Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Zaaknummer: 08/925, 08/926 en 08/929 WW44
Uitspraak in het geschil tussen
1. [appellant], wonende te Veendam,
2. [appellant], wonende te Veendam,
3. [appellant] wonende te Veendam,
gemachtigden: mr. W.J.T. Bustin en mr. G.J. Hingstman,
en
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Veendam, verweerder,
gemachtigden: A.J. Wiechertjes, werkzaam bij de gemeente en mr. R.P. Doting, advocate te Groningen.
1. Onderwerp van geschil
Eisers hebben (afzonderlijk) beroep ingesteld tegen het besluit van 4 september 2008. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 4 maart 2008 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit onder aanvulling met een ontheffing, als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid aanhef en onder b, van de Bouwverordening, gehandhaafd, inhoudende het verlenen van een reguliere bouwvergunning eerste fase onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) aan Acantus Woongroep (hierna: de vergunninghouder) ten behoeve van het veranderen van een woongebouw aan de Burgemeester Bosscherstraat te Veendam tot wooncomplex voor dak- en thuislozen en het oprichten van de daarbij behorende gemeenschappelijke- en kantoorruimten.
2. Zitting
De geschillen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 25 juni 2009.
Eiser sub 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. W.J.T. Bustin, advocaat te Groningen.
Eiser sub 2 is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. W.J.T. Bustin, advocaat te Groningen.
Eiser sub 3 is in persoon verschenen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de gemachtigden A.J. Wiechertjes en A. Gosselinga, bijgestaan door mr. R.P. Doting, advocate te Groningen.
Namens vergunninghouder zijn [betrokkene], projectleider vastgoedbeheer, en [betrokkene] verschenen.
Voorts is [betrokkene] voor de Stichting Limor verschenen.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en procesverloop
Met het daartoe bestemde formulier is op 31 augustus 2007 namens vergunninghouder een aanvraag om reguliere bouwvergunning eerste fase ten behoeve van het veranderen van een woongebouw aan de Burgemeester Bosscherstraat 4 tot en met 24 te Veendam tot wooncomplex voor dak- en thuislozen en het oprichten van de daarbij behorende gemeenschappelijke- en kantoorruimten bij verweerder ingediend.
Verweerder heeft het voornoemde bouwplan ter advisering voorgelegd aan Libau welstands- en monumentenzorg Groningen (hierna: de welstandscommissie). In een advies van 26 september 2007 heeft de welstandscommissie aangegeven dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand.
Verweerder heeft het voornemen tot het verlenen van vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO gepubliceerd in een huis-aan-huisblad.
Namens eiser sub 3 is bij brief van 21 januari 2008 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Namens eiser sub 2 is bij brief van 22 januari 2008 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Namens eiser sub 3 is bij brief van 23 januari 2008 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Bij primair besluit van 4 maart 2008, verzonden op 5 maart 2008, heeft verweerder een reguliere bouwvergunning eerste fase onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend aan vergunninghouder ten behoeve van het veranderen van een woongebouw aan de Burgemeester Bosscherstraat 4 tot en met 24 te Veendam tot wooncomplex voor dak- en thuislozen en het oprichten van de daarbij behorende gemeenschappelijke- en kantoorruimten.
Namens eiser sub 3 is bij brief van 1 april 2008 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Namens eiser sub 1 is bij brief van 15 april 2008, aangevuld bij brief van 23 april 2008, een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Namens eiser sub 2 is bij brief van 15 april 2008, aangevuld bij brief van 23 april 2008, een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eisers zijn in de gelegenheid gesteld de bezwaarschriften mondeling toe te lichten bij de commissie voor bezwaarschriften en klachten (hierna: de commissie), waarvan namens hen op 2 juni 2008 gebruik is gemaakt. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
De commissie heeft verweerder bij brief van 20 augustus 2008 geadviseerd de bezwaarschriften ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten onder de aanvulling van een ontheffing, als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid aanhef en onder b, van de Bouwverordening.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van dit advies, de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd onder de aanvulling van een ontheffing in vorenbedoelde zin.
