ECLI:NL:RBGEL:2025:6704

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 24/5245

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

In de zaak tussen

[eiser], uit [plaats], eiser

(gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede (het college)

(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de door het college aan eiser opgelegde lasten onder dwangsom voor meerdere overtredingen op het perceel aan de [locatie] in [plaats], kadastraal bekend als gemeente Otterlo, sectie [sectie], nummer [nummer]. Eiser is het niet eens met dit besluit en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de lasten onder dwangsom.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepsgrond betreffende de hoogte van de dwangsommen gegrond is. Eiser krijgt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Op 24 mei 2023 hebben toezichthouders van Omgevingsdienst de Vallei een controle uitgevoerd op het perceel aan de [locatie] in [plaats]. Tijdens deze controle zijn de volgende overtredingen geconstateerd: zonder vergunning is een bouwwerk van ongeveer 26 m2 geplaatst^[1], zonder vergunning is rondom het bouwwerk verharding aangebracht, zonder vergunning is een vijver aangelegd en zijn aan de randen van het perceel aarden wallen van ongeveer 2,0 tot 2,5 meter hoog opgeworpen.

2.1.

Op 30 januari 2024 is het voornemen tot het opleggen van de lasten onder dwangsom aan eiser verstuurd. Op 12 februari 2024 heeft de heer [persoon A] namens eiser een zienswijze ingediend. Op 20 februari 2024 heeft de toezichthouder een aanvullende controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens de controle is geconstateerd dat de overtredingen voortduren.

2.2.

Op 14 maart 2024 heeft het college aan eiser de volgende lasten onder dwangsom opgelegd:
- Voor het bouwwerk dat niet ten dienste staat van de bestemming, zonder omgevingsvergunning en buiten het bouwvlak is gebouwd^[2], voor 6 juni 2024 verwijderen en verwijderd houden. Wordt de overtreding niet of niet tijdig gestopt, dan moet een dwangsom betaald worden van € 10.000,-;
- Voor de verharding die zonder omgevingsvergunning is aangebracht,^[3]voor 6 juni 2024 verwijderen en verwijderd houden. Wordt de overtreding niet of niet tijdig gestopt, dan moet een dwangsom betaald worden van € 5.000,- ;
- Voor de zonder vergunning aangelegde vijver^[4], voor 6 juni 2024 verwijderen en verwijderd houden. Wordt de overtreding niet of niet tijdig gestopt, dan moet een dwangsom betaald worden van € 10.000,-;
- Voor de zonder vergunning aangelegde aarden wallen^[5], voor 6 juni 2024 verwijderen en verwijderd houden. Wordt de overtreding niet of niet tijdig gestopt, dan moet een dwangsom betaald worden van € 10.000,- .

2.3.

Op 22 april 2024 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op 2 juli 2024 heeft de commissie bezwaarschriften het college geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en het bestreden besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand te laten. Op 16 juli 2024 heeft het college een beslissing op bezwaar genomen, het advies van de commissie bezwaarschriften overgenomen en de motivering aangevuld.

2.4.

Op 19 augustus 2024 heeft het college de begunstigingstermijnen verlengd tot 8 weken na de uitspraak van de rechtbank.

2.5.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.6.

De rechtbank heeft het beroep op 11 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college.

Beoordeling door de rechtbank

3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente^[6]. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Agrarisch Buitengebied Ede 2021’ van kracht en heeft de bestemming ‘Agrarisch’. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Ede. Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd^[7]Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt (onder meer) een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan

Overtredingen

4. Niet in geschil is dat ten aanzien van alle lasten onder dwangsom sprake is van overtredingen, zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden.

Beginselplicht tot handhaving

5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, moet in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Handhavend optreden is alleen onevenredig, als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.^[8]

Is er sprake van concreet zicht op legalisatie?

6. Eiser stelt dat het college niet heeft onderzocht of een planwijziging mogelijk is. Het bestemmingsplan bevat de bevoegdheid om een bestemming te wijzigen naar ‘natuur’^[9]. Op 20 mei 2025 heeft eiser een verzoek ingediend om de bestemming van het perceel te wijzigen. Het college heeft volgens eiser onvoldoende onderzoek gedaan naar de zaak en treedt op zonder dat daar een doel aan ten grondslag ligt, anders dan het formeel ‘opheffen van de overtredingen’.

6.1.

De vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat moet worden beantwoord aan de hand van de situatie ten tijde van de beslissing op bezwaar. Vast staat dat eiser ten tijde van de beslissing op bezwaar geen aanvragen had ingediend om de overtredingen te legaliseren. Het verzoek om wijziging van de bestemming is eerst hangende de beroepsprocedure ingediend. Anders dan eiser van mening is, ligt het niet op de weg van het college om ambtshalve voorafgaand aan het opleggen van een last onder dwangsom te onderzoeken of legalisering van de overtreding mogelijk is door middel van een bestemmingswijziging. De beroepsgrond slaagt niet.

