Uitspraak
202103169/1/R3.
Datum uitspraak: 22 maart 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 maart 2021 in zaak nr. 20/843 in het geding tussen:
Groendaelstaete I C.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college de aanvraag van Groendaelstaete I om een omgevingsvergunning voor het bouwen van 10 appartementen met parkeerkelder aan de Van Speijkstraat ongenummerd, naast nummer 1 in Den Haag (hierna: het perceel), en het verplaatsen van de uitrit op het voorerf, het veranderen van de tuin en het kappen van 9 bomen, afgewezen.
Bij uitspraak van 29 maart 2021 (hierna: de aangevallen uitspraak) heeft de rechtbank het door Groendaelstaete I daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Groendaelstaete I heeft hierover een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 1 juni 2022 een nieuw besluit op de aanvraag genomen. Het college heeft hierin de door Groendaelstaete I gevraagde omgevingsvergunning opnieuw geweigerd.
Groendaelstaete I heeft gemotiveerd kenbaar gemaakt het niet eens te zijn met het besluit van 1 juni 2022.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2023, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant A] en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen. Ook is Groendaelstaete I, vertegenwoordigd door mr. A. Danopoulos en mr. M.S. Simman, beiden advocaat te Rotterdam, op de zitting als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 25 juni 2018 heeft Groendaelstaete I een aanvraag om een omgevingsvergunning bij het college ingediend voor het bouwen van 10 appartementen en een ondergrondse parkeergarage op de locatie van de huidige parkeerplaats van de kantoorvilla aan de Van de Spiegelstraat 12 in Den Haag en (deels) op de locatie die vrijkomt na de sloop van een aanbouw van de kantoorvilla. De kantoorvilla is een rijksmonument en gelegen binnen het gemeentelijk beschermd stadsgezicht "Zeeheldenkwartier". Het beoogde appartementencomplex heeft een goothoogte van ongeveer 12,6 m en een bouwhoogte van 15,2 m. De inrit van de parkeerkelder is gesitueerd aan de Van Speijkstraat. Voor het bouwplan is ook de kap van 9 bomen gevraagd.
De aanvraag omvat de activiteiten "bouwen", "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening", "handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten", "uitrit aanleggen of veranderen" en "kappen".
2. In het ontwerpbesluit heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om de omgevingsvergunning te weigeren. Groendaelstaete I heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid om tijdens de terinzagelegging van het ontwerpbesluit een zienswijze in te dienen. In de door Groendaelstaete I ingediende zienswijze heeft het college geen aanleiding gezien om zijn standpunt over het bouwplan te wijzigen. Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
3. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van Den Haag in dit geval niet was vereist, omdat het bouwplan valt binnen de categorieën gevallen die zijn aangewezen op grond van artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht. Het college heeft deze motivering echter niet aan het besluit van 20 december 2019 ten grondslag gelegd, waardoor het besluit in zoverre gebrekkig is gemotiveerd. De rechtbank heeft aanleiding gezien om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de afwijking van het advies van de Welstands- en Monumentencommissie in het kader van de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat uit het besluit onvoldoende blijkt waarom het welstandsadvies in dit geval niet is gevolgd. Dit klemt volgens de rechtbank te meer, omdat ditzelfde advies volgens het besluit wel is overgenomen waar het gaat om de welstandsbeoordeling in het kader van de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelen met gevolgen voor beschermde monumenten".
4. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de aangevallen uitspraak. Zij wonen allen in de directe omgeving van de kantoorvilla aan de Van de Spiegelstraat en Van Speijkstraat.
Herstelbesluit
5. Bij besluit van 1 juni 2022 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op de aanvraag van Groendaelstaete I beslist en de omgevingsvergunning geweigerd.
Dit besluit wordt gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat voor Groendaelstaete I hiermee van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan.
6. Het hoger beroep van [appellant] en anderen tegen de uitspraak van de rechtbank zal eerst worden beoordeeld. Daarna zal de Afdeling terugkomen op het beroep van Groendaelstaete I tegen het herstelbesluit.
