingskosten.
1.4 Hoofdstuk 5 Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, onderdeel 2 Bouwvergunningen van de Tarieventabel luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
"5.2 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van: (…)
5.2.2 een aanvraag tot het verkrijgen van een lichte bouwvergunning als bedoeld in artikel 1 eerste Pro lid onderdeel q van de Woningwet bedraagt 3,63 % van de bouwsom met een minimum van € 86,91"
1.5 Verweerder heeft in de uitspraak op bezwaar de volgende specificatie opgenomen van de geraamde lasten en baten met betrekking tot de Legesverordening over het jaar 2008:
Tabel 1
1.6 Verweerder heeft de rechtbank, na een daartoe gedaan verzoek, op 14 maart 2011 een "Detailoverzicht begroting 2008" toegezonden met een nadere specificatie van de geraamde lasten en baten met betrekking tot de producten Bouwzaken, Burgerzaken en Overige dienstverlening over het jaar 2008. Aan het slot van deze specificatie wordt het volgende totaal overzicht van de geraamde lasten en baten 2008 weergegeven:
Tabel 2
Geschil
2.1 In geschil is het antwoord op de vraag of sprake is van een dienst waarvoor door verweerder bouwleges kunnen worden geheven en zo ja, of de Legesverordening verbindend is. Ten aanzien van de verbindendheid van de Legesverordening spitst het geschil zich toe op de vragen of de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden en zo nee, of sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing.
2.2 Eiseres beantwoordt de eerste bij 2.1 vermelde vraag ontkennend en de tweede vraag bevestigend. Eiseres stelt dat de door de gemeente verrichte werkzaamheden niet rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. De aanvraag voor de bouwvergunning van de bedrijfsgebouwen is gedaan in het kader van de publieke taak van eiseres en daarom geen dienst waarvoor door verweerder leges in rekening kunnen worden gebracht. Ten aanzien van de onverbindendheid van de verordening voert eiseres ten eerste aan dat toepassing van de Tarieventabel leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing, omdat verweerder een hoog, proportioneel tarief hanteert zonder maximum. Eiseres voert ten tweede aan dat verweerder bij het vaststellen van deze tarieven de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet heeft overschreden. Volgens eiseres heeft verweerder onvoldoende inzicht verschaft in de geraamde baten en lasten en zijn kosten toegerekend die niet toegerekend hadden mogen worden. Eiseres stelt zich tevens op het standpunt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Subsidiair stelt eiseres zich nog op het standpunt dat niet de Tarieventabel 2008, maar de Tarieventabel 2009 dient te worden toegepast, waardoor zij een lager bedrag aan leges verschuldigd is.
2.3 Verweerder beantwoordt de eerste bij 2.1 vermelde vraag bevestigend en de tweede vraag ontkennend. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het oprichten van een gebouw het individuele belang van eiseres dient en dus een dienst vormt waarvoor leges mogen worden geheven. Ten aanzien van de tweede bij 2.1 vermelde vraag stelt verweerder dat het tarief van 3,63% van de bouwsom niet tot de conclusie leidt dat sprake zou zijn van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Tevens stelt verweerder zich op het standpunt dat de geraamde baten de geraamde lasten niet hebben overschreden en dat hij deze baten en lasten voldoende heeft gespecificeerd. Een meer diepgaande en vergaande detaillering kan volgens verweerder van hem niet worden verwacht.
2.4 Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van de uitspraak op bezwaar. Primair concludeert eiseres tot vernietiging van de aanslag bouwleges, subsidiair tot vermindering van de aanslag tot een bedrag van € 246.131. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
2.5 Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.