Namens eiser sub 1 is bij brief van 14 oktober 2008, aangevuld bij brief van 5 december 2008, tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Namens eiser sub 2 is bij brief van 14 oktober 2008, aangevuld bij brief van 5 december 2008, tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Namens eiser sub 3 is bij brief van 15 oktober 2008, aangevuld bij brief van 11 november 2008, tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft ten behoeve van dit project op 9 februari 2009 aan het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (hierna: het college van GS) verzocht om een afgifte van een verklaring van geen bezwaar.
Het college van GS heeft bij besluit van 20 maart 2009 een verklaring van geen bezwaar ten behoeve van dit project afgegeven.
3.2 Standpunten van partijen
Eisers merken op dat de beoogde ontwikkeling aan een gebied met de status van beschermd stads- of dorpsgezicht grenst, namelijk het gebied langs het Boven Oosterdiep. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder in het onderhavige geval vrijstelling heeft verleend in strijd met het besluit van 8 augustus 2006 van het college van GS, aangezien de vrijstellingsbevoegdheid ex artikel 19, tweede lid, van de WRO alleen kan en mag worden gebruikt, indien en voor zover een project niet is gelegen in of direct grenst aan een gebied met de status van beschermd stads- of dorpsgezicht, tenzij het college van GS een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven. Uit de dossierstukken blijkt niet dat het college van GS een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven.
Voorts zijn eisers van mening dat het project naar aard en schaal niet in de bestaande functionele- en ruimtelijke structuur past. De wijzigingen ten opzichte van de bestaande functionele- en ruimtelijke structuur zijn in de visie van eisers te groot. Gelet op de verleende bouwvergunning voor een aanzienlijke uitbreiding, de verleende vrijstellingen en ontheffingen worden er behoorlijke concessies gedaan aan de bestaande functionele- en ruimtelijke structuur. Eisers wijzen er in dit kader verder nog op dat bij de opvang, zoals die door Limor wordt voorgestaan, het uitgangspunt is dat het verblijf zo kort als mogelijk en zo lang als noodzakelijk is, wat er toe leidt dat de gemiddelde verblijfsduur in de woningen 26 maanden is. Dat betekent dus continue wisselingen van bewoners, waarbij de meest stabiele bewoners plaats zullen maken voor mensen die grote moeite hebben om zelfstandig te kunnen wonen. Van normale bewoning, met de daarbij behorende buurtparticipatie, zal dus geen sprake zijn.
Eiser sub 3 merkt op dat onduidelijk is voor welke groep personen verweerder vrijstelling heeft verleend in het onderhavige geval. In dit verband wijst eiser sub 3 erop dat in de verleende bouwvergunning tweede fase gesproken wordt over ‘hulpbehoevenden’. Binnen een dergelijke term zou feitelijk iedere persoon, die op welke wijze dan ook hulp nodig heeft, onder de vrijstelling kunnen worden geschaard. Door de onduidelijkheid welke personen er binnen de opvang gevestigd mogen worden, kan ook niet met zekerheid worden beweerd dat er in de buurt geen overlast zal ontstaan als gevolg van deze opvang. Eiser sub drie acht deze onduidelijkheid onacceptabel en meent dat, gelet hierop, het vrijstellingsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Eiser sub 3 is tevens van mening dat de opvang ernstig afbreuk doet aan de sociale samenhang, doordat er in een straat waar in de huidige situatie veel ouderen wonen, mensen met een verstandelijke beperking zijn gevestigd en waaraan 2 scholen grenzen, thans ook nog dak- en thuislozen moeten worden opgevangen. Eiser sub 3 stelt zich dan ook op het standpunt dat de balans tussen wonen, zorg en maatschappelijke functies hierdoor volledig wordt verstoord en de opvang op de huidige locatie daardoor in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan II (POP II). Om dezelfde reden acht eiser sub 3 de realisatie van de opvang in de Burgemeester Bosscherstraat in strijd met de uitgangspunten van de Nota Bouwen en Wonen 2005-2008.
