Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
SECTOR BESTUURSRECHT
MEERVOUDIGE KAMER
Reg.nr.: AWB 03/419 BESLU V05
U I T S P R A A K
inzake het geschil tussen:
1. Rofra Meubelen Project B.V.,
2. Get & Go Meubeloutlet B.V. en
3. [directeur] Beheer B.V., alle te Apeldoorn, eiseressen,
gemachtigde: mr. P. Nicolaï,
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder,
gemachtigde: mr. P.J. van de Sande.
1. ONDERWERP VAN GESCHIL
Eiseressen hebben beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van verweerder van 7 maart 2003. Het beroep van eiseres sub 1 richt zich tegen het gehele besluit, het beroep van eiseressen sub 2 en 3 richt zich tegen het besluit van verweerder van 7 maart 2003, voor zover dat betrekking heeft op de last onder dwangsom.
2. ZITTING
Het geschil is behandeld op de zitting van 2 februari 2004.
Eiseressen hebben zich aldaar doen vertegenwoordigen door prof.mr. P. Nicolaï en de heer [directeur], directeur.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P.J. van den Sande.
3. FEITEN EN STANDPUNTEN VAN PARTIJEN
3.1 Feiten.
Bij aanvraag van 12 juni 2001, aangevuld bij brief van 21 oktober 2001 -bij verweerder ontvangen op 2 november 2001- heeft 'Rofra Meubelen' verweerder verzocht ontheffing van het geldend bestemmingsplan te verlenen voor het verkopen van meubelen op het perceel Protonstraat 20 te Groningen.
Bij besluit van 18 december 2001 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1 bij brief van 24 januari 2002 op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Bij brief van 12 maart 2002 zijn de gronden van het bezwaar ingediend.
Op 28 maart 2002 heeft verweerder drie besluiten tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom van EUR 10.000,-- per dag, met een maximum van EUR 120.000,--voor te constateren detailhandelsactiviteiten verzonden aan eiseressen en een soortgelijk besluit persoonlijk uitgereikt aan de beheerder van het perceel Protonstraat 20B te Groningen. De ingangsdatum heeft verweerder gesteld op 1 april 2002.
Tegen deze besluiten hebben eiseressen bij brief van 3 mei 2002 op grond van
artikel 7:1, eerste lid, Awb een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij verzoekschrift van gelijke datum heeft eiseres sub 1 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de besluiten van
18 december 2001 en 28 maart 2002. Eiseressen sub 2 en 3 hebben verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de besluiten van verweerder van
28 maart 2002.
Na een op 14 juni 2002 gehouden zitting heeft de voorzieningenrechter de verzoeken bij uitspraak van 21 juni 2002, nr. AWB 02/416 GEMWT VEN, afgewezen.
Op 29 augustus 2002 heeft de ambtelijke commissie voor de beroep- en bezwaarschriften een hoorzitting gehouden.
Bij brief van 25 september 2002 heeft deze commissie, naar aanleiding van het ter hoorzitting besprokene, verweerder een aantal nadere vragen gesteld.
Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 9 oktober 2002. Eiseressen hebben op de reactie van verweerder van 9 oktober 2002 gereageerd bij brief van 29 oktober 2002.
Op 18 februari 2003 heeft de commissie verweerder geadviseerd de ingediende bezwaren ongegrond te verklaren.
Bij besluit van 7 maart 2003 heeft verweerder, onder overneming van het advies van de commissie, de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eiseressen bij brief van 16 april 2003 beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroep van eiseres sub 1 richt zich tegen het gehele besluit, het beroep van eiseressen sub 2 en 3 richt zich tegen het besluit van verweerder voor zover dat betrekking heeft op de last onder dwangsom. Eiseressen hebben verzocht het beroep versneld te behandelen.
Bij brief van 24 april 2003 is eiseressen medegedeeld dat de rechtbank geen aanleiding heeft gevonden het beroep versneld te behandelen in verband met -mogelijke- complexiteit van de zaak die op basis van de nu voorhanden zijnde stukken niet afdoende beoordeeld kan worden.
Verweerder heeft op 20 juni 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken, alsmede een verweerschrift ingediend.
Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen toegezonden.
Ambtshalve heeft de rechtbank het dossier AWB 02/416 GEMWT VEN bij de stukken gevoegd.
3.2 Standpunten van partijen.
Eiseressen zijn primair van mening dat een vrijstelling ex artikel 19 WRO niet benodigd is. Zij hebben daartoe aangevoerd dat het bepaalde in artikel 5, aanhef en onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften niet van toepassing is. De uit het betreffende planvoorschrift blijkende 'branchering' is niet is gebaseerd op objectieve, uit een oogpunt van ruimtelijke ordening relevante, criteria die een zo vergaande beperking van de gebruiksmogelijkheden kunnen rechtvaardigen.
