Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/2444
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. F.B.M. van Aanhold),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bronckhorst
(gemachtigden: J.H. Wesselink, K.F.J. van der Swert en M. Klein Gebbink).
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom vanwege het gebruik van het perceel aan de [locatie] in [plaats] voor het houden en fokken van honden.
1.2.
De rechtbank concludeert dat het beroep van eiser gegrond is, omdat de last te verstrekkend is. De rechtbank voorziet op dat punt zelf in de zaak door een zin aan de last toe te voegen. Omdat de overige beroepsgronden niet slagen, blijft de last onder dwangsom dus in gewijzigde vorm in stand.
1.3.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen.
- Is er sprake van samenloop van herstelsancties?
- Is er sprake van een overtreding?
- Gaat de last verder dan nodig is?
- Is duidelijk wanneer een dwangsom verbeurt?
- Is de dwangsom te hoog?
- Is de begunstigingstermijn te kort?
- Maakt het college misbruik van haar bevoegdheid door de last op te leggen?
Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Achtergrond en procesverloop
2. Eiseres en het college verschillen al langere tijd van mening over het gebruik van het perceel. Eiseres houdt en fokt honden – Labradors - op het perceel in een omvang die volgens het college niet past bij de functie van het perceel. In 2012 heeft het college daar een eerste last onder dwangsom voor opgelegd. Deze last is onherroepelijk geworden met een uitspraak van de rechtbank Zutphen van 19 december 2012. [1] Omdat de last van 2012 inmiddels volledig is volgelopen en volgens het college uitgewerkt is, [2] heeft het college een nieuwe last onder dwangsom aan eiseres opgelegd die in deze zaak voorligt.
2.1.
Bij besluit van 28 oktober 2024 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van het toegestane gebruik van het omgevingsplan. [3] Het college heeft eiseres gelast te stoppen met het bedrijfsmatig houden en fokken van honden en alle honden boven het aantal van zes te verwijderen en verwijderd te houden, te voldoen voor 18 november 2024, onder dwangsom van € 20.000 per keer met een maximum van € 60.000.
2.2.
Bij besluit van 16 december 2024 heeft het college het verzoek van eiseres om de begunstigingstermijn op te schorten, afgewezen.
2.3.
Bij beslissing op bezwaar van 24 april 2025 heeft het college de last onder dwangsom gewijzigd. Het college heeft eiseres gelast, onder gewijzigde dwangsom van € 10.000 voor iedere week dat eiseres niet voldoet aan de last met een maximum van € 50.000:
“U dient alle honden boven het (gezamenlijke) aantal van zes van het perceel op de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend onder [nummer], te verwijderen en verwijderd te houden. Dit geldt voor uw eigen honden en voor de honden van uw gasten.”
2.4.
Eiseres heeft een beroepschrift ingediend.
2.5.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 1 juni 2026 op zitting behandeld, tegelijk met de zaak met zaaknummer ARN 24/7458 over invordering van een dwangsom wegens overtreding van de eerdere last onder dwangsom uit 2012. Aan de zitting hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde, en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijk recht
3. In deze zaak geldt het nieuwe recht van de Omgevingswet omdat de last onder dwangsom na 1 januari 2024 aan eiseres is opgelegd.
3.1.
De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank stelt vast dat eiseres haar beroepsgrond of het college in de beslissing op bezwaar wel is ingegaan op alle bezwaargronden heeft ingetrokken.
Is er sprake van samenloop van herstelsancties?
4. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom niet kan worden opgelegd omdat de last onder dwangsom van 2012 nog niet is uitgewerkt. Eiseres heeft eind 2023 geen overtreding begaan en daarom is de last onder dwangsom van 2012 niet volgelopen.
4.1.
Het bestuursorgaan legt geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is. [4]
4.2.