Eisers sub 1 en 2 zijn voorts van mening dat voor nieuw te bouwen gebouwen geldt dat de afstand van 3 meter tot de zijdelingse erfscheiding behoort te worden aangehouden. In deze zaak wordt het bestaande hoofdgebouw (fors) aan de achterzijde uitgebreid. Die uitbreiding dient in de visie van eisers sub 1 en 2 te worden beschouwd als nieuw te bouwen hoofdgebouw, zodat een afstand van 3 meter tot de zijdelingse perceelgrens in acht moet worden genomen. De nieuwbouw wordt echter gerealiseerd op slechts 2 meter van de perceelgrens, zodat de aanvraag in strijd is met artikel 3, derde lid aanhef sub a en onder 3, van het bestemmingsplan Veendam Boven Oosterdiep – Boven Westerdiep. Omdat van deze bepaling geen vrijstelling is verleend, de verleende vrijstelling ziet op artikel 3, eerste lid, van het vigerende bestemmingsplan, had de bouwvergunning naar de mening van eisers sub 1 en 2 niet verleend mogen worden.
Daarnaast zijn eisers sub 1 en 2 van mening dat de bouwvergunning niet verleend had mogen worden in verband met schending van het bepaalde in artikel 2.5.12 van de Bouwverordening (achtergevelrooilijn) en artikel 2.5.15, eerste lid, van de Bouwverordening (erf) in het onderhavige geval.
Met betrekking tot artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening wijzen eisers sub 1 en 2 erop dat een dergelijk besluit tot stand komt met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dat betekent dat dienaangaande een ontwerpbesluit ter inzage dient te worden gelegd, waartegen zienswijzen kunnen worden ingebracht. Deze procedure waarborgt de zorgvuldigheid en de rechtsbescherming. Indien en voor zover het besluit van 4 september 2008 tevens een besluit tot ontheffing van het bepaalde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening dan is dit besluit op onjuiste en onzorgvuldige wijze voorbereid en genomen, waarbij met name de waarborgen met betrekking tot rechtsbescherming zijn veronachtzaamd.
Met betrekking tot de ontvankelijkheid stelt verweerder zich op het standpunt dat eiser sub 1 niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden beschouwd. In dit verband wijst verweerder erop dat eiser sub 1 op ongeveer 100 meter van het complex woont en geen zicht heeft op het complex. Daarbij komt dat de Bocht Oosterdiep gescheiden wordt van de Burgemeester Bosscherstraat door de Julianalaan. Dit is een drukke hoofdweg door Veendam die de provinciale wegen N963 en N366 met elkaar verbindt. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat het bestreden besluit geen invloed zal hebben op de woon-/leefomgeving van eiser sub 1 en dat hij geen objectief bepaalbaar belang heeft dat hem onderscheidt van anderen.
Verweerder merkt inhoudelijk allereerst op dat er inmiddels een verklaring van geen bezwaar is afgegeven door het college van GS.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vrijstellingsprocedure, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO voor dit project gevolgd diende te worden, aangezien de opvang niet past binnen de huidige woonbestemming. De verleende vrijstelling ziet slechts op het gebruik. Van een onevenredige afbreuk van omringende functies en bestemmingen is naar de mening van verweerder geen sprake. De stelling dat de bewoners van de opvang niet zullen integreren wordt door verweerder niet onderschreven. Verweerder wijst erop dat aan de Hiddemaheerd in Groningen zich een zelfde soort opvang als aan de Burgemeester Bosscherstraat wordt gerealiseerd. Ook hier wordt geen overlast veroorzaakt. De band tussen de bewoners van de opvang en buurtbewoners is daar goed. Dit blijkt onder andere uit het feit dat buurtbewoners meubels die niet worden gebruikt, schenken aan de bewoners van de opvang. Met behulp van de buurtbewoners zijn de bewoners van de opvang volledig geïntegreerd in de wijk.