Het is niet duidelijk waarom verweerder een inrichtingscentrum voor kantoorinterieur, keukens of sanitair wel toestaat terwijl hij meubeldetailhandel niet toestaat. De planologische uitstraling en ruimtelijke consequenties onderscheiden zich immers niet in relevante mate van elkaar.
Dat het onderscheid naar branche is gericht op het versterken en behouden van de ruimtelijke structuur langs het Hoendiep snijdt geen hout omdat hetgeen verweerder dienaangaande aanvoert niet te maken heeft met de 'ruimtelijke structuur' maar ten doel heeft de concentratie van meubeldetailhandelsinrichtingen binnen de meubelboulevard te ondersteunen.
Gesteld noch gebleken is dat het verbod om buiten de meubelboulevard meubeldetailhandelszaken te vestigen, noodzakelijk is ter voorkoming van de ontwrichting van de verzorgingsstructuur.
Het door verweerder gehanteerde oogmerk en de daarop gebaseerde branchering is in strijd met artikel 10 WRO, op grond waarvan het vereist is dat er een noodzaak van planologische aard moet zijn om een bepaald gebruik van de grond te verbieden. Een wenselijkheid uit oogpunt van detailhandelvestigingsbeleid levert niet zo'n planologische noodzaak op.
Ingeval artikel 5, aanhef en onder b van de planvoorschriften in dit geval niet onverbindend is, heeft verweerder ten onrechte geweigerd mee te werken aan verlening van de alsdan benodigde vrijstelling.
Gesteld noch gebleken is dat vestiging van een meubeldetailhandelsinrichting op het perceel in kwestie leidt tot planologische gevolgen die als méér belastend moeten worden aangemerkt dan die welke verband houden met het gebruik van de inrichtingen aan de meubelboulevard. Medewerking verlenen aan de vestiging van een meubeldetailhandel aan de Protonstraat 20 doet geenszins afbreuk aan de visuele uitstraling van de meubelboulevard. Er zou juist sprake kunnen zijn van versterking.
Blijkens het in de beslissing op bezwaar gestelde heeft verweerder de verwijzing naar de nota 'Groningen groot in detailhandel' laten vervallen, zodat daaraan geen argumenten meer ontleend kunnen worden de gevraagde vrijstelling niet te verlenen.
Met betrekking tot de preventieve last onder dwangsom hebben eiseressen aangevoerd dat een bestuurlijke sanctie ongeoorloofd is als de gehandhaafde norm als onverbindend moet worden aangemerkt, althans, als via vrijstelling had moeten worden meegewerkt aan legalisering.
Verweerder heeft voor zijn standpunt verwezen naar het door de ambtelijke commissie voor de bezwaar- en beroepschriften uitgebrachte advies.
In dat advies wordt gesteld dat artikel 5 aanhef en onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften niet onverbindend geacht dient te worden omdat de branchering in het leven is geroepen met het oog op de ontwikkeling van een concentratiegebied. De bestaande ruimtelijke structuur zou worden verzwakt wanneer door functiewijziging in het plangebied verkoop van meubelen aan particulieren buiten het gebied van de meubelboulevard mogelijk zou worden.
Zeker nu het bestemmingsplan goedkeuring heeft verkregen, is er geen ruimte voor het onverbindend achten van het betreffende voorschrift.
Uit jurisprudentie blijkt niet dat branchering niet is toegestaan doch dat branchering toelaatbaar is indien daaraan vanuit de ruimtelijke ordening bezien een relevant onderscheid tussen de branches ten grondslag ligt. Dat onderscheid is in dit geval dat door concentratie van meubelzaken aan de meubelboulevard een compacte zone ontstaat die specialisatie biedt, gecombineerd met een kwalitatief goede uitstraling van de gevestigde zaken. Met het aanwijzen van een beperkt gebied in het bestemmingsplan is in dit geval beoogd een stedenbouwkundig gewenste situatie te bereiken en in stand te houden. Het onderscheid naar branche is gericht op het versterken en behouden van de ruimtelijke structuur langs het Hoendiep.
Verweerder is van mening dat de preventieve last onder dwangsom kon worden opgelegd en dat de hoogte daarvan niet onevenredig is aan de omzetten van eiseressen. De gemaakte afweging dient als redelijk te worden aangemerkt. Uit de omstandigheid dat tweemaal overtredingen zijn geconstateerd blijkt dat verweerder een gegronde reden had preventief een last onder dwangsom op te leggen.
