Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/605
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berkelland, het college
(gemachtigde: mr. I. Nikkels).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom en het invorderingsbesluit in verband met de door hem zonder omgevingsvergunning geplaatste bouwwerken en aangebrachte verharding op het perceel aan de [locatie] in [plaats]. Eiser is het niet eens met deze besluiten. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de besluiten.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college heeft kunnen besluiten om eiser een last onder dwangsom op te leggen en terecht heeft besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom
.Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
1. Met het besluit van 23 augustus 2024 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. Met de beslissing op bezwaar van 28 januari 2025 heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten (de beslissing op bezwaar). Met het besluit van 4 december 2024 heeft het college de volgens hem verbeurde dwangsom ingevorderd (het invorderingsbesluit).
1.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar en dat beroep is van rechtswege ook gericht tegen het invorderingsbesluit. [1]
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 23 februari 2026 op zitting behandeld. Verschenen zijn eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiser is eigenaar van een perceel nabij de woning en het perceel aan de [locatie] in [plaats] (het perceel). Het perceel van eiser is gelegen binnen de grenzen van het omgevingsplan ‘Omgevingsplan gemeente Berkelland’ (het omgevingsplan). Het perceel valt daarmee binnen het tijdelijke deel van het omgevingsplan, onderdeel bestemmingsplan ‘Buitengebied Berkelland 2020’ (tijdelijk deel van het omgevingsplan – Buitengebied Berkelland 2020). In dit tijdelijke deel van het omgevingsplan heeft het perceel de bestemming ‘Agrarisch’.
2.1.
Bij besluit van 18 januari 2019 heeft het college het verzoek van eiser om een wijzigingsplan vast te stellen, afgewezen. Eiser wil de bestemming van het perceel wijzigen, zodat hij een (zelfstandig) agrarisch bedrijf kan uitvoeren op het perceel. Bij besluit van 30 juli 2019 heeft het college het door eiser hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit laatste besluit is vervolgens in stand gelaten door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van 22 juli 2020. [2]
2.2.
Op 10 augustus 2023 heeft een toezichthouder van het college een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle heeft de toezichthouder diverse overtredingen op het perceel vastgesteld. Zo waren er verschillende bouwwerken opgericht en was puinverharding aangebracht. Uit de hierna uitgevoerde legalisatietoets (d.d. 8 november 2023) blijkt dat het college geen medewerking wil verlenen aan legalisatie van deze overtredingen.
2.3.
Op 11 juni 2024 heeft het college eiser in kennis gesteld dat het college voornemens is om eiser een last onder dwangsom op te leggen omdat eiser zonder vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het omgevingsplan bouwwerken heeft opgericht en puinverharding heeft aangebracht op het perceel. [3] Eiser heeft tegen dit voornemen zijn zienswijzen ingediend.
2.4.
Op 25 juni en 21 augustus 2024 heeft een toezichthouder van het college wederom controles uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controles heeft de toezichthouder vastgesteld dat de bouwwerken en puinverharding niet waren verwijderd.
2.5.
Op 23 augustus 2024 heeft het college eiser gelast om de bouwwerken (gebouw unit, presentatietafels, IBC container en de hekken) te verwijderen voor 15 oktober 2024, onder dreiging van een dwangsom van €20.000,- ineens. Verder heeft het college eiser gelast om de aangebrachte puinverharding te verwijderen voor 15 oktober 2024, onder dreiging van een dwangsom van €10.000,- ineens (het primaire besluit).
2.6.
Op 21 oktober 2024 heeft een toezichthouder van het college nogmaals een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controles heeft de toezichthouder vastgesteld dat de bouwwerken en puinverharding niet waren verwijderd. Daaropvolgend heeft het college op 22 oktober 2024 eiser in kennis gesteld dat de dwangsommen uit het primaire besluit van rechtswege zijn verbeurd en op 4 december 2024 heeft het college besloten om de verbeurde dwangsommen van in totaal €30.000,- in te vorderen bij eiser (het invorderingsbesluit).
2.7.
Op 28 januari 2025 heeft het college een beslissing genomen op het bezwaar van eiser. Het college heeft besloten om het primaire besluit in stand te laten en het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren (de beslissing op bezwaar).
2.8.
Op 31 januari 2025 heeft eiser beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Dit beroep heeft eiser op 26 februari 2025 aangevuld. Op 23 april 2025 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt het bezwaar van rechtswege onderdeel uit van onderhavige procedure.
Beroepsgronden
De last onder dwangsom
Overtreding
3. Eiser betoogt dat het college ten onrechte heeft besloten dat sprake is van een overtreding. Eiser betoogt dat zijn plannen volledig pasten in het voorheen geldende bestemmingsplan en het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
3.1.
Het college voert hierover aan dat de bouw van de bouwwerken en het aanbrengen van de puinverharding in strijd zijn met het omgevingsplan. Hierdoor zijn dit volgens het college omgevingsplanactiviteiten en zijn daarvoor omgevingsvergunningen nodig. Deze zijn tot op heden niet verleend dan wel aangevraagd. Wat betreft het overgangsrecht merkt het college op dat eiser hierop geen geslaagd beroep op kan doen. De bouwwerken en de verharding zijn pas gerealiseerd nadat het ‘nieuwe’ bestemmingsplan in werking was getreden.
3.2.
Artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan – Buitengebied Berkelland 2020 luidt: ‘
Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende voorwaarden: Gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn met uitzondering van het bepaalde in 3.2.7, uitsluitend binnen een bouwvlak toegestaan.
Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende voorwaarden: Gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn met uitzondering van het bepaalde in 3.2.7, uitsluitend binnen een bouwvlak toegestaan.
Artikel 3.7.1, aanhef en onder a, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan – Buitengebied Berkelland 2020 luidt: ‘
Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren: Het verharden van paden en wegen, met uitzondering van het aanleggen van erfverharding, kuilvoerplaten en kavelpaden.’
Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren: Het verharden van paden en wegen, met uitzondering van het aanleggen van erfverharding, kuilvoerplaten en kavelpaden.’
3.3.
De rechtbank stelt vast dat het college aan het besluit tot opleggen van de last onder dwangsom meerdere controlerapporten ten grondslag heeft gelegd. Dit betreft de controlerapporten van 10 augustus 2023, 25 juni 2024 en die van 21 augustus 2024. In deze controlerapporten zijn de waarnemingen vastgelegd die zijn gedaan tijdens de hiervoor genoemde controles door een toezichthouder van het college op het perceel. Blijkens deze controlerapporten heeft de toezichthouder verschillende bouwwerken en een verhard pad aangetroffen op het perceel.
In de rapporten zijn onder meer de volgende foto’s opgenomen:
25 juni 2024:
Constateringsrapport 21 augustus 2024:
3.4.
De rechtbank oordeelt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de opgerichte bouwwerken en de aangebrachte puinverharding. De rechtbank acht hiertoe van belang dat tijdens verschillende controles door de toezichthouder is vastgesteld dat de bouwwerken en de aangebrachte puinverharding aanwezig waren op het perceel. Eiser heeft ook ter zitting erkend dat de bouwwerken en de puinverharding nog steeds aanwezig zijn. Het had op de weg van eiser gelegen om zijn stelling nader te motiveren en te onderbouwen. Voor zover eiser een beroep heeft gedaan op het overgangsrecht volgt de rechtbank dit eveneens niet. Als eiser wil stellen dat hij rechten kan ontlenen aan het overgangsrecht, dient hij blijkens de vaste rechtspraak van de Afdeling, zijn beroep hierop aannemelijk te maken. [4] Met de enkele stelling dat zijn plannen volledig pasten in het bestemmingsplan dan wel oude bestemmingsplan, zonder deze van een begin van onderbouwing te voorzien, heeft eiser zijn beroep op het overgangsrecht niet aannemelijk gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
4. Eiser betoogt dat in de beslissing op bezwaar ten onrechte geen acht is geslagen op de eerder gedane adviezen en de eerder genomen besluiten. Eiser stelt dat hij overeenkomstig een eerder gegeven advies handelt. In dit advies is opgenomen dat hij een aanvang diende te maken met begin van het bedrijf, zodat kon worden vastgesteld of er duurzaamheid, levensvatbaarheid en dergelijke aan de orde zou kunnen zijn. Dit handelen heeft eiser ook als zodanig gemeld bij het college.
4.1.
Het college voert hierover aan dat geen toestemming of goedkeuring is verleend voor het plaatsen van de bouwwerken en het aanbrengen van de puinverharding. Verder voert het college aan dat in het weigeringsbesluit om een bouwvlak toe te kennen wel is opgemerkt dat eiser kan beginnen met teelt in volle grond, maar niet dat hij bouwwerken mag realiseren.
4.2.
Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. [5] Dat bestaat uit drie stappen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.
4.3.
De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [6]
4.4.