Beoordeling van het geschil
Inleidende overwegingen
3.1 Eiseres heeft in haar beroepschrift gesteld dat een deugdelijke onderbouwing voor de hoogte van de aan haar opgelegde legesheffing ontbreekt. Voor zover eiseres daarmee heeft bedoeld te stellen dat de uitspraak op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, overweegt de rechtbank als volgt. Bij een geschil over de opbrengstlimiet is niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot verzwaarde eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn standpunt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. De rechtbank verwijst in dit kader naar het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN: BI1968. In dit geval heeft eiseres in bezwaar aangevoerd dat zij de kostenopbouw van de leges niet transparant acht en dat door het ontbreken van inzicht in de toegerekende kosten onduidelijk is of sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. Vanwege deze stelling diende de heffingsambtenaar in de bezwaarfase inzicht te verschaffen in de ramingen van de baten en lasten ter zake van de in de Legesverordening geregelde leges. Verweerder heeft dit gedaan door bij de uitspraak op bezwaar een overzicht te voegen van de geraamde lasten en baten van de Legesverordening over het jaar 2008 (zie 1.5). Mede in het licht van hetgeen eiseres in bezwaar heeft aangevoerd, is daarmee de uitspraak op bezwaar naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd. De rechtbank verwerpt daarom dit standpunt van eiseres.
Omtrent de dienst
3.2 Eiseres heeft aangevoerd dat geen sprake is van een dienst ten behoeve van een individualiseerbaar belang, waardoor voor deze dienst geen leges mogen worden geheven. De rechtbank overweegt ten aanzien van deze stelling als volgt. Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en letter b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van dit artikel, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. (Zie onder andere Hoge Raad, 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN: BQ4105.)
3.3 Eiseres stelt onder verwijzing naar het hiervoor vermelde arrest dat zij de aanvraag voor de bouwvergunning heeft gedaan in het kader van de aan haar opgedragen publieke taak voor de zorg van de openbare drinkwatervoorziening en de volksgezondheid. Hierdoor is bij het verlenen van de bouwvergunning volgens eiseres geen sprake van dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. De rechtbank is van oordeel dat uit het bij 3.2 vermelde arrest volgt dat moet worden getoetst met welk belang de door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden verband houden. In dit geval houden de door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden, te weten het verlenen van de door eiseres aangevraagde bouwvergunning, rechtstreeks verband met de voorgenomen bouw van een reinwaterreservoir. Daarmee wordt naar het oordeel van de rechtbank in overheersende mate het individuele belang van eiseres gediend, zodat sprake is van een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, aanhef en letter b, van de Gemeentewet. De omstandigheid dat eiseres het reservoir gaat gebruiken in het kader van haar publieke taak, staat aan deze kwalificatie niet in de weg, omdat het gebruik door de aanvrager niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of de gemeente een dienst heeft verleend. De stelling van eiseres treft daarom geen doel.
Omtrent de opbrengstlimiet
3.4 Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (opbrengstlimiet). Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder onvoldoende inzicht in de ramingen heeft verschaft om de bij haar ontstane gerechtvaardigde twijfel ten aanzien van deze opbrengstlimiet weg te nemen. De in twijfel getrokken posten dienen daarom te worden geëlimineerd, hetgeen volgens eiseres tot de conclusie leidt dat de geraamde baten de geraamde lasten in betekenende mate overschrijden en dat de Legesverordening onverbindend is.
3.5 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldaan aan de in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN: BI1968, gestelde (verzwaarde) motiveringseisen door toezending van het bij 1.6 vermelde "Detailoverzicht begroting 2008"(detailoverzicht), de aanvullende toelichtingen daarop in verweerders brieven van 2 september 2011, 12 oktober 2011 en 15 december 2011, alsmede zijn toelichting ter zitting. In het detailoverzicht worden voor het jaar 2008 met betrekking tot de Legesverordening de totale baten en de totale 'lasten ter zake' geraamd op respectievelijk € 1.382.563 en € 1.162.001. Verweerder was niet gehouden tot een verdere uitsplitsing van de geraamde baten en de geraamde 'lasten ter zake' dan de uitsplitsing die verweerder met het detailoverzicht heeft verstrekt.
3.6 Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat onvoldoende inzicht bestaat in de door de gemeente gehanteerde verdeelsleutels. Daardoor kan niet worden beoordeeld of de toerekening vanuit de totale kosten van de gemeentelijke organisatie juist is en of de ramingen in de Legesverordening tot het juiste bedrag zijn opgenomen. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat de raming van de opbrengsten geschiedt aan de hand van de heffingsgrondslag maal het tarief. In de ramingen voor bouwzaken is de heffingsgrondslag de totale bouwsom waarvoor vergunningen worden aangevraagd, waarbij de raming van de totale bouwsom tot stand komt door historische gegevens te extrapoleren. Verder heeft verweerder toegelicht dat de gehanteerde verdeelsleutels bestaan uit een uurtarief van € 70,00 voor medewerkers in de binnendienst en € 40,00 voor medewerkers in de buitendienst. In deze uurtarieven zijn salariskosten, derdenkosten van de afdeling en de afdelingskostplaats, kosten inhuur en overheadkosten opgenomen. Uit de overheadbijdragen worden interne producten gefinancierd, zoals automatisering, administratieve organisatie en management, personeelszaken en facilitaire voorzieningen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met deze toelichting voldoende inzicht heeft gegeven in de totstandkoming van de ramingen. Daartoe overweegt de rechtbank dat in het kader van de beoordeling van de opbrengstlimiet niet van verweerder mag worden verlangd dat hij van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten daarvan zijn geraamd (zie Hoge Raad van 16 april 2010, nr. 08/02001, LJN: BMI1236).
3.7 Eiseres heeft ten aanzien van de opbrengstlimiet nog gesteld dat de opbrengsten van grote bouwprojecten niet in de ramingen zouden zijn meegenomen. Tegenover de gemotiveerde betwisting door verweerder heeft eiseres deze stelling niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank twijfelt bovendien niet aan de bij 3.6 vermelde toelichting van verweerder dat de ramingen van de totale bouwsom plaatsvindt op basis van extrapolatie van historische gegevens. Omdat de opbrengsten van grote bouwprojecten in die historische gegevens zijn begrepen, zijn daarmee dus de opbrengsten van dergelijke projecten in de geraamde baten meegenomen.
Omtrent de kosten GBA
3.8 Eiseres trekt de door verweerder geraamde kosten van het GBA van € 250.089 in twijfel. Volgens de door verweerder verstrekte informatie heeft de kostenpost 'Persoonsregistratie GBA' in 2007 onder andere betrekking op de volgende activiteiten: mutaties, mailing en controle in GBA (€ 61.880), vestigingen en binnenverhuizingen verwerken in GBA (€ 4.760,00), controle persoonslijsten in GBA (€ 31.500,00), kosten applicatiebeheer GBA (€ 20.020,00) en de kosten van Getronics, afdeling Systemen en Informatie GBA en kosten T&T GBA (€ 46.938,00). Eiseres gaat ervan uit dat de cijfers voor 2008 niet (veel) afwijken van deze cijfers voor 2007. Nu dit door verweerder niet is betwist, zal de rechtbank daar voor het vervolg van uitgaan. Eiseres heeft ten aanzien van de drie eerstgenoemde kostenposten aangevoerd dat deze niet toerekenbaar zijn, omdat het bijhouden van het GBA een wettelijke taak is die de gemeente uit moet voeren. Dergelijke handhavings- en controlekosten zijn volgens eiseres niet toerekenbaar. Ten aanzien van de kosten applicatiebeheerder stelt eiseres dat van deze kosten minder dan 10% toerekenbaar is omdat het geen directe dienstverlening betreft. Ten aanzien van de overige kosten stelt eiseres dat deze al zijn opgenomen in de overheadkosten.
3.9 Tussen partijen is niet in geschil dat voor het verstrekken van GBA-uittreksels en het (op verzoek) doornemen van de GBA leges mogen worden geheven en dat dit op grond van de Legesverordening ook gebeurt. Ingevolge het arrest van de Hoge Raad van 4 juni 2010, nr. 08/00314, LJN: BL1015 kan een kostenpost slechts dan niet als 'last ter zake' worden aangemerkt, indien deze geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dient. Dit betekent dat, naast de directe kosten, ook indirecte kosten als 'last ter zake' mogen worden aangemerkt, mits deze kosten meer dan zijdelings verband houden met de dienst waarvoor leges worden geheven. Naar het oordeel van de rechtbank houden alle activiteiten waarop de kostenpost 'Persoonsregistratie GBA' betrekking heeft meer dan zijdelings verband met het verstrekken van GBA-uittreksels en het (op verzoek) doornemen van de GBA en dus met diensten waarvoor leges worden geheven. Daarom kunnen deze kosten worden aangemerkt als 'last ter zake'. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat deze zogenaamde 10%-norm, die onder andere voorvloeit uit het arrest van 4 juni 2010, op dit kostenniveau niet zou kunnen worden toegepast.
