Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/3180
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats 1], eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bronckhorst
(gemachtigde: [naam gemachtigde 1]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij], uit [plaats 2]
(gemachtigde: [naam gemachtigde 2]).
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan de derde-partij verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van een mast voor telecommunicatie op het perceel [perceel] aan [locatie 1] in [plaats 1]. Met de beslissing op bezwaar van 9 april 2024 heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten. Eiseres is het hier niet mee eens en voert hiertoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Toch wordt de uitkomst van het beroep niet anders, omdat de rechtbank de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar van 9 april 2024 in stand laat. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Het college heeft op 11 oktober 2023 aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend. Met de beslissing op bezwaar van 9 april 2024 heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten.
2.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 7 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres samen met [persoon A], de gemachtigde van het college, [persoon B] namens de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
3. De derde-partij heeft op 24 augustus 2023 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een mast voor telecommunicatiedoeleinden op het perceel [perceel] aan de [locatie 1] in [plaats 1]. [1]
3.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Landelijk gebied; Veegplan 2020-2B” en de grond heeft de bestemming “Agrarisch” en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologische verwachting 2”. Het naastgelegen [locatie 1] heeft de bestemming “Verkeer” met de functieaanduiding “specifieke vorm van verkeer - 3”.
3.2.
Het bouwplan is in strijd met de regels van het bestemmingsplan. Op de gronden met de bestemming “Agrarisch” [2] is een mast voor telecommunicatiedoeleinden niet toegestaan. Verder geldt volgens de functieaanduiding “specifieke vorm van verkeer – 3” dat er binnen 15 meter van de as van de weg geen bouwwerken zijn toegestaan. [3] De mast wordt binnen deze zone gerealiseerd. Het college heeft daarom onderzocht of de omgevingsvergunning kan worden verleend door af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van de kruimelgevallenregelging [4] en de Beleidsregels artikel 2.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van 27 maart 2018 (beleidsregels). [5] Dat kan als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college is tot de conclusie gekomen dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en heeft de omgevingsvergunning op 11 oktober 2023 aan de derde-partij verleend.
3.3.
Eiseres woont in de nabijheid van de te plaatsen mast. In de beslissing op bezwaar van 9 april 2024 is haar bezwaar tegen het verlenen van de omgevingsvergunning ongegrond verklaard en heeft het college de omgevingsvergunning, onder aanvulling van een nadere motivering, in stand gelaten.
Wijze van beoordelen
4. Voordat de rechtbank ingaat op de beroepsgronden, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [6]
4.1.
De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar, aan de hand van de beroepsgronden, ex tunc. Dat wil zeggen naar de situatie zoals die was op het moment van de beslissing op bezwaar.
Het advies van de commissie bezwaarschriften
5. Eiseres betoogt dat het college het advies van de commissie bezwaarschriften (commissie) niet heeft opgevolgd. De commissie heeft in het advies geconcludeerd dat op het college een zelfstandige verplichting rust om te onderzoeken of de aanvraag voldoet aan de uitgangspunten in het gemeentelijk beleid. De commissie heeft niet kunnen vaststellen of de aanvraag daaraan voldeed. Het college moest daarom volgens de commissie in de heroverwegingsfase zelfstandig onderzoek doen naar de stellingen van de derde-partij en meer in het bijzonder beoordelen in hoeverre site-sharing niet mogelijk was en er geen geschikt alternatief in een bosgebied beschikbaar was, om draagkrachtig te onderbouwen of er een noodzaak is voor een mast op de gekozen locatie. Het college heeft dit volgens eiseres niet gedaan.
5.1.
In de beslissing op bezwaar staat dat het advies van de commissie onderdeel uitmaakt van het besluit en dat het college zich in het advies kan vinden. De beslissing op bezwaar geeft echter geen blijk van zelfstandig onderzoek naar de stellingen van de derde-partij. Het college heeft tijdens de zitting toegelicht dat aan het advies gevolg is gegeven door nogmaals te toetsen aan de voorwaarden in het beleid. Het college heeft geen aanvullend onderzoek gedaan naar de juistheid van de onderbouwing van de derde-partij.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat het college geen gevolg heeft gegeven aan het advies van de commissie, terwijl in de beslissing op bezwaar staat dat het college zich daar wel in kan vinden. Het advies spreekt namelijk van zelfstandig onderzoek naar de stellingen van de derde-partij. Ook adviseert de commissie om zelfstandig te beoordelen of er geen geschikt alternatief in een bosgebied beschikbaar is om zo de noodzaak voor een mast op de gekozen locatie te onderbouwen. Het college heeft dit advies niet opgevolgd. Als het college vond dat het geen zelfstandig onderzoek hoefde te doen, zoals door de commissie werd voorgeschreven, dan had hij dat in het besluit moeten opnemen en moeten toelichten. Los van de vraag of het advies van de commissie juist is, is het besluit daarom niet goed gemotiveerd.
5.3.
De beroepsgrond slaagt. Hierna zal de rechtbank ingaan op de overige gronden en beoordelen welke conclusie hieraan moet worden verbonden.
De beleidsregels
6. Eiseres betoogt dat de noodzaak van de mast niet is aangetoond. Volgens eiseres had het college zelf onderzoek moeten verrichten naar de noodzaak en de stellingen van de derde-partij over de dekkingsgraad. Ook is niet voldaan aan de eis dat de negatieve ruimtelijke en landschappelijke effecten worden beperkt, doordat is gekozen voor een locatie met slechts aan één kant beplanting. Daarbij wijst eiseres naar de beleidsregels en het daarop gebaseerde advies van de commissie.
6.1.
Het college stelt dat de mast aan de beleidsregels voldoet.
6.2.
In artikel 4.3.5 van de beleidsregels is bepaald wanneer een aanvraag voor een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan voor het plaatsen van een antenne-installatie in aanmerking komt. [7] Onder meer is vereist dat de aanvrager (in dit geval: de derde-partij) afdoende met een schriftelijke rapportage aantoont en onderbouwd dat en waarom de plaatsing van de gewenste antenne(s)/apparatuur niet mogelijk is op achtereenvolgens:
- een bestaande (andere) antennedrager,
- een bestaand gebouw of ander bouwwerk
- en een bestaande infrastructurele voorziening in de omgeving.
6.3.
Ook vereisen de beleidsregels dat de negatieve ruimtelijke- en landschappelijke effecten van de mast (drager) zoveel mogelijk worden beperkt door plaatsing op een locatie met overwegend afschermende opgaande beplanting, bij voorkeur centraal in een groot/groter bosgebied. Als dit naar het oordeel van het college aantoonbaar niet mogelijk, redelijk of wenselijk is, moet de mast worden geplaatst bij bestaande infrastructurele voorzieningen en bouwwerken. De rechtbank is, anders dan de commissie, van oordeel dat uit de beleidsregels niet volgt dat er sprake moet zijn van een absolute noodzaak voor het plaatsen van een mast op de gekozen locatie. Uit de beleidsregels volgt dat afdoende moet worden aangetoond en onderbouwd waarom de gewenste antenne-installatie niet op een bestaande antennedrager, een bestaand gebouw of een infrastructurele voorziening kan worden geplaatst. In zoverre moet de behoefte worden onderbouwd door de aanvrager. Als dit afdoende is gedaan mag het college daar van uit gaan.
6.4.
Daarnaast volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de beleidsregels niet dat de mast centraal in een groot/groter bos moet worden geplaatst. Dit heeft volgens de beleidsregels wel de voorkeur, maar vereist is in beginsel ‘slechts’ dat gekozen wordt voor een locatie met overwegend opgaande beplanting. Het is aan het college om dit te beoordelen en aan deze eis uit de beleidsregels invulling te geven.
6.5.
Tegen de achtergrond van het beleid van het college is de rechtbank van oordeel dat het college heeft kunnen concluderen dat de aanvraag voldoet aan de beleidsregels. Hiervoor is van belang dat in de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat ten tijde van de aanvraag sprake was van een “dekkingsgat” en de beoogde netwerkcapaciteit en het bereik van de mast niet realiseerbaar is bij een bestaande mast. In de beslissing op bezwaar is dit nader toegelicht en staat dat in het zoekgebied geen andere masten aanwezig zijn waarmee het gebied dat gedekt moet worden kan worden bereikt. Daarnaast zijn er volgens de ruimtelijke onderbouwing bij overige gebouwen of infrastructuur in de omgeving altijd woningen aanwezig en is het niet wenselijk dat woningen binnen een straal van 100 meter staan van masten. Eiseres heeft deze feiten niet bestreden, maar alleen gesteld dat de keuze voor het zoekgebied niet is onderbouwd. Dit is niet juist. In de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing is dit wel toegelicht. Eiseres heeft niet duidelijk gemaakt waarom het college daar ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning en de beslissing op bezwaar niet van uit mocht gaan. Daarnaast is gekozen voor een locatie die aan de zuidzijde grenst aan een houtwal. In de beslissing op bezwaar staat dat er geen zicht is op de onderkant van de mast. Tijdens de zitting is toegelicht dat het gaat om een “vakwerkmast”, die van alle zijden open is waardoor van alle kanten de bomenrij te zien blijft en de mast grotendeels wegvalt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college kunnen concluderen dat daarmee gekozen is voor een locatie met overwegend opgaande beplanting en ook in zoverre wordt voldaan aan de beleidsregels.
6.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Alternatieve locaties
7. Eiseres betoogt dat het college de in bezwaar aangedragen alternatieve locaties ten onrechte niet heeft onderzocht. Bijvoorbeeld de locatie aan de rand van [locatie 2] ten westen van de [locatie 3]. Dit is volgens eiseres een locatie aan een toegangsweg waarvoor geen bomen gekapt hoeven te worden.
7.1.
Het college moet beslissen over een bouwplan, zoals dat is ingediend. Als een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven alleen tot weigering van medewerking door het college leiden, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [8] Het is aan degene die stelt dat er alternatieven zijn, om dit aannemelijk te maken.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van een gelijkwaardig alternatief met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarbij is van belang dat de door eiseres aangedragen alternatieve locaties buiten het zoekgebied liggen in verband met het door de derde-partij geconstateerde dekkingsgat. Uit dat wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. De beroepsgrond slaagt niet.
Belangenafweging
8. Eiseres betoogt dat het college de belangen van omwonenden en de landschapswaarden onvoldoende meegewogen in de besluitvorming. Zij wijst in dit verband op het document van de [stichting] (stichting), waarin staat dat de Heidenhoek een landschapsmonument is. Verder betoogt eiseres dat bij de belangenafweging moet worden meegewogen dat de noodzaak van de mast niet aangetoond is.
8.1.
In de beslissing op bezwaar geeft het college aan dat het standpunt van de stichting niet verankerd is in het bestemmingsplan of het beleid van de gemeente Bronckhorst. Het perceel waar de mast geplaatst wordt heeft een agrarische bestemming. Als er sprake is van bijzonder landschappelijke waarden die beschermd moeten worden, dan wordt daaraan in het bestemmingsplan bijvoorbeeld de bestemming “Agrarisch met waarden - Landschap” toegekend. Dat is hier niet het geval. Dat neemt niet weg dat het college niet ook de landschapswaarden betrokken heeft in de belangenafweging. Het college is tot de conclusie gekomen dat de mast goed wordt ingepast in het landschap en dat er geen onevenredige gevolgen zijn.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college de belangen zorgvuldig heeft afgewogen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college kunnen concluderen dat de aanvraag voldoet aan de beleidsregels. Het gevolg daarvan is dat derde-partij in beginsel voor verlening van de omgevingsvergunning in aanmerking komt. [9] Een bestuursorgaan, zoals in dit geval het college, is verplicht te handelen overeenkomstig de beleidsregels. Dit is slechts anders als de gevolgen die dit voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Wat eiseres heeft aangevoerd is onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van dergelijke onevenredige gevolgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond omdat de beslissing op bezwaar van 9 april 2024 in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt om die reden de beslissing op bezwaar van 9 april 2024. Omdat het college alsnog toereikend heeft gemotiveerd waarom de omgevingsvergunning voldoet aan de beleidsregels en er sprake is van een goede ruimtelijke ordening, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het plaatsen van een mast voor telecommunicatie in stand blijft.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 9 april 2024;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar van 9 april 2024 in stand blijven;
- draagt het college op het griffierecht van € 187,- te vergoeden aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van D. van Til, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.