Het hoger beroep van [appellant] en anderen
Ingetrokken hogerberoepsgrond
7. [appellant] en anderen hebben op de zitting hun beroepsgrond over het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen ingetrokken.
Activiteit "strijd ruimtelijke ordening"
Toetsingskader
8. Aan het perceel is op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Kantoor" toegekend. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan vanwege het bouwen buiten het toegestane bouwvlak en vanwege het overschrijden van de toegestane bouwhoogte met ongeveer 9 m daar waar wel binnen het bouwvlak gebouwd wordt. Daarnaast is het gebruik van de gronden voor wonen niet toegestaan.
9. Het bestemmingsplan bevat geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) om het bouwplan mogelijk te maken. Ook kan geen gebruik worden gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, omdat het bouwplan niet voldoet aan de categorieën zoals opgenomen in artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dit betekent dat de gevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend, tenzij toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo.
Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Advies Welstands- en Monumentencommissie
10. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college de omgevingsvergunning vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen weigeren. Zij stellen dat het college voldoende gemotiveerd van het welstandsadvies is afgeweken, omdat uit het besluit blijkt dat het bouwvolume van het appartementencomplex binnen het beschermd stadsgezicht en de kap van 9 bomen doorslaggevend is geweest voor de weigering.
10.1. Het college heeft het bouwplan voorgelegd aan de Welstands- en Monumentencommissie die hierover heeft geadviseerd. In het advies van 24 oktober 2018 staat dat het bouwplan is getoetst aan de Welstandsnota. Naast de kantoorvilla is woningbouw voorzien. Dit woningbouwblok sluit aan de voorzijde aan bij de bestaande gevels, hoogtes en verhoudingen aan de Van Speijkstraat. Dit resulteert in drie woonlagen aan de straatzijde en vier woonlagen aan de achterzijde. Parkeren is voorzien in een kelder die toegankelijk is via een hellingbaan tussen de villa en het nieuwe bouwblok.
De commissie gaat volgens het advies akkoord met het voorgestelde bouwvolume en de wijze waarop in architectuur, ritmiek, open/dicht verhouding, materiaalkeuze en detaillering aansluiting wordt gezocht bij de bestaande architectuur van de Van Speijkstraat. Wel uit de commissie in het advies haar twijfels over het voorgestelde golf profiel ter plaatse van de in wit beton uitgevoerde midden-risaliet en kroonlijst. Dit detail geeft een te opvallend modieuze uitstraling aan de verder historiserend vormgegeven gevels. De naden in de kroonlijst dienen met zorg te worden vormgegeven. De commissie acht de zijgevel richting de villa in de uitwerking passend bij de monumentale villa. De hellingbaan ten behoeve van de parkeergarage tussen villa en nieuwbouw is passend gepositioneerd. De muur naast de helling zal in baksteen worden uitgevoerd en er zal geen hoge muur of hekwerk tussen de nieuwbouw en de villa worden gerealiseerd waardoor de vrijliggende setting van de villa voldoende geborgd is. De achtergevel van het bouwblok krijgt pandbrede balkons tot de derde laag. De commissie is van mening dat hiermee wordt aangesloten bij de kenmerkende serres aan de achterzijde van de panden aan de Van Speijkstraat en de serre van de villa. Tot slot is ook de zinken kap met dakkapellen, daklichten en dakloggia aan de achterzijde zorgvuldig in vormgeving en uitwerking, in zichzelf en ten opzichte van de villa, aldus het advies. Zowel met betrekking tot de activiteit "bouwen" als de activiteit "handelen met gevolgen voor beschermde monumenten" concludeert de commissie dat zij akkoord is.
10.2. Het college heeft het advies van de Welstands- en Monumentencommissie aan het besluit ten grondslag gelegd, waar het gaat om de activiteiten "bouwen" en "handelen met gevolgen voor beschermde monumenten". Het college heeft het advies van de Welstands- en Monumentencommissie echter niet aan de beoordeling van de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" ten grondslag gelegd. Het college is bij deze activiteit afgegaan op een advies van de afdeling Stedenbouw en Planologie van de gemeente Den Haag en heeft dit advies integraal als motivering in het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning opgenomen.
In het besluit staat dat met de aansluiting van het beoogde woongebouw bij de rooilijn en de bouwhoogte van de bestaande bebouwing aan de Van Speijkstraat slechts voor een deel wordt voldaan aan het uitgangspunt uit het coalitieakkoord 2018-2022 (hierna: coalitieakkoord) om bij verdichting aan te sluiten bij het bestaande karakter van de omgeving. Het college beschouwt de vrije ligging van Villa Paulowna ook als een beeldbepalende stedenbouwkundige waarde. Het beoogde volume van het woongebouw leidt tot een significante afname van de afstand van de bestaande villa ten opzichte van de bebouwing aan de zijde van de Van Speijkstraat. Dit beschouwt het college als een aantasting van de beeldbepalende stedenbouwkundige waarde van het gemeentelijk beschermd stadsgezicht Zeeheldenkwartier en daarmee van het bestaande karakter van de omgeving. In het besluit wordt geconcludeerd dat uit de toetsing van de aanvraag niet is gebleken dat het realiseren van een woonblok met tien appartementen en een parkeergarage een meerwaarde voor de stad heeft, die de gevolgen voor de naastgelegen Villa Paulowna zou rechtvaardigen. De vrije ruimte tussen de villa en het nieuwe gebouw is onvoldoende om de solitaire ligging van het pand in de toekomstige situatie nog te ervaren. In het plan worden ook twee bomen gekapt en blijft door het grote bebouwde oppervlak te weinig ruimte beschikbaar om een bijdrage te leveren aan vergroening in dit deel van het Zeeheldenkwartier.
10.3. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
10.4. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning, gezien de inzichten van de Welstands- en Monumentencommissie over de situering van het bouwplan ten opzichte van de kantoorvilla, onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het volgens paragraaf 2.1 van de Welstandsnota Den Haag 2017 (hierna: Welstandsnota) tot de adviestaak van de Welstands- en Monumentencommissie behoort om, indien sprake is van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht, te toetsen of het bouwwerk tot behoud of versterking van de architectonische, stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden daarvan leidt. In de Welstandsnota staat dat het hierbij gaat om de samenhang van de verschillende onderdelen van een bouwwerk en samenhang van het bouwwerk en de omgeving. Hoewel [appellant] en anderen terecht hebben gesteld dat het college op grond van de Wabo niet verplicht is om een welstandsadvies aan een besluit over de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" ten grondslag te leggen, en het college, zoals hiervoor onder 10.3 overwogen, niet gebonden is aan een welstandsadvies, blijkt uit het besluit onvoldoende waarom het college afwijkt van de inzichten van de Welstands- en Monumentencommissie over de situering van het bouwplan ten opzichte van de kantoorvilla. Dit klemt temeer omdat het advies wel is overgenomen waar het gaat om de welstandsbeoordeling in het kader van de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelen met gevolgen voor beschermde monumenten", maar niet in het kader van de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening". Zonder nadere toelichting valt met name niet in te zien dat de resterende ruimte tussen het bouwplan en de kantoorvilla aanvaardbaar is geacht waar het gaat om het monumentale belang van de villa, waarbij de vrije ligging wordt gezien als één van de te beschermen monumentale waarden, maar dat deze onaanvaardbaar is bevonden in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom in het besluit is aangesloten bij het advies van de afdeling Stedenbouw en Planologie.
De uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:642, waarnaar [appellant] en anderen hebben verwezen, staat aan deze uitleg niet in de weg. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat indien de omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" op grond van artikel 2.10 van de Wabo wegens strijd met redelijke eisen van welstand moet worden geweigerd, ook de gelijktijdig aangevraagde activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" moet worden geweigerd. Omdat de activiteit "bouwen" in dit geval volgens het advies van de Welstands- en Monumentencommissie in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand, is de situatie in de door [appellant] en anderen aangehaalde uitspraak een andere situatie dan hier aan de orde.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
11. Het hoger beroep van [appellant] en anderen is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
12. Het college hoeft aan [appellant] en anderen geen proceskosten te vergoeden.
Het beroep van Groendaelstaete I tegen het herstelbesluit
Ingetrokken beroepsgrond
13. Groendaelstaete I heeft op de zitting haar beroepsgrond over het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen ingetrokken.
Activiteit "bouwen"
14. Groendaelstaete I betoogt dat het college de weigering van de omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij stelt daartoe dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd en onderbouwd waarom de aanvraag om de omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Ook heeft het college ten onrechte niet gespecificeerd aan welke voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 de aanvraag niet voldoet.
14.1. In het herstelbesluit staat dat de activiteit "bouwen", voor zover hier relevant, is getoetst aan de Bouwverordening, het Bouwbesluit 2012 en de Welstandsnota. Uit deze toetsing volgt dat is aangetoond dat in de vereiste parkeergelegenheid voor tien personenauto’s is voorzien op het eigen terrein, waardoor de parkeerdruk op de openbare straat niet toeneemt. Ook heeft het college het op 24 oktober 2018 uitgebracht positieve advies van de Welstands- en Monumentencommissie overgenomen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" echter geweigerd, omdat sprake is van strijd met het geldende bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier" en omdat Groendaelstaete I niet aannemelijk heeft gemaakt dat wordt voldaan aan de beoordelingsgronden van het Bouwbesluit 2012 voor wat betreft de beperking van uitbreiding van brand en de ventilatie van de liftschacht.
14.2. De Afdeling ziet in wat Groendaelstaete I heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het college de weigering van de aanvraag om de omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende inzichtelijk heeft gemotiveerd. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in het herstelbesluit weliswaar staat dat Groendaelstaete I onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat wordt voldaan aan de beoordelingsgronden van het Bouwbesluit 2012 voor wat betreft de beperking van uitbreiding van brand en de ventilatie van de liftschacht, maar dat een nadere onderbouwing hiervan, zoals een specificering van de betreffende bepalingen uit het Bouwbesluit 2012, ten onrechte niet in het herstelbesluit is opgenomen. Het college heeft dit op de zitting erkend.
Het betoog slaagt.
Activiteit "strijd ruimtelijke ordening"
Feitelijke onjuistheden
15. Groendaelstaete I betoogt dat de overwegingen in het herstelbesluit over het gebrek aan vergroening feitelijk onjuist zijn, omdat de Agenda Ruimte voor de Stad niet bepaalt dat er niet wordt meegewerkt aan vergunningverlening als er te weinig ruimte beschikbaar is voor vergroening bij verdichting en het bouwplan voldoende ruimte biedt voor vergroening.
15.1. In het herstelbesluit staat dat het bouwplan is gesitueerd buiten de intensiveringsgebieden, waardoor het bouwplan de bestaande structuren in de wijk dient te versterken. Buiten de intensiveringsgebieden is verdichting mogelijk, maar initiatieven dienen vergezeld te gaan van significante vergroening en verduurzaming. De uitwerking hiervan is volgens het herstelbesluit maatwerk en verschilt per locatie. Verder staat in het besluit dat uit het coalitieakkoord blijkt dat de grondhouding van het gemeentebestuur ten aanzien van verdichting — buiten de prioritaire gebieden — is aangescherpt ten opzichte van het ruimtelijk beleid van de voorgangers: Het gemeentebestuur toetst nadrukkelijker aan de aansluiting van een verdichtingsplan bij de (ruimtelijke) karakteristieken van de omgeving. Voor de belangenafweging van het college betekent dit volgens het herstelbesluit, voor zover hier van belang, dat nadrukkelijker wordt getoetst aan de randvoorwaarden van de Agenda Ruimte voor de Stad (verdichten dient vergezeld te gaan van vergroening). Deze toetsing leidt in het herstelbesluit tot de conclusie dat door het grote bebouwde oppervlak in de beoogde situatie er weinig ruimte beschikbaar blijft om een bijdrage te leveren aan vergroening in dit deel van het Zeeheldenkwartier. Het ontbreken van een bijdrage aan vergroening met een directe meerwaarde voor de buurt weegt het college af tegen de meerwaarde van het plan. De meerwaarde van het plan door uitbreiding van de woningvoorraad en het realiseren van een tiental gebouwde parkeerplaatsen voor omwonenden acht het college te klein om af te wijken van de uitgangspunten uit de Agenda Ruimte voor de Stad voor zorgvuldige inpassing van verdichting buiten de intensiveringsgebieden.