De rechtbank stelt vast dat de last uit 2012 en de nieuwe last beide over dezelfde overtreding van het bestemmingsplan/omgevingsplan gaan, namelijk het houden van meer dan zes honden in strijd met de bestemming/functie van het perceel. De vraag of het college de nieuwe last heeft kunnen opleggen, hangt af van de vraag of de last uit 2012 is uitgewerkt. De last is uitgewerkt als na het verstrijken van de begunstigingstermijn de gehele dwangsom is verbeurd, zijnde vijf keer € 6.000 (met € 30.000 maximum). Uit de overgelegde stukken en hetgeen ter zitting is toegelicht, blijkt dat er in totaal al € 18.000 aan dwangsommen zijn verbeurd. Uit de uitspraak in de zaak met zaaknummer ARN 24/7458 volgt dat het college de resterende € 12.000 heeft kunnen invorderen en dat het invorderingsbesluit in stand blijft. Dat betekent dat de last onder dwangsom uit 2012 is uitgewerkt en dat er geen sprake is van samenloop van herstelsancties. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een overtreding?
5. Eiseres betoogt dat de last niet opgelegd kan worden omdat er geen sprake is van overtreding van het omgevingsplan. Eiseres woont legaal op het perceel en kan in dat kader hobbymatig honden houden en fokken. Zij heeft verklaard twee nesten per jaar te fokken. Het college baseert de norm van maximaal zes honden op het perceel ten onrechte op de eerdere last van 2012. Deze oude norm mag niet maatgevend zijn omdat de planologische situatie is gewijzigd en het perceel inmiddels een woonfunctie heeft.
5.1.
Volgens artikel 12 van Pro het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied; Veegplan 2020-1’ heeft het perceel de functie ‘Sport’ met functieaanduiding ‘specifieke vorm van sport – 44’ waar een manege is toegestaan, en een functieaanduiding ‘aantal woningen: 1”. Op grond van artikel 12.2.2 van de planregels is een bedrijfswoning toegestaan. Verder is tussen partijen niet in geschil dat eiseres met het oog op de bouw van de bedrijfswoning op 2 mei 2023 een omgevingsvergunning heeft gekregen voor de tijdelijke bewoning van een stacaravan op het perceel voor een periode van twee jaar. Tussen partijen is ook niet in geschil dat gelet op de planologische mogelijkheden en de verleende omgevingsvergunning ten tijde van belang een vorm van houden en fokken van honden mogelijk is op het perceel.
5.2.
Weliswaar heeft het perceel niet de functie wonen, maar omdat in dit geval een bedrijfswoning op het perceel kan worden gerealiseerd en ook omdat eiseres ten tijde van de beslissing op bezwaar in de stacaravan mocht wonen, acht de rechtbank de vaste rechtspraak over het hobbymatig houden van dieren bij een woning van belang. Uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de vraag of het houden van dieren in of bij een woning past binnen een woonbestemming, moet worden beoordeeld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik heeft gezien de aard, omvang en intensiteit daarvan. Bepalend is of deze uitstraling van dien aard is, dat deze planologisch gezien niet meer met de woonfunctie valt te rijmen. [5]
5.3.
Het college heeft de last gebaseerd op vier controlerapporten van 10 juni 2024, 11 juni 2024, 3 juli 2024 en 12 augustus 2024. Op 10 juni 2024 zijn 14 honden aangetroffen waarvan tien honden en vier puppy’s. Op 11 juni 2024 zijn 15 honden aangetroffen waarvan 11 honden en vier puppy’s. Op 3 juli 2024 zijn 20 honden aangetroffen en op 12 augustus 2024 zijn 16 honden aangetroffen waarvan negen honden en zeven puppy’s. Bij de rapporten zijn foto’s gevoegd waarop een grote loods met stalen hekken is te zien, onderverdeeld in kleinere ruimten waar de honden verblijven. In deze ruimten zijn hokken aanwezig. Ook zijn emmers met brokken te zien. Gelet op de hoeveelheid honden en de foto’s heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het houden en fokken van honden een bedrijfsmatig karakter heeft wat op het perceel niet is toegestaan. Het college is daarom bevoegd te handhaven en kan een nieuwe last onder dwangsom opleggen.
De beginselplicht tot handhaving
6. Als sprake is van een overtreding, dan is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel zijn.
Gaat de last verder dan nodig is?
7. Eiseres betoogt dat de beperking tot zes honden in de last verder gaat dan nodig is. De gevolgen van een besluit mogen namelijk niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. [6] Het college heeft toegelicht dat zij voor het aantal toegestane honden is aangesloten bij de eerdere last onder dwangsom uit 2012, maar heeft daarbij niet betrokken dat thans op het perceel bewoning in een bedrijfswoning is toegestaan. Ook begrijpt eiseres niet waarom het verbod niet alleen geldt voor eigen honden maar ook voor honden van gasten.