3.10 Ten aanzien van de bij 3.8 vermelde kosten voor Getronics, afdeling Systemen en informatie GBA en kosten T&T GBA voert eiseres aan dat deze zijn opgenomen in de overheadkosten waardoor een dubbele doorbelasting van kosten ontstaat. Verweerder heeft echter gesteld dat deze kosten niet via de overheadkosten, maar uitsluitend rechtstreeks aan de specifieke dienstverlening van burgerzaken zijn toegerekend, omdat zij enkel betrekking hebben op deze dienstverlening. Tegenover deze betwisting door verweerder heeft eiseres haar stelling inzake de dubbele doorbelasting niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank verwerpt daarom deze grief.
3.11 Eiseres heeft ten aanzien van de kosten voor uittreksels uit GBA halen (€ 7.700), kosten van archiefonderzoek GBA (€ 18.200) en akten uittreksels burgerlijke stand (€ 13.625) gesteld dat de daarmee verband houdende opbrengsten te laag zijn geraamd. Ook de opbrengsten van rijbewijzen en reisdocumenten zouden in de visie van eiseres te laag zijn geraamd. De geraamde baten voor deze activiteiten zouden in totaal € 69.483 hoger moeten uitvallen. Eiseres hanteert daarbij onder andere als uitgangspunt dat de kostendekkendheid van de leges burgerzaken 100% is, omdat in de toelichting op de gemeentebegroting 2007 staat dat de leges burgerzaken volledig kostendekkend zijn. Verweerder heeft deze stelling van eiseres betwist door er op te wijzen dat uit het bij 1.6 vermelde detailoverzicht volgt dat de kostendekkendheid van de leges burgerzaken geen 100%, maar slechts 54,1% is. Dit wordt veroorzaakt door de omstandigheid dat bij de leges Burgerzaken verschillende tarieven door het Rijk gemaximeerd zijn en er daarnaast leges Burgerzaken zijn waarvan de gemeente zelf bevoegd is om de hoogte van de tarieven te bepalen. Enkel het eerstgenoemde deel van de leges Burgerzaken is bij benadering kostendekkend. Hierop werd volgens verweerder in de begeleidende tekst bij de gemeentebegroting gedoeld.
3.12 De door eiseres aangehaalde passage uit de begeleidende tekst bij de gemeentebegroting luidt: "We willen de kostendekkendheid van de leges, binnen de wettelijke bepalingen, zoveel mogelijk optrekken naar 100%. Voor de leges burgerzaken is dit nu al het geval." Gelet op het feit dat dit een zeer algemene, weinig concrete passage betreft en gelet op de door verweerder gegeven uitleg, is de rechtbank van oordeel dat eiseres met de verwijzing naar deze passage haar uitgangspunt van een kostendekkendheid van 100%, en daarmee de door haar voorgestane verhoging van de geraamde baten, niet aannemelijk heeft gemaakt. De rechtbank verwerpt daarom deze stelling van eiseres.
Omtrent de kosten van de gemeentewinkel
3.13 Eiseres stelt zich op het standpunt dat de kosten van de gemeentewinkel bij een groot aantal posten ten onrechte worden doorbelast aan de leges. Dit is volgens eiseres onjuist omdat de gemeentewinkel nagenoeg geheel werkzaamheden in het kader van het algemeen belang verricht en men daar ook terecht kan met vragen die geen verband houden met legesplichtige dienstverlening. Verweerder heeft ter betwisting van deze stelling van eiseres aangevoerd dat de kosten van de gemeentewinkel betrekking hebben op het behandelen van aanvragen voor afgifte rijbewijzen, paspoorten, verklaringen, uittreksels en vergunningen. Vrijwel elk contact in de gemeentewinkel leidt tot een concrete aanvraag. Op grond van deze toelichting van verweerder is de rechtbank van oordeel dat de kosten van de gemeentewinkel meer dan zijdelings verband houden met diensten waarvoor leges worden geheven en dat deze kosten kunnen worden aangemerkt als 'last ter zake'.