Verweerder merkt op dat het wooncomplex aan de Burgemeester Bosscherstraat bewoond zal worden door dak- en thuislozen. De toekomstige bewoners zijn door verschillende situaties in de problemen geraakt. Dit kunnen ook ex-gedetineerden en ex-verslaafden zijn. Zoals tijdens de hoorzitting op 2 juni 2008 is gebleken, gaat het om mensen die een verslavings- en/of een detentieachtergrond kunnen hebben. De toekomstige bewoners zijn echter niet verslaafd en komen niet direct uit de gevangenis. Verweerder weet derhalve welke personen aan de Burgemeester Bosscherstraat zullen worden opgevangen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de opvang aan de Burgemeester Bosscherstraat past binnen de voorschriften van het POP II. Hetzelfde geldt voor de Nota Bouwen en Wonen. Uitgangspunt van die nota is de balans tussen het woonbeleid en het beleid voor welzijn en zorg. Naar de mening van verweerder wordt de balans tussen wonen, zorg en maatschappelijke functies door de komst van de opvang niet verstoord. Enerzijds meent verweerder dat er geen sprake is van een overschot aan zorgfuncties in de Burgemeester Bosscherstraat. Anderzijds is verweerder van mening dat de opvang de balans niet verstoort omdat de toekomstige bewoners geen overlast veroorzaken in de omgeving.
Verweerder geeft aan dat de stelling dat het complex zich op slechts 2 meter van de kadastrale perceelgrens van perceel 4954 bevindt, juist is. In artikel 3, derde lid aanhef sub a en onder 3, van de planvoorschriften wordt echter gesproken over de afstand tot de ‘zijdelingse erfscheiding’. Het begrip erfscheiding wordt niet nader omschreven in het bestemmingsplan. In het normale spraakgebruik wordt met het woord ‘erf’ bedoeld een onbebouwd stuk grond behorend bij een huis. De strook gemeentegrond is naar de mening van verweerder zeker geen afzonderlijk erf. Om die reden is er dan ook geen sprake van strijdigheid met het bepaalde in het voornoemde planvoorschrift. Het complex bevindt zich op meer dan 3 meter van de erfscheiding van het naastgelegen huis aan de Burgemeester Bosscherstraat 26.
Verweerder geeft voorts aan dat in artikel 8 van Pro de planvoorschriften een groot aantal voorschriften uit de Bouwverordening ten aanzien van onderwerpen van stedenbouwkundige aard uitgesloten wordt. Dit geldt onder andere voor de artikelen 2.5.12 en 2.5.15 van de Bouwverordening. Naar de mening van verweerder is het bestreden besluit dan ook niet in strijd met voornoemde artikelen, aangezien deze niet van toepassing zijn.
Met betrekking tot de verleende ontheffing, als bedoeld in artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening bij het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de in de bezwaarfase te verrichten heroverweging er juist toe strekt eventueel aan de primaire besluitvorming klevende gebreken zo mogelijk te herstellen. Van een onjuiste en onzorgvuldige voorbereiding is naar de mening van verweerder dan ook geen sprake. Te meer, nu de parkeerbehoefte uitgebreid aan de orde is geweest tijdens de bezwaarfase. Voorts wijst verweerder erop dat aan de Burgemeester Bosscherstraat 4 tot 24 op de openbare weg plek is voor minimaal 15 auto’s. Ook wordt niet weersproken dat aan de overkant van de weg vier parkeerplaatsen zijn die zelden worden gebruikt. Verweerder meent dan ook dat de theoretische parkeerbehoefte van 14 parkeerplaatsen geen problemen zal opleveren.