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat de omstandigheid dat tijde van het dwangsombesluit uit 2012 niet op het perceel mocht worden gewoond, terwijl dat ten tijde van de beslissing op bezwaar in de onderhavige zaak wel is toegestaan, op zichzelf niet tot gevolg heeft dat de last verder gaat dan nodig is. Van belang is dat ten tijde van de beslissing op bezwaar alleen hobbymatig honden konden worden gehouden op het perceel, want het bedrijfsmatig houden van honden is ook in het nieuwe bestemmingsplan niet toegestaan. De rechtbank is verder van oordeel dat het college in de beslissing op bezwaar voldoende heeft gemotiveerd waarom het houden van zes honden past binnen de planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan en de mogelijkheid om tijdelijk in de stacaravan te wonen. Daarbij heeft het mogen betrekken dat het enerzijds ruimte aan eiseres wil geven om honden te houden, maar anderzijds ook dat overlast voor omwonenden zoveel mogelijk wordt beperkt. De stelling van eisers dat alleen overlast wordt ervaren door één buurman waarmee zij in onmin leeft, heeft niet tot gevolg dat het college met de overlastklachten geen rekening hoefde te houden. Ook stelt het college zich terecht op het standpunt dat het niet relevant is van wie de honden zijn. De last beoogt dat er op het perceel geen bedrijfsmatige activiteiten met honden plaatsvinden, en het limiteren van het aantal toegestane honden draagt daaraan bij.
7.2.
Toch is de rechtbank van oordeel dat de last in dit geval te verstrekkend is. Door het aantal honden te beperken tot zes wordt eiseres namelijk in feite de mogelijkheid ontnomen om hobbymatig honden te fokken. Het is niet ongebruikelijk dat een Labradorteefje een nest van zes of meer puppy’s krijgt. Als eiseres bijvoorbeeld twee honden zou houden en daarmee één keer per jaar een nestje zou fokken, is dat naar het oordeel van de rechtbank nog hobbymatig, maar wordt de last wel overtreden als dat nestje meer dan vier puppy’s zou bevatten. De rechtbank acht dat onevenredig en is van oordeel dat de last daarom te verstrekkend is. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval het totaal aantal honden gedurende het hele jaar is beperkt tot zes honden zonder de mogelijkheid te bieden om hobbymatig te fokken.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank gaat hierna onder 12 in op de gevolgen hiervan.
Is duidelijk wanneer een dwangsom verbeurt?
8. Eiseres betoogt dat de last onduidelijk is en daarom moet worden vernietigd. Het is namelijk niet duidelijk wanneer de dwangsom verbeurt. Volgens de last verbeurt een dwangsom voor iedere week dat eiseres niet voldoet aan de last. Er staat niet: "niet voldoen aan de last gedurende een week of een deel ervan" of: "niet voldoen aan de last gedurende een week of een moment in die week”. Dat zou betekenen dat het college moet aantonen dat er van maandag t/m zondag, 7 x 24 = 168 uren, meer dan zes honden op het perceel aanwezig zijn geweest. Dat betekent ook dat als er zeven honden zijn die bijvoorbeeld iedere dag buiten het perceel worden uitgelaten, zij niet 168 uren aanwezig zijn op het perceel en dus geen dwangsommen zullen worden verbeurd.
8.1.
Het college heeft op advies van de commissie bezwaarschriften de last aangepast om te voorkomen dat in een korte periode meerdere controles plaatsvinden en alle dwangsommen worden ingevorderd. Bij beslissing op bezwaar is de last gewijzigd en heeft het college bepaald dat de dwangsom verbeurt voor iedere week dat eiseres niet voldoet aan de last.
8.2.
Anders dan eiser aanvoert, is de rechtbank van oordeel voldoende duidelijk is wanneer een dwangsom wordt verbeurd, namelijk wanneer eiseres een week niet aan de last voldoet. Hieruit volgt dat eiseres elke week niet meer dan zes honden mag houden en een dwangsom verbeurt wanneer zij niet aan de last voldoet.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de dwangsom te hoog?