De Afdeling stelt vast dat in de Agenda Ruimte voor de Stad, anders dan in het herstelbesluit staat, niet als randvoorwaarde is opgenomen dat verdichting buiten de intensiveringsgebieden vergezeld dient te gaan van vergroening. Zo staat op pagina 32 van de Agenda Ruimte voor de Stad dat verspreid over de stad er ruimte is voor grotere en kleinere initiatieven die de bestaande structuren in de wijken versterken en verdichting mogelijk maken. Er liggen kansen voor nieuwe invullingen als terreinen of gebouwen hun functie verliezen. De uitwerking hiervan is maatwerk en verschilt per locatie. Verder staat op pagina 66 van de Agenda Ruimte voor de Stad dat het college wil dat verdichting, verduurzaming en vergroening bij de verdere ontwikkeling hand in hand gaan. Dit is een logische keuze mede in het licht van klimaatadaptatie en energietransitie. Groene en duurzame ontwikkeling zullen meer dan voorheen een belangrijke rol spelen bij locatie- en gebiedsontwikkeling. Het college stimuleert het realiseren van voorbeeld-stellende projecten in dit perspectief, klein en groot.
Omdat in de Agenda Ruimte voor de Stad geen randvoorwaarde is opgenomen ten aanzien van vergroening in het kader van verdichting buiten de intensiveringsgebieden, is de Afdeling van oordeel dat het herstelbesluit in zoverre onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een inzichtelijke motivering.
Het betoog slaagt.
16. Groendaelstaete I betoogt dat de overwegingen in het herstelbesluit over de afstand van het voorziene appartementencomplex tot de kantoorvilla Villa Paulowna feitelijk onjuist zijn, omdat de aanbouw aan de kantoorvilla nog niet is gesloopt, waardoor de afstand tussen de villa en de gevel aan de Van Speijkstraat niet met 16 m zal verminderen.
16.1. Anders dan Groendaelstaete I meent, gaat het in het herstelbesluit niet om het verschil in de afstand tussen het beoogde appartementencomplex en de bestaande serre en de afstand tussen het beoogde appartementencomplex en de serre die aan het hoofdvolume van de kantoorvilla wordt toegevoegd. In het herstelbesluit staat immers dat de afstand tussen het hoofdvolume van het bestaande pand Van Speijkstraat en het hoofdvolume van de kantoorvilla 27 m bedraagt. De afstand tussen het bestaande pand Van Speijkstraat en de serre die aan het hoofdvolume van de kantoorvilla wordt toegevoegd bedraagt 24,5 m. Verder staat in het herstelbesluit dat de afstand tussen het beoogde appartementencomplex en het hoofdvolume van de kantoorvilla 10 m bedraagt. De afstand tussen het beoogde appartementencomplex en de serre die aan het hoofdvolume van de kantoorvilla wordt toegevoegd bedraagt 7,5 m. Het college is in zoverre in het herstelbesluit dan ook niet uitgegaan van onjuistheden.
Het betoog slaagt niet.
Advies Welstands- en Monumentencommissie
17. Groendaelstaete I betoogt dat het college de weigering van de omgevingsvergunning voor de activiteit "strijd ruimtelijke ordening" onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij stelt daartoe dat het college het door de rechtbank in de uitspraak van 29 maart 2021 geconstateerde gebrek, namelijk dat de afwijking van het advies van de Welstands- en Monumentencommissie onvoldoende is gemotiveerd, ten onrechte niet heeft hersteld.