4. RECHTSOVERWEGINGEN
Het perceel in kwestie heeft op grond van het ter plaatse geldende "Bestemmingsplan Hoendiep" (nader te noemen het bestemmingsplan) de bestemming 'bedrijfsdoeleinden'.
Artikel 5, aanhef en onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften bepaalt dat binnen de bestemming bedrijfsdoeleinden detailhandel in woninginrichting is toegestaan voor zover de gronden zijn voorzien van de nadere aanduiding "detailhandel in woninginrichting toegestaan". Het perceel in kwestie is -naar partijen niet verdeeld houdt- niet van deze aanduiding voorzien.
Op grond van artikel 7.1, eerste lid, van de bestemmingsplanvoorschriften is het verboden de in het plan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming en/of de daarbij behorende voorschriften.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheden dat het bestemmingsplan is goedgekeurd door GS en daartegen door eiseressen niet is geprocedeerd niet in de weg staan aan de mogelijkheid voor de rechtbank het door verweerder in casu toegepaste artikel 5, aanhef en sub b, te toetsen aan artikel 10 WRO als (hogere) wettelijke bepaling. In het kader van de beoordeling van het onderhavige beroep tegen het met toepassing van artikel 5, aanhef en sub b, van de bestemmingsplanvoorschriften genomen bestreden besluit kan immers de rechtmatigheid van dit deel van het bestemmingsplan worden beoordeeld.
Met partijen is de rechtbank vervolgens van oordeel dat de essentie van de relevante jurisprudentie niet is dat branchering nimmer is toegestaan, doch dat branchering slechts is toegestaan indien aan die branchering een vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevant onderscheid ten grondslag ligt. De rechtbank ziet zich dan ook gesteld voor de vraag of aan de beperking van de mogelijkheden voor de meubelbranche zoals die is neergelegd in artikel 5 sub b, van de bestemmingsplanvoorschriften een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevant onderscheid ten grondslag heeft gelegen.
De rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder steeds stelt dat met het onderscheid tussen de verschillende branches binnen de bestemming bedrijventerrein beoogd is een stedenbouwkundig gewenste situatie te bereiken en in stand te houden. Het onderscheid naar branche is gericht op het versterken en behouden van de ruimtelijke structuur langs het Hoendiep, meer in het bijzonder de daar gesitueerde meubelboulevard.
Uit de stukken, noch uit het verhandelde ter zitting komt naar voren op welke wijze de meubelbranche als het gaat om ruimtelijke ordening (voorzieningenstructuur, bebouwing, verkeersintensiteit) daarin afwijkt van andere grootschalige detailhandelactiviteiten, gericht op particulieren, zoals tuincentra, autoverkoopbedrijven, en keukencentra, waarvoor geen beperkingen met betrekking tot de vestigingsmogelijkheden zijn aangegeven.
Verweerder heeft desgevraagd ter zitting aangegeven dat dit onderscheid tussen branches enerzijds is ingegeven door de historische situatie en anderzijds door de wens één centrale meubelboulevard te doen ontstaan, tot behoud en zo mogelijk ter versterking van de regionale functie van de meubelbranche. Het is de bedoeling van verweerder meubelverkoop ten behoeve van het gemak van de consument zo mogelijk te doen plaatsvinden binnen een afgeperkt gebied, dit om consumenten, met name ook uit de regio, aan te trekken en om daarmee de stad Groningen een prominente plaats te laten innemen op het gebied van meubelverkoop aan particulieren. Ten aanzien van de andere grootschalige branches was dit vanuit historisch perspectief niet mogelijk, aldus verweerder, omdat deze reeds verspreid waren over de verschillende bedrijventerreinen rondom de stad Groningen. De meubelverkoop vond echter van oudsher plaats in de binnenstad en de verplaatsing van deze bedrijven naar de periferie bood de mogelijkheid één bepaald gebied aan te wijzen als meubelboulevard teneinde een compacte zone te laten ontstaan waar specialisatie wordt geboden, gecombineerd met een kwalitatief goede uitstraling van de gevestigde zaken. Verweerder heeft aangegeven van oordeel te zijn dit slechts te kunnen bewerkstelligen via het formuleren van vestigingsbeperkingen in het bestemmingsplan als hier aan de orde.