De rechtbank stelt vast dat de stichting advisering agrarische bouwplannen op 4 oktober 2018 een advies heeft uitgebracht over het verzoek van eiser om een wijzigingsplan te laten vaststellen (het SAAB-advies van 2018). In het SAAB-advies is onder meer het volgende opgenomen:
Ad 12. nog geen gewassen
(…)
De S/A/A/B/ is van mening dat gewassen als genoemd wel degelijk geplant kunnen worden voordat een agrarisch bouwperceel is toegewezen. Voor de goede orde; er zijn bedrijven met wel 10 hectare bessen op afstand zonder directe toezicht en bouwperceel. Wellicht dient er een container geplaatst te worden om te voorzien in een pompsysteem voor de bevloeiing, maar om te stellen dat het zonder bouwperceel direct faalt gaat de S/A/A/B te ver. Waar een wil Is, is een weg.
(…)
Ad 14. volwaardigheid en betrekken [locatie]
Gesteld is dat er in de huidige situatie geen sprake is van een (eigen) agrarische
bedrijfsvoering, laat staan een volwaardig grondgebonden agrarisch bedrijf. Dit hoeft
niet logisch te zijn, daar naar mening van de S/A/A/B al wel een aanvang met de teelt
had kunnen worden genomen. Het is niet zo dat direct beschikt hoeft te worden over
bedrijfsgebouwen. Wanneer de gronden kunnen worden betrokken van het agrarisch
bedrijf op [locatie], kan naar mening van de S/A/A/B toch ook wel gebruik
worden gemaakt van deze locatie bij de opstart van de teelt.’
4.5.
In het besluit van 18 januari 2019 waarin het verzoek om een wijzigingsplan vast te stellen is afgewezen door het college, is onder meer het volgende opgenomen:
‘Wij onderschrijven het advies van de SAAB dat er op dit moment al begonnen zou kunnen worden met de kweek. Met de dan verkregen informatie en ervaring over de kosten en opbrengsten ontstaat een beter beeld of inderdaad sprake is en kan zijn van een volwaardig en duurzaam bedrijf. Het toekennen van een nieuw bouwperceel met de mogelijkheid om daar bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning te bouwen vereist een zorgvuldige benadering. Bebouwing richt je immers niet voor enkele jaren op. Mocht de teelt niet datgene opbrengen wat de verwachting is, dan Is dat eenvoudig te stoppen. In dat geval blijft de bebouwing staan. Op voorhand is het niet met zekerheid te zeggen of het bedrijf zich zodanig ontwikkelt dat sprake is van een duurzaam bedrijf. Omdat de gronden in eigendom zijn van [eiser] staat er niets in de weg om al een begin met de teelt te maken. Met de ervaring die dan opgedaan wordt kan de volwaardigheid en duurzaamheid nader onderbouwd worden.’
Op 12 juli 2021 heeft SAAB wederom een advies gegeven, waarin het verzoek om een bouwperceel op het perceel centraal stond (het SAAB-advies 2021). De SAAB adviseert, onder meer, het volgende:
‘
(…) Daarbij is de SAAB van mening dat, mede gelet op het bestaande agrarische bedrijf aan de [locatie] van een van de verzoekers, ook heel goed een aanvang genomen kan worden met de beoogde teelt alvorens te beschikken over een eigen bouwperceel en bedrijfsbebouwing voor de zachtfruitkwekerij.’
(…) Daarbij is de SAAB van mening dat, mede gelet op het bestaande agrarische bedrijf aan de [locatie] van een van de verzoekers, ook heel goed een aanvang genomen kan worden met de beoogde teelt alvorens te beschikken over een eigen bouwperceel en bedrijfsbebouwing voor de zachtfruitkwekerij.’
4.6.
In het besluit van 30 juni 2022 waarin het verzoek om een wijzigingsplan vast te stellen wederom is afgewezen door het college, is onder meer het volgende opgenomen:
‘Zoals aangegeven verlangen wij dat u een start maakt met de aanplant en productie om zodoende aan te tonen of de cijfers kloppen. Om toch terug te grijpen op de vorige procedure, als u tijdens deze procedure of na de uitspraak van 22 juli 2020 was gestart met de aanplant en productie (hetgeen is toegestaan volgens het bestemmingsplan) had u
op dit moment met concrete cijfers kunnen onderbouwen of de begroting juist is.Wij komen tot de conclusie dat de volwaardigheid van het nieuw te vestigen bedrijf niet is
aangetoond. (…)
Hierbij nemen wij het advies van SAAB over en vormt dit advies onderdeel van onze motivering. Wij komen aan een verdere inhoudelijke beoordeling niet toe. Daarom weigeren wij mee te werken aan uw verzoek voor het wijzigen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ van de toenmalige gemeente Eibergen.(…)’
4.7.