9. Eiseres betoogt dat de dwangsom onevenredig hoog is en in strijd met het Beleidsplan Toezicht en Handhaving 2023-2027 (het beleidsplan). Voor de hoogte van de dwangsom had het college moeten aansluiten bij de categorie ‘geringe neveneffecten’ van het beleidsplan. Eiseres woont namelijk in het buitengebied en heeft 1,5 hectare grond. Vrijwel alle buren hebben honden en slechts één buur heeft geklaagd met wie eiseres al jaren ruzie heeft.
9.1.
Volgens vaste rechtspraak heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last daadwerkelijk wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [7]
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft uitgelegd hoe zij tot de hoogte van de dwangsom is gekomen. Het college heeft daarbij rekening gehouden met de referentiebedragen in het beleidsplan en de opbrengst van de verkoop van de puppy’s. Er is aangesloten bij de maximale bedragen die zijn genoemd in het beleidsplan omdat een eerdere last onder dwangsom van € 6.000 per maand met een maximum van € 30.000 niet heeft geleid tot beëindiging van de overtreding. Om die reden heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat voor de hoogte van de dwangsom niet kan worden aangesloten bij de norm voor geringe neveneffecten. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de begunstigingstermijn te kort?
10. Eiseres heeft in het bezwaarschrift aangegeven dat een begunstigingstermijn tot 18 november 2024 – minder dan drie weken - extreem kort is. Bij beslissing op bezwaar heeft het college daarop niet gereageerd. Dit klemt te meer omdat het college een week na afloop van de begunstigingstermijn al heeft gecontroleerd en meent dat er meer dan zes honden aanwezig waren.
10.1.
De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [8]
10.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd waarom de begunstigingstermijn niet onredelijk kort is. Zoals door het college toegelicht is het eiseres al langere tijd bekend dat het aantal honden dat eiseres houdt strijdig is met het omgevingsplan. Door de last onder dwangsom uit 2012 die op dezelfde overtreding ziet, was eiseres daarvan namelijk al op de hoogte. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat eiseres daardoor voldoende tijd heeft gehad om te voorkomen dat er een nest puppy’s zou worden geboren en om te zorgen dat de honden elders werden ondergebracht.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
Maakt het college misbruik van zijn bevoegdheid door de last op te leggen?
11. Eiseres betoogt dat het college misbruik van zijn bevoegdheid maakt door de last op te leggen. Het college stapelt onnodig procedures en had eerst de procedure over de invordering van de eerdere last uit 2012 moeten afwachten. Door dat niet te doen is dat in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van equality of arms omdat het college als overheid (financieel) de mogelijkheid heeft om eindeloos door te procederen.
11.1.
Een bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. [9]
11.2.
Het college is bevoegd en in beginsel gehouden handhavend op te treden als er sprake is van een overtreding van het omgevingsplan. Uit overweging 4.2. volgt dat de eerdere last onder dwangsom uit 2012 inmiddels is uitgewerkt omdat het invorderingsbesluit in stand blijft. Die eerdere last onder dwangsom heeft er niet toe geleid dat de met het omgevingsplan strijdige activiteiten van eiseres zijn gestaakt. Het college is daarom bevoegd een nieuwe last onder dwangsom op te leggen. Geen rechtsregel verplicht het college om eerst de (hoger) beroepsprocedure tegen het laatste invorderingsbesluit van de eerdere last onder dwangsom af te wachten voordat een nieuwe last onder dwangsom wegens dezelfde overtreding kan worden opgelegd. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college geen misbruik van zijn handhavingsbevoegdheid maakt.
De beroepsgrond slaagt niet.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
12. Gelet op wat is overwogen onder 7.2. is het beroep gegrond en zal de beslissing op bezwaar worden vernietigd voor zover het de formulering van de last betreft. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de last opnieuw op te leggen, maar dan aangevuld met een nuancerende zin die luidt: “U mag in totaal maximaal twee keer per jaar een nestje puppy’s fokken. Puppy’s jonger dan 12 weken uit deze nestjes tellen niet mee bij het maximum van zes honden.” De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar.
12.1
Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen tijdens de zitting, met een waarde per punt van € 934,-). De rechtbank bepaalt verder dat het college het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 24 april 2025 voor zover het de formulering van de last betreft;
- bepaalt dat de last komt te luiden als volgt:
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar van 24 april 2025;
- veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten van € 1.868,-.
- draagt het college op het door eiseres betaalde griffierecht van € 194,- aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze tussenuitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.