Omtrent de uren gemoeid met bouwvergunningen
3.14 Eiseres heeft aangevoerd dat het aantal uren, en daarmee het bedrag van de geraamde lasten, dat door verweerder aan de bouwleges is toegerekend veel te hoog is. Eiseres verwijst in dit kader naar een onderzoek van [Y], waaruit volgt dat met het verlenen van een bouwvergunning gemiddeld 14,36 uur gemoeid is, terwijl dit in de gemeente Haren 38,12 uur is. Eiseres heeft tevens stukken overgelegd met betrekking tot de gemiddelde behandelingstijd van een bouwaanvraag bij de gemeenten [gemeenten]. Volgens eiseres moeten de gegevens die in het onderzoek van [Y] zijn verkregen worden aangemerkt als benchmarkgegevens. Uitgaande van deze benchmarkgegevens, de 300 door verweerder geraamde bouwaanvragen en het door verweerder gehanteerde uurtarief van € 70,00, bedragen de aan de bouwleges toe te rekenen loonkosten € 301.560,00 en niet, zoals verweerder heeft geraamd, € 758.870,00. Volgens eiseres valt enige afwijking van de benchmarkcijfers te begrijpen, maar moet op basis van het aanzienlijke verschil in bestede uren worden geconcludeerd dat verweerder kosten aan de bouwleges heeft toegerekend die in het geheel geen verband houden met het verlenen van bouwvergunningen. Omdat verweerder op dit punt de twijfel bij eiseres niet heeft weggenomen, betekent dit volgens eiseres dat nog een extra correctie in de aan de bouwleges toegerekende lasten moet plaatsvinden van € 457.310. Ook uit een brief van het college van burgemeesters en wethouders (het college) aan de gemeenteraad van de gemeente Haren (gemeenteraad) van 19 oktober 2007 blijkt volgens eiseres dat de kostentoerekening aan de bouwleges onjuist is.
3.15 De rechtbank is van oordeel dat eiseres met haar verwijzing naar het onderzoek van [Y] en de overige bij 3.14 vermelde stukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door verweerder geraamde lasten ter zake van de bouwleges te hoog zijn en dat verweerder dus niet aan de op hem rustende bewijslast heeft voldaan. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. Nog daargelaten of aannemelijk is dat de gegevens van [Y] juist zijn en of deze gegevens kunnen worden aangemerkt als benchmarkgegevens, is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het in deze gegevens genoemde gemiddelde van 14,36 uur per bouwaanvraag kan worden toegepast op de situatie in de gemeente Haren. Dit laatste heeft eveneens te gelden voor de door eiseres overgelegde stukken van de in 3.14 vermelde gemeenten. Daarbij hecht de rechtbank belang aan de door verweerder aangevoerde omstandigheid dat in de gemeente Haren relatief veel verschillende, individuele woningen staan en relatief weinig rijtjes met dezelfde woningen, waardoor het behandelen van een bouwaanvraag gemiddeld meer tijd en geld kost. Bovendien is sprake van verschillende, veelal verouderde bestemmingsplannen waardoor de duur van de behandeling van een bouwaanvraag meer tijd kost dan in gemeenten met bestemmingsplannen van recentere datum. Uit de brief van het college aan de gemeenteraad van 19 oktober 2007 kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat verweerder bezwaar- en beroepskosten heeft toegerekend aan de bouwleges die niet kunnen worden aangemerkt als 'lasten ter zake'. De passages uit de brief zijn te algemeen en te weinig concreet om deze conclusie te kunnen dragen.
Omtrent de CBS-cijfers
3.16 Eiseres voert ter onderbouwing van haar standpunt inzake schending van de opbrengstlimiet vervolgens aan dat verweerder op grond van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) verplicht is baten bouwleges te ramen op functie 823 en lasten bouwleges te ramen op functie 822. Omdat de geraamde baten op functie 823 voor het jaar 2008 € 815.885 bedragen en de geraamde lasten op functie 822 voor het jaar 2008 € 36.138, is sprake van een kostendekkendheid van bouwleges van 2.254 %. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het BBV regels geeft op welke manier een begroting moet worden ingericht en dat die gegevens vervolgens aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) worden doorgegeven. Door de gemeente is een fout gemaakt bij de vertaalslag naar de formats van het CBS. Naar aanleiding daarvan heeft het CBS correctievoorstellen gedaan, waarmee de gemeente akkoord is gegaan. De rechtbank acht op basis van deze verklaring van verweerder, bezien in samenhang met het op functie 822 onwaarschijnlijk lage bedrag aan geraamde lasten, aannemelijk dat de door eiseres genoemde CBS-cijfers niet overeenkomen met de feitelijk door verweerder geraamde baten en lasten. De op die cijfers gebaseerde conclusie van eiseres ontbeert daardoor realiteitsgehalte. Deze beroepsgrond van eiseres faalt.