3.3 Toepasselijke regelgeving
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro blijft het recht, zoals dat gold op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling zoals bedoeld in artikel 19, eerste en tweede lid, van de WRO, waarvan een verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wro bepaalt dat de Woningwet, zoals die gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro van toepassing blijft ten aanzien van een besluit over een bouwvergunning, als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet, waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
De bouwaanvraag respectievelijk het verzoek om vrijstelling zal, gelet op het overgangsrecht, getoetst moeten worden aan de wettelijke regelingen zoals die golden tot 1 juli 2008.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 44, in samenhang bezien met artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet mag en moet een bouwvergunning eerste fase slechts geweigerd worden, indien de bouwaanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, redelijke eisen van welstand, stedenbouwkundige voorschriften van de Bouwverordening en/of – in bijzondere gevallen – indien er (nog) geen monumentenvergunning is verleend.
Artikel 19 van Pro de WRO luidt, voor zover relevant, als volgt:
‘1. (…) Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing’.
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen (hierna: GS) hebben bij besluit van 8 augustus 2006 de categorieën van gevallen, bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO aangewezen.
Dit besluit is gepubliceerd in het Provinciaal blad van de provincie Groningen, nr. 24, uitgegeven op 9 augustus 2006.
Op pagina 8 onder het kopje ‘Categorie stedelijk gebied (alle gemeenten)’ van het voornoemde besluit wordt aangegeven dat vrijstelling kan worden verleend voor het vernieuwen, veranderen, vergroten, uitbreiden, vervangen en/of het wijzigen van het gebruik van woningen en bijbehorende bijgebouwen, woongebouwen en andere gebouwen, mits:
1. het project naar aard en schaal in de bestaande ruimtelijke en functionele structuur past;
2. vervangende nieuwbouw op dezelfde locatie plaatsvindt;
3. een eventuele uitbreiding van het aantal woningen binnen de met de provincie gemaakte afspraken over het aantal te bouwen woningen in de gemeente past. Voor de gemeente Groningen gelden op grond van het provinciaal beleid geen beperkingen voor toename van het aantal woningen;
4. de uitoefening van bedrijfsactiviteiten beperkt blijft tot de categorieën 1 en 2, bedoeld in de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering.
Op pagina 11 van het voornoemde besluit worden voorwaarden voor het toepassen van de vrijstellingsbevoegdheid aangegeven. Onder meer is aangegeven dat de vrijstellingsbevoegd-
heid alleen gebruikt wordt indien en voor zover een project niet is gelegen binnen of direct grenst aan gebied met de status van beschermd stads- of dorpsgezicht waarvoor een beschermend bestemmingsplan is vastgesteld of nog moet worden vastgesteld, tenzij een verklaring van geen bezwaar is afgegeven of het project voorziet in inwendige verbouwingen van bestaande panden zonder dat er sprake is van samenvoeging of vergaande splitsing van panden.
De percelen, waarop het bouwplan betrekking heeft, zijn gesitueerd in het bestemmingsplan ‘Veendam Boven Oosterdiep – Boven Westerdiep’ en hebben de bestemming woongebied.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor woongebied aangewezen gronden bestemd voor (onder meer):
- wonen.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a ten derde, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende bepaling:
- de afstand tot de zijdelingse erfscheiding bedraagt ten minste 3 meter, dan wel ten minste de bestaande afstand.