De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake is van een toezegging. Eiser mocht aan de uitlating/advies van het college dat hij kan beginnen met teelt uit de weigeringsbesluiten van 2019 en 2022 redelijkerwijs niet afleiden dat hij bouwwerken mocht plaatsen op het perceel en een verhard pad mocht aanleggen. De rechtbank leidt daarentegen uit beide besluiten af dat het college uitdrukkelijk geen toestemming heeft gegeven voor bebouwing of verharding. Beide besluiten houden immers een weigering in van het verzoek om een bouwvlak toe te voegen aan het perceel. Door het plaatsen van bouwwerken en aanbrengen van verharding heeft eiser dan ook niet overeenkomstig de gegeven adviezen en weigeringsbesluiten gehandeld. De beroepsgrond slaagt niet.
Motivering
5. Eiser betoogt:
‘De casus ligt in diverse procedures bij de Afdeling voor.
De feiten die thans onderdeel vormen van het bestreden besluit zijn geïnitieerd door het college zelf, en blijkbaar ook door een bureau (SAAB), dat het college adviseerde;
er is ten onrechte geen kostenbesluit genomen. De commissie zou hebben geadviseerd om het primaire besluit van nadere motivering te voorzien.
Kennelijk hebben de ambtenaren niet de moeite genomen om het advies te lezen.
Met het negeren van dit advies is direct een vernietigingsgrond gegeven.’
5.1.
De rechtbank stelt vast dat de bezwaarschriftencommissie niet heeft geadviseerd aan het college om een aanvullende motivering op te nemen in de beslissing op bezwaar. Deze beroepsgrond mist daarom naar het oordeel van de rechtbank feitelijke grondslag. De beroepsgrond slaagt niet.
Invorderingsbesluit
Ontvangst stukken
6. De gemachtigde van eiser betoogt in het beroepschrift: ‘noch ondergetekende in kwaliteit, noch [eiser]. die de facto niets met de kwestie van doen heeft, heeft een brief van 4 december 2024 ontvangen, althans niet in december 2024’. Verder wijst de gemachtigde erop dat het besluit zelf geen motivering kent. ‘Er wordt verwezen voor een rechtsmiddelenclausule naar een bijlage: er is geen bijlage aangetroffen’, aldus de gemachtigde.
6.1.
Het college heeft erop gewezen dat het invorderingsbesluit per e-mail aan de gemachtigde is gestuurd op 4 december 2024, waarna hij op 5 december 2024 op deze e-mail heeft gereageerd. Dit blijkt inderdaad uit het dossier, en de ontvangst van het invorderingsbesluit volgt ook logischerwijze uit de opmerkingen van de gemachtigde dat de motivering en bijlage zouden ontbreken. Het besluit in het procesdossier is compleet en niet nader is toegelicht dat dit niet geldt voor het besluit zoals de gemachtigde dit heeft ontvangen. Deze grond slaagt daarom niet.
Toetsingskader invorderingsbesluit
7. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [7]
Gronden tegen de last onder dwangsom
8. Eiser betoogt dat zijn plannen volledig pasten in het bestemmingsplan.
8.1.
Zoals de rechtbank onder 3.3 heeft overwogen, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de plannen pasten binnen het bestemmingsplan, dan wel dat hij een geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht. Bovendien kunnen in het kader van invordering in uitgangspunt geen gronden worden aangevoerd tegen de last. [8] De beroepsgrond slaagt niet.
Overtreding last?
9. Eiser betoogt dat geen dwangsommen zijn verbeurd.
9.1.
In het controlerapport van 21 oktober 2024 zijn de volgende foto’s opgenomen:
9.2.
Nog daargelaten dat de beroepsgrond niet is onderbouwd, oordeelt de rechtbank dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de last is overtreden en daarmee was het college bevoegd tot invordering van de dwangsommen. Het college heeft zich onder verwijzing naar het controlerapport van 21 oktober 2024 op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de bouwwerken en het verharde pad niet waren verwijderd.
Bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien?
10. Eiser betoogt dat hij conform het eerder gegeven advies heeft gehandeld en dat als zodanig ook heeft gemeld bij het college.
10.1.
Zoals de rechtbank onder 4.6 heeft overwogen, komt eiser geen geslaagd beroep toe op het vertrouwensbeginsel. Dit kan dus niet leiden tot een bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar en het invorderingsbesluit in stand blijven en dat eiser de dwangsom van € 30.000 aan het college moet betalen.
11.1.
Voor een vergoeding van proceskosten of het griffierecht is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.