Omtrent het inzicht van de gemeenteraad
3.17 De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de Legesverordening onverbindend is vanwege het feit dat de gemeenteraad enkel inzicht heeft gehad in de begroting 2008 en de daarbij behorende bijlagen. Daartoe overweegt de rechtbank dat de wijze en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen. De rechtbank verwijst op dit punt naar overweging 3.2 van het arrest van de Hoge Raad van 16 april 2010, nr. 08/02001, LJN: BM1236: " (…) Zoals is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr 07/12961, LJN: BI1968, BNB 2009/159, dient de heffingsambtenaar in een procedure als de onderhavige, waarin een limietoverschrijding in geschil is, inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening (…)".
3.18 De bij 3.17 vermelde overweging van de Hoge Raad houdt naar het oordeel van de rechtbank niet in, zoals eiseres stelt, dat stukken die na het vaststellen van de tarieven door de gemeente zijn opgesteld door gemeenten nimmer kunnen worden gebruikt om aan hun bewijslast te voldoen in zaken waar een overschrijding van de opbrengstlimiet in geschil is.
De rechtbank verwerpt daarom dit standpunt grief van eiseres.
3.19 Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat alle door eiseres in twijfel getrokken geraamde kosten, voor zover zij door verweerder zijn aangemerkt als lasten ter zake, meer dan zijdelings samenhangen met de in de Legesverordening geregelde leges en daarom kunnen worden aangemerkt als 'lasten ter zake'. Ten aanzien van de door eiseres in twijfel getrokken geraamde baten heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat deze ramingen onjuist zouden zijn. Daarom gaat de rechtbank uit van de juistheid van het door verweerder overgelegde Detailoverzicht begroting 2008 (zie 1.6) en het op dat overzicht vermelde bedrag aan lasten en baten terzake van de in de Legesverordening geregelde leges van respectievelijk € 1.382.563 en € 1.162.001. Dit leidt tot de slotsom dat de baten van de in de Legesverordening geregelde leges de geraamde 'lasten ter zake' niet hebben overschreden.
Omtrent de willekeurige en onredelijke heffing
3.20 Zoals tijdens de parlementaire behandeling is opgemerkt, kunnen gemeenten op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeente belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en 77-78). Voor het onverbindend verklaren van een verordening is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.
3.21 Bij de toetsing van de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet gaat het niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de Legesverordening opgenomen diensten. Gegeven de vrijheid die de wetgever aan de gemeentebesturen heeft willen toekennen bij het kiezen van heffingsmaatstaven en het bepalen van de aan die maatstaven gekoppelde tarieven, is zelfs een geraamde winst op de leges welke voor bepaalde verleende diensten worden geheven, op zichzelf bezien geoorloofd, mits geen winst wordt geraamd op het totaal van de leges welke voor alle in de Legesverordening genoemde diensten worden geheven. Dit brengt met zich mee dat onderlinge verschillen in - op zichzelf geoorloofde - kostendekkingspercentages tussen groepen van diensten niet in strijd zijn met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel. Een motivering voor die verschillen is niet vereist. Tevens is, anders dan eiseres meent, tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de terzake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds geen rechtstreeks verband vereist. De rechtbank verwijst in dit kader naar het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, nr. 43 120, LJN: BI1943.
3.22 Eiseres heeft aangevoerd dat sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing, omdat de gemeente een strikt hoog proportioneel tarief hanteert, zonder maximumbedrag of een andere vorm van begrenzing van het te heffen bedrag. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze stelling niet leiden tot de conclusie dat de Legesverordening in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Daartoe overweegt de rechtbank dat tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de door de gemeente verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds geen rechtstreeks verband vereist is. Het tarief opgenomen in artikel 5.2.2 van de Tarieventabel (zie 1.4) voor het in behandeling nemen van een bouwaanvraag wordt berekend naar een vast percentage (3,63%) van de bouwkosten. Het hanteren van een dergelijk vast percentage van de bouwkosten - zonder maximering en zonder toepassing van een degressief tarief - kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig. Ook overigens bieden de gedingstukken naar het oordeel van de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de geheven bouwleges van € 302.077,75 bij een bouwsom van € 8.250.000 in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Ook indien de verschillen in dekkingspercentages enerzijds en de hoogte van de geheven leges anderzijds tezamen en in hun onderlinge verband worden bezien, is er geen grond om artikel 5.2.2 van de Tarieventabel onverbindend te verklaren wegens strijd met enig algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank verwijst in dit kader opnieuw naar het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009. Het in de Tarieventabel gehanteerde percentage van de bouwsom (3,63%) is meer dan tweemaal zo hoog als het percentage van de bouwsom (1,4%) waar het om ging in de zaak die heeft geleid tot het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009. Dit doet er niet aan af dat 3,63% naar het oordeel van de rechtbank nog steeds een bescheiden percentage is. Ook het feit dat de gemeente Haren op dit gebied één van de duurste gemeenten van Nederland is, brengt de rechtbank niet tot de conclusie dat sprake is van een onredelijk of willekeurig tarief. De rechtbank hecht in dit kader belang aan de door verweerder ter zitting gegeven verklaring dat de gemeenten Haren met oude bestemmingsplannen werkt en dat in de gemeente relatief veel verschillende, individuele woningen staan en relatief weinig rijtjes met dezelfde woningen, waardoor het behandelen van een bouwaanvraag gemiddeld meer tijd en geld kost dan elders in het land.
Omtrent het gelijkheidsbeginsel
3.23 Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel omdat verweerder bij de bouw van het raadhuis van de gemeente, gezien de daarmee gemoeide stichtingskosten van € 11.300.000, een lager bedrag aan bouwleges heeft geheven dan voorvloeit uit de Tarieventabel. Verweerder heeft op dit punt aangevoerd dat het door eiseres genoemde bedrag betrekking heeft op de totale projectkosten, inclusief onder andere de aankoopkosten van grond en gebouw, begeleidingskosten, honoraria van derden, inrichting, meubilair en ICT. Het bedrag aan leges voor het raadhuis is volgens verweerder gebaseerd op de bouwkosten, zoals bepaald in de Tarieventabel, ten bedrage van € 6.000.0000. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, tegenover deze gemotiveerde betwisting door verweerder, niet aannemelijk gemaakt dat verweerder het gelijkheidsbeginsel zou hebben geschonden. Deze beroepsgrond van eiseres faalt daarom.
Omtrent toepassing van de Tarieventabel
3.24 Eiseres heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte de Tarieventabel 2008 heeft toegepast. Gezien de datum waarop de vergunning is verleend, is het volgens eiseres aannemelijk dat de aanvraag pas in 2009 inhoudelijk door de gemeente is beoordeeld. Blijkens artikel 2, onderdeel 5.2 en 5.2.2, van de Tarieventabel worden door verweerder bouwleges geheven ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een lichte bouwvergunning. Verweerder heeft in het verweerschrift gesteld dat in reactie op de bij 1.1. vermelde aanvraag een ontvangstbevestiging is verzonden, dat op 23 juni 2008 de aanvraag om een welstandsadvies is gedaan en dat de welstandsadviezen op 3 juli 2008 en 20 november 2008 zijn gedateerd. Gelet op deze, door eiseres niet weersproken, activiteiten van verweerder acht de rechtbank aannemelijk dat eiseres' aanvraag in 2008 in behandeling is genomen. Verweerder heeft daarom op juiste gronden de Tarieventabel 2008 toegepast en het beroep van eiseres op dit punt faalt.
3.25 Gelet op al het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M. van den Bosch, mr. J.W. Keuning en mr. J.F.H. van den Belt, rechters, in tegenwoordigheid van mr. H.J. Haanstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2012.
w.g. H.J. Haanstra
w.g. M. van den Bosch
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 1704, 8901 CA Leeuwarden.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.