Ingevolge artikel 8 van Pro de planvoorschriften van dit bestemmingsplan blijven de voorschriften van de Bouwverordening ten aanzien van onderwerpen van stedenbouwkundige aard overeenkomstig het gesteld in artikel 9, tweede lid, van de Woningwet buiten toepassing, behoudens ten aanzien van de volgende onderwerpen:
a. richtlijnen voor de verlening van vrijstelling van de stedenbouwkundige bepalingen (artikel 2.5.1);
b. invloed van de omgeving op een bouwwerk (artikel 2.5.2);
c. bereikbaarheid van bouwwerken voor wegverkeer (artikel 2.5.3);
d. bereikbaarheid van gebouwen voor gehandicapten (artikel 2.5.4);
e. ruimte tussen bouwwerken (artikel 2.5.17);
f. erf- en terreinafscheidingen (artikel 2.5.18);
g. bouwen nabij bovengrondse hoogspanningslijnen en ondergrondse hoofdtransportleidingen (artikel 2.5.19);
h. parkeergelegenheid en laad- en losmogelijkheden bij of in gebouwen (artikel 2.5.30).
3.4 Rechtsoverwegingen
In formeel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge een uitspraak van 10 juni 1999, gepubliceerd in AB 2000/19, van de ABRS behoort een natuurlijk persoon in beginsel tot de categorie belanghebbenden als de werking van het betreffende besluit hem, doordat hij in de directe omgeving woont van het onderwerp van het besluit, rechtstreeks in zijn belangen treft. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel.
Uit een uitspraak van 12 september 2001, gepubliceerd in AB 2002/172, van de ABRS volgt dat teneinde als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, een persoon een hem persoonlijk aangaand belang dient te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen.
Voorts dient uit een uitspraak van 22 september 2004 van de ABRS, gepubliceerd in AB 2004/355, te worden afgeleid dat onder ruimtelijke uitstraling in het algemeen dient te worden verstaan de waarneembare invloed die de te vergunnen werkzaamheden zal hebben op de omgeving.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift gesteld dat eiser sub 1 niet als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, aangezien hij, gelet op de afstand van zijn woning tot het opvangcentrum, geen zicht heeft en zich anderszins ook geen objectief bepaalbaar belang heeft.
De rechtbank overweegt dat uit een uitspraak van 22 september 2004 van de ABRS, gepubliceerd onder LJN-nummer AR2503, blijkt dat (slechts) een samenstel van factoren, waaronder een mogelijke aantasting van de directe woon- en leefomgeving, in de situatie dat tenminste enig zicht bestaat dan wel sprake is van zichtverstoring, kan maken dat een omwonende als belanghebbende in de zin van de wet moet worden beschouwd. Gelet op de uitbreiding van de bouwmassa (van 788 m2 naar 1.214 m2) en de afstand van de woning van eiser sub 1 tot het opvangcentrum (108 meter) zonder fysieke beperkingen kan naar het oordeel van de rechtbank niet geconcludeerd worden dat eiser sub 1 helemaal geen zicht heeft op het te realiseren bouwplan. Voorts acht de rechtbank van belang dat het te realiseren opvangcentrum, gelet op de aard van het gebruik en de ruimtelijke uitstraling in verband met de mogelijke overlast, die zich niet tot de directe omgeving beperkt, van invloed is op de directe woon- en leefomgeving van eiser sub 1. Hieruit volgt dat eiser sub 1 door verweerder terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is aangemerkt. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangegeven zich te refereren aan het oordeel van de rechtbank voor wat betreft dit aspect.
Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
In het onderhavige geval dient beoordeeld te worden of verweerder terecht en op juiste gronden bouwvergunning eerste fase onder vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO heeft verleend aan vergunninghouder ten behoeve van het veranderen van een woongebouw aan de Burgemeester Bosscherstraat te Veendam tot wooncomplex voor dak- en thuislozen en het oprichten van de daarbij behorende gemeenschappelijke- en kantoorruimten.
Met betrekking tot de formele voorwaarden in verband met de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling overweegt de rechtbank het volgende.