Naar het oordeel van de rechtbank is deze door verweerder aan het onderscheid tussen de branches ten grondslag gelegde motivering niet in voldoende mate in verband te brengen met ruimtelijke ordeningsaspecten. Het versterken en in stand houden van de (regionale) marktpositie van de meubelbranche van de stad Groningen is naar het oordeel van de rechtbank een economisch belang en niet een planologisch argument en kan derhalve als zodanig geen rol spelen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Ook de -hogere- huurprijzen per m2 binnen het als boulevard aangewezen gebied en de daardoor te verwachten oneerlijke concurrentie bij vestiging van meubelbedrijven net buiten de boulevard is naar het oordeel van de rechtbank geen planologisch relevant argument; uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening komt geen betekenis toe aan bescherming van de marktpositie van detaillisten.
Voorts is niet duidelijk geworden waarom de meubelbranche in planologisch opzicht afwijkt van de andere, wel binnen het gehele plangebied toegestane, grootschalige detailhandelactiviteiten met een sterk publieksaantrekkend karakter, of andere eisen zou stellen aan de planologische infrastructuur. Evenmin is duidelijk geworden hoe en waarom het toestaan van ook de meubelbranche binnen het gehele plangebied zou leiden tot het verstoren van de "stedenbouwkundig gewenste situatie" of de ruimtelijke structuur langs het Hoendiep.
De hierboven geformuleerde vraag dient ontkennend beantwoord te worden.
De rechtbank stelt dan ook vast dat het bepaalde in artikel 5, aanhef en onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften van het "Bestemmingsplan Hoendiep" in strijd is met artikel 10 WRO.
Dit brengt met zich dat verweerder het bestreden besluit de detailhandelactiviteiten van eiseres sub 1 niet toe staan op het adres Protonstraat 20 niet op het bepaalde in dit artikel heeft kunnen baseren.
De rechtbank merkt in dit kader op dat niet wordt overwogen dat slechts het onderdeel "voor zover de gronden zijn voorzien van de nadere aanduiding "detailhandel in woninginrichting toegestaan"" uit dit artikel door verweerder buiten toepassing gelaten dient te worden in verband met strijd met artikel 10 WRO, zoals door eiseressen betoogd, maar dat dit voor geheel artikel 5, aanhef en onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften moet gelden. Dit omdat het aan de planwetgever is te bepalen welke consequenties verbonden moeten worden aan de conclusie dat de branchering zoals die nu in voornoemd artikel is neergelegd in strijd is met artikel 10 WRO. De rechtbank rekent het niet tot haar bevoegdheid al zij het impliciet, namelijk door artikel 5, aanhef en onder b, bestemmingsplanvoorschriften, gedeeltelijk in strijd met de wet te achten- te bepalen dat meubelverkoop binnen de bestemming bedrijfsdoeleinden overal kan plaatsvinden.
Het voorgaande brengt met zich dat het beroep van eiseres 1 tegen het besluit van verweerder geen vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan ten behoeve van de verkoop van meubelen vanuit het perceel Protonstraat 20 te Groningen gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.
Gelet op het feit dat de rechtbank van oordeel is dat artikel 5, aanhef en onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften ontoereikend is als grondslag voor een gedeelte van het bestreden besluit ontberen ook de in het bestreden besluit opgelegde preventieve lasten onder dwangsom een deugdelijke grondslag. Het bestreden besluit komt derhalve ook voor vernietiging in aanmerking voorzover zich dit strekt tot handhaving van de bij besluiten van 28 maart 2002 opgelegde preventieve lasten onder dwangsom. De beroepen van eiseressen dienen daarom gegrond te worden verklaard.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient ingevolge artikel 8:74, eerste lid, Awb tevens te worden bepaald, dat het door eiseressen betaalde griffierecht ad EUR 232,-- door de gemeente Groningen aan eiseressen wordt vergoed.
De rechtbank acht verder termen aanwezig verweerder op de voet van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de kosten die eiseressen in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs hebben moeten maken en wijst de gemeente Groningen aan als de rechtspersoon die de kosten moet betalen.
Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de rechtbank deze kosten op EUR 644,--, zoals nader aangegeven op een bij de uitspraak gevoegde bijlage.
5. BESLISSING
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van verweerder van 7 maart 2003;
- bepaalt dat de gemeente Groningen eiseressen het betaalde griffierecht ad EUR 232,-- dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen, welke zijn vastgesteld op EUR 644,-- en bepaalt dat de gemeente Groningen eiseressen deze kosten dient te betalen.
Aldus gegeven door mrs. D.J. Klijn, voorzitter, P.W. van Straalen en E. Gottschal en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 17 maart 2004, in tegenwoordigheid van A.M. van der List-van Winden als griffier.
De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag