Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 23/6228 en 24/467
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaken tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over twee lasten onder dwangsom en twee invorderingsbesluiten. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de lasten onder dwangsom en de invorderingsbesluiten.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep tegen de eerste last onder dwangsom gegrond is omdat het college de hoorplicht heeft geschonden. Toch wordt de uitkomst niet anders omdat de rechtbank de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand laat. Het beroep tegen de tweede last onder dwangsom is ongegrond. Ook de beroepen tegen de twee invorderingsbesluiten zijn ongegrond. Dat betekent dat deze drie besluiten in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Leeswijzer
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 wordt toegelicht waar deze zaken over gaan. Daarna bespreekt de rechtbank de beroepsgronden. Eerst gaat de rechtbank in op de beroepsgronden tegen de eerste beslissing op bezwaar. Die gaan over het beroep tegen niet tijdig beslissen (onder 4) en over schending van de hoorplicht (onder