Verjaring

7. Eiser voert aan dat aan het handhavend optreden geen handhavingsverzoek ten grondslag ligt. De situatie ter plaatse is reeds lang (20 jaar volgens eiser) aanwezig. Eiser doet daarom een beroep op verjaring. Door tijdsverloop kan de bevoegdheid tot handhaven niet meer worden gebruikt.

7.1.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt allereerst vast dat in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen verjaringstermijn om handhavend te mogen op treden is opgenomen.
Verder is het vaste rechtspraak dat handhavend optreden is toegestaan in gevallen waarin het bestuursorgaan jarenlang heeft afgezien van handhaving. Het feit dat er geen verzoek is gedaan door een derde tot handhaving is voor de bevoegdheid van het bestuursorgaan om handhavend op te treden niet relevant.^[10]Het tijdsverloop staat de bevoegdheid tot handhaven dus niet in de weg.

Is handhavend optreden onevenredig?

8. Eiser stelt dat de belangenafweging onevenwichtig is omdat het college niet duidelijk heeft gemaakt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving zwaarder weegt dan het belang van natuurbehoud.

8.1.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol (kunnen) spelen.^[11]Het college stelt terecht dat natuurbehoud in dit geval geen onderdeel is van de belangenafweging omdat een agrarische bestemming niet als doel heeft om de natuur te beschermen. De lasten zijn noodzakelijk om te bewerkstelligen dat het perceel weer in overeenstemming wordt gebracht met een geldende bestemming. Ook als de bestemming in de toekomst wordt gewijzigd naar ‘natuur’, zullen de overtredingen alsnog moeten worden verwijderd. De beroepsgrond slaagt niet.

Uitvoerbaarheid

9. Eiser stelt dat het dempen van de vijver mogelijk in strijd is met de regelgeving op het gebied van natuur nu in de vijver beschermde diersoorten huizen (kikkers en mogelijk salamanders). Hetzelfde geldt voor het gedwongen verwijderen van de aarden wallen waar zich ook diersoorten en planten hebben gevestigd die niet mogen worden verstoord.

9.1.

De enkele stelling van eiser dat zich op het perceel mogelijk beschermde dierensoorten bevinden die hij bij het voldoen van de lasten zou moeten verstoren, is niet onderbouwd zodat deze beroepsgrond niet slaagt.

Hoogte dwangsommen

10. Eiser stelt dat de hoogte van de lasten behoort te zijn toegesneden op de concrete omstandigheden van het geval. De waarde van het geschonden belang wordt op geen enkele wijze afgezet tegen de vermeend noodzakelijke prikkel.

10.1.

De beroepsgrond slaagt. De rechtbank is met het college van oordeel dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde lasten worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Voor het verwijderen van het bouwwerk, de vijver en de aarden wallen heeft het college een dwangsom van € 10.000,- per overtreding opgelegd en voor het verwijderen van de verharding € 5.000,-. Het college wijst op de veelvuldigheid van de overtredingen en geeft verder aan dat de hoogte is gebaseerd op de bestendige gedragslijn.
De enkele verwijzing naar een vaste gedragslijn die niet op schrift is gesteld, maakt het voor de rechtbank onmogelijk te toetsen of de oplegde dwangsommen in overeenstemming zijn met deze gedragslijn. Bovendien is volgens vaste rechtspraak de hoogte van een dwangsom onvoldoende gemotiveerd met een enkele verwijzing naar een protocol.^[12]Verder moet, gelet op het bepaalde in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb, de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staan met de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
Naast de verwijzing naar de bestendige gedragslijn motiveert het college de hoogte van de dwangsommen met de overweging dat sprake is van meerdere overtredingen. Ook dit acht de rechtbank onvoldoende, aangezien door uitsluitend aan elke overtreding een dwangsom te koppelen en deze bij elkaar op te tellen, het college er geen blijk van heeft gegeven beoordeeld te hebben of de uitkomst hiervan evenredig is in verhouding tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsommen.

De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college de hoogte van de dwangsommen onvoldoende heeft gemotiveerd.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiser. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiser het betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het besluit proceskostenvergoeding bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 907,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 16 juli 2024;
draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,00 aan eiser moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1814,00 aan proceskosten aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Oosterhout , griffier.

Uitgesproken in het openbaar op [*].

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Lasten onder dwangsom opgelegd door college voor overtredingen op agrarisch perceel