17.1. Het college heeft het instemmende advies van de Welstands- en Monumentencommissie van 24 oktober 2018, zoals hiervoor onder 10.1 omschreven, ook aan het herstelbesluit ten grondslag gelegd waar het gaat om de activiteiten "bouwen" en "handelen met gevolgen voor beschermde monumenten". Het college heeft het advies van de Welstands- en Monumentencommissie echter niet aan de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" ten grondslag gelegd. Het college is bij deze activiteit afgegaan op een advies van de afdeling Stedenbouw en Planologie van de gemeente Den Haag en heeft dit advies integraal als motivering in het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning opgenomen.
In het herstelbesluit is ten opzichte van het besluit tot weigering van de vergunning van 20 december 2019, onder het kopje "stedenbouwkundige structuur", onder meer toegevoegd dat de bestaande aanbouw aan de achterzijde wordt gesloopt en op afstand een nieuw woongebouw wordt beoogd. De breedte van het woongebouw bedraagt ongeveer 17 m langs de Van Speijkstraat. De afstand tussen het beoogde woongebouw en de serre die aan het hoofdvolume van de kantoorvilla wordt toegevoegd, bedraagt ongeveer 7,5 m. De afstand tussen het beoogde woongebouw en het hoofdgebouw van de villa bedraagt ongeveer 10 m. De bestaande openheid op deze plek in de stedenbouwkundige structuur wijzigt door het woongebouw. De afstand tussen het beoogde woongebouw en het hoofdgebouw van de villa vermindert van 26 m naar 10 m. Het profiel van de Van Speijkstraat wordt hierdoor versmald met een ander perspectief tot gevolg. De aanwezige weidse ruimte en daardoor een beter zicht op de villa verandert significant. De bestaande villa is momenteel op afstand van de perceelgrenzen gesitueerd met ruimten rondom. Deze open ruimten, bestaande uit een voor-, achter- en zijtuinzone, voorzien van bomen en beplanting, wordt in de nieuwe situatie verkleind. Het achterperceel wordt kleiner door het beoogde woongebouw en gelijktijdig wordt de zijtuinzone aan de Van Speijkstraat ingekort. Dit heeft impact op de ruimtelijke kwaliteit van het weidse profiel (straatprofiel + zijtuinzone), en op de zichtbaarheid van de villa. De tuinzones zijn van belang om de stedenbouwkundige positie in de structuur van Zeeheldenkwartier te duiden en de solitaire ligging van de villa daarin te versterken.
In de belangenafweging staat vervolgens onder meer dat het college de significante afname van de zijtuinzone als een aantasting van de openheid in de stedenbouwkundige structuur en de profielopbouw langs de kavel van de kantoorvilla beschouwd. Verder staat er dat door het grote bebouwde oppervlak in de beoogde situatie weinig ruimte beschikbaar blijft om een bijdrage te leveren aan vergroening in dit deel van het Zeeheldenkwartier. Het ontbreken van een bijdrage aan vergroening met een directe meerwaarde voor de buurt weegt het college af tegen de meerwaarde van het plan.
17.2. De Afdeling is van oordeel dat het herstelbesluit, gezien de inzichten van de Welstands- en Monumentencommissie over de situering van het bouwplan ten opzichte van de kantoorvilla, onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de solitaire ligging van de kantoorvilla weliswaar nader is gemotiveerd in het herstelbesluit, maar dat een motivering waarom het advies van de Welstands- en Monumentencommissie niet is gevolgd, in het herstelbesluit (nog steeds) ontbreekt. Dit klemt temeer omdat het advies, net als in het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning van 20 december 2019, wel is overgenomen waar het gaat om de welstandsbeoordeling in het kader van de activiteit "bouwen" en de activiteit "handelen met gevolgen voor beschermde monumenten", maar niet in het kader van de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening". De Afdeling is van oordeel dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom in het besluit is aangesloten bij het advies van de afdeling Stedenbouw en Planologie.