In het kader van de bevoegdheid stellen eisers zich op het standpunt dat verweerder in het onderhavige geval vrijstelling heeft verleend in strijd met het besluit van 8 augustus 2006 van het college van GS, aangezien de vrijstellingsbevoegdheid ex artikel 19, tweede lid, van de WRO alleen kan en mag worden gebruikt, indien en voor zover een project niet is gelegen in of direct grenst aan een gebied met de status van beschermd stads- of dorpsgezicht, tenzij het college van GS een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven. Uit de dossierstukken blijkt niet dat het college van GS een verklaring van geen bezwaar heeft afgegeven.
De rechtbank stelt voorop dat de aanwijzing van categorieën van gevallen door GS bij besluit van 8 augustus 2006, gelet op vaste jurisprudentie van de ABRS, onder meer kenbaar uit AB 2006/236, aangemerkt dient te worden als een algemeen verbindend voorschrift.
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het onderhavige project direct grenst aan het beschermde gezicht Tusschendiepen. Uit dit gegeven, in samenhang bezien met het besluit van 8 augustus 2006 van GS, vloeit voort dat verweerder slechts toepassing kon geven aan de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 19, tweede lid, van de WRO, indien er een verklaring van geen bezwaar was afgegeven door GS. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar door verweerder geen verklaring van geen bezwaar was afgegeven door GS. Hieruit volgt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in het voornoemde besluit van GS en niet bevoegd was om in het onderhavige geval vrijstelling in vorenbedoelde zin te verlenen ten behoeve van het project.
Gelet op de voorgaande overwegingen zijn de beroepen van eisers gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
Gelet hierop ligt vervolgens ter beantwoording van de rechtbank de rechtsvraag voor of met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit (geheel) in stand kunnen blijven.
Verweerder stelt zich in voornoemd verband op het standpunt dat het in het onderhavige geval gaat om een project van geringe bouwkundige betekenis dat geen inbreuk maakt op het beschermde stadsgezicht. Om die reden is verweerder van mening dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door het feit dat de verklaring van geen bezwaar eerst op 27 maart 2009 is verleend door GS. Nadat de verklaring van geen bezwaar is afgegeven, is deze onmiddellijk doorgezonden naar partijen. Partijen hebben niet gereageerd op de verklaring van geen bezwaar. Gelet hierop verzoekt verweerder om het bestreden besluit met inachtneming van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand te laten.
Eisers stellen zich op het standpunt dat de verklaring van geen bezwaar niet voldoet aan de daaraan op grond van de wettelijke voorschriften te stellen eisen, zodat verweerder in het onderhavige geval geen vrijstelling mocht verlenen.
Artikel 19a, zevende lid, van de WRO schrijft voor dat, alvorens een besluit wordt genomen over de verklaring van geen bezwaar zoals bedoeld in artikel 19, eerste lid, of in een voorkomend geval tweede lid, de (VROM)-inspecteur moet worden gehoord.
Artikel 19a, elfde lid, van de WRO schrijft voor dat de beslissing over de vrijstelling pas kan worden genomen nadat het besluit van GS in werking is getreden.
De rechtbank overweegt dat uit de verklaring van geen bezwaar niet valt af te leiden dat de VROM-inspecteur gehoord is met betrekking tot het al dan niet verlenen van een verklaring van geen bezwaar. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder dit gegeven bevestigd, maar eraan toegevoegd dat niet valt uit te sluiten dat de VROM-inspecteur wel gehoord is. Gelet op het vorenstaande moet het er naar het oordeel van de rechtbank voor worden gehouden dat niet is komen vast te staan dat de VROM-inspecteur gehoord is en dat de verklaring van geen bezwaar van 27 maart 2009 in strijd met het bepaalde in artikel 19a, zevende lid, van de WRO tot stand is gekomen. Aan deze conclusie kan de door verweerder ingebrachte brief van 20 maart 2009 van de Kleine Commissie niet afdoen, aangezien dit een advies aan GS betreft om de aangevraagde verklaring van geen bezwaar af te geven. Voorts dient te worden vastgesteld dat de bij besluit van 27 maart 2009 verleende verklaring van geen bezwaar door GS zich niet onder de gedingstukken bevindt. Uit vaste jurisprudentie van de ABRS, onder meer kenbaar uit AB 2007/54, rust op verweerder de verantwoordelijkheid om op het moment dat vrijstelling wordt verleend of op het moment van een eventuele beslissing op bezwaar te beoordelen of de afgegeven verklaring van geen bezwaar voldoet aan de wettelijke vereisten en in overeenstemming is met het ruimtelijk, provinciaal beleid. Gelet op het voornoemde uitgangspunt acht de rechtbank de handelswijze van verweerder in het onderhavige geval onzorgvuldig. Aangezien er voorts sprake is van schending van een wettelijk voorschrift bij de totstandkoming van de onderhavige verklaring van geen bezwaar is er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een vormgebrek dat met toepassing van het bepaalde in artikel 6:22 van Pro de Awb geheeld kan worden. Het verzoek van verweerder daartoe wordt dan ook afgewezen.
Evenmin bestaat er aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op grond van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
De rechtbank overweegt dat uit de toelichting van artikel 8:72, derde lid, van de Awb blijkt dat het in stand laten van de rechtsgevolgen in beginsel slechts toelaatbaar is als materieel geen andere beslissing mogelijk is dan een besluit met hetzelfde dictum als het vernietigde besluit. Als na de vernietiging van het besluit nog beleids- of beoordelingsvrijheid bestaat, kan artikel 8:72, derde lid, van de Awb dus als regel niet worden toegepast.
De rechtbank stelt vast dat verweerder na vernietiging van het thans bestreden besluit een ruime mate van beoordelingsvrijheid toekomt. Voorts kan in het kader van de rechtsbescherming niet voorbij gegaan worden aan het feit dat het onderhavige project het aanzicht van het beschermd stadsgezicht beïnvloedt als gevolg van de (voorgenomen) functiewijziging in de Burgemeester Bosscherstraat. Mede gelet op de voorgaande aspecten is het naar het oordeel van de rechtbank niet mogelijk om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Vanwege het geconstateerde gebrek behoeven de overige naar voren gebrachte gronden thans geen bespreking.
Aangezien het beroep van eiser sub 1 gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eiser sub 1 te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 644,-- in verband met verleende rechtshulp. Voorts ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiser sub 1 betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,-- aan hem dient te vergoeden.
Aangezien het beroep van eiser sub 2 gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eiser sub 2 te veroordelen. Onder toepassing van het voornoemde Besluit kunnen deze kosten worden begroot op € 652,--, waarvan € 644,-- voor verleende rechtshulp en € 8,--, zijnde de reiskosten van eiser sub 2. Voorts ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiser sub 2 betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,-- aan hem dient te vergoeden.
Aangezien het beroep van eiser sub 3 gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eiser sub 3 te veroordelen. Onder toepassing van het voornoemde Besluit kunnen deze kosten worden begroot op € 330,--, waarvan € 322,-- voor verleende rechtshulp en € 8,--, zijnde de reiskosten van eiser sub 3. Voorts ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiser sub 3 betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,-- aan hem dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart de beroepen van eisers gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaarschriften van eisers, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser sub 1 ten bedrage van € 644,-- en bepaalt dat de gemeente Veendam deze kosten, alsmede het door eiser sub 1 betaalde griffierecht ad € 145,-- aan hem dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser sub 2 ten bedrage van € 652,-- en bepaalt dat de gemeente Veendam deze kosten, alsmede het door eiser sub 2 betaalde griffierecht ad € 145,-- aan hem dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser sub 3 ten bedrage van € 330,-- en bepaalt dat de gemeente Veendam deze kosten, alsmede het door eiser sub 3 betaalde griffierecht ad € 145,-- aan hem dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mrs. T.F. Bruinenberg, voorzitter, H.J. ter Schegget en D.M. Schuiling en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 4 augustus 2009 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier De voorzitter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: hvk