Het betoog slaagt.
Uitblijven besluit over verschuldigdheid dwangsommen
18. Groendaelstaete I betoogt dat het college ten onrechte niet op haar ingebrekestelling van 9 augustus 2021 over het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 29 maart 2021 heeft beslist.
18.1. Artikel 4:17 van de Awb luidt:
"1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
[…]"
Artikel 4:19, eerste lid, luidt:
"Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist."
Artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb luidt:
"Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
[…]
b. het niet tijdig nemen van een besluit."
18.2. Gelet op artikel 4:19, eerste lid, van de Awb en artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb heeft het beroep van Groendaelstaete I tegen het herstelbesluit mede betrekking op het niet tijdig nemen van een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom.
18.3. Groendaelstaete I heeft het college op 9 augustus 2021 in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 29 maart 2021. Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb was het college na deze ingebrekestelling een dwangsom verschuldigd vanaf 23 augustus 2021. Omdat sinds de eerste dag waarover de dwangsom was verschuldigd meer dan 42 dagen zijn verstreken voordat het college het herstelbesluit van 1 juni 2022 heeft genomen, moet de hoogte van de door het college aan Groendaelstaete I verbeurde dwangsom worden vastgesteld op het maximale bedrag van € 1.442,00.
Het betoog slaagt.
Conclusie beroep
19. Het beroep van Groendaelstaete I tegen het besluit van 1 juni 2022 is gegrond. Het herstelbesluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Dat besluit moet worden vernietigd.
Omdat het herstelbesluit bijna gelijkluidend is aan het eerder door de rechtbank vernietigde besluit tot weigering van de omgevingsvergunning van 20 december 2019, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat het college het onder 17.2 geconstateerde zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek nog kan herstellen en alsnog inzichtelijk kan maken waarom in het herstelbesluit is aangesloten bij het advies van de afdeling Stedenbouw en Planologie in plaats van bij het advies van de Welstands- en Monumentencommissie. Ook gezien de lange duur van deze procedure, het bij herhaling niet of niet tijdig nemen van een besluit en de processuele houding van het college, ziet de Afdeling aanleiding om het college op te dragen een nieuw besluit op de aanvraag van Groendaelstaete I te nemen in overeenstemming met het advies van de Welstands- en Monumentencommissie en met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal hiervoor een termijn stellen. Het nieuw te nemen besluit hoeft door het college niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
20. Gelet op wat onder 17.2 is overwogen en de omstandigheid dat het college de gevraagde vergunning voor de activiteiten "het verrichten van handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten", "het aanleggen en veranderen van een uitrit" en "kappen" heeft geweigerd vanwege het niet verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteiten "bouwen" en "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening", komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden over deze activiteiten. Dit geldt ook ten aanzien van de activiteit "bouwen" voor zover de beroepsgrond ziet op de weigering vanwege het niet verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening". Het ligt op de weg van het college om de betogen van Groendaelstaete I daarover bij een nieuw te nemen besluit te betrekken.
21. De Afdeling bepaalt, met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb, ook dat het college aan Groendaelstaete I een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het college in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
22. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de door het college aan Groendaelstaete I verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb vast te stellen op € 1.442,00.
23. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
24. Het college moet de proceskosten van Groendaelstaete I vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van Groendaelstaete I tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 1 juni 2022 met kenmerk 201812076/8251246 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 1 juni 2022 met kenmerk 201812076/8251246;
IV. stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan Groendaelstaete I verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig beslissen vast op € 1.442,00;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen 8 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
VI. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouder van Den Haag aan Groendaelstaete I een dwangsom verbeurt van € 100,00 per dag, met een maximum van € 7.500,00, voor iedere dag dat het onder V bedoelde besluit niet is bekendgemaakt binnen de daarvoor gestelde termijn;
VII. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep kan worden ingesteld;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij Groendaelstaete I in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan Groendaelstaete I het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Plambeck
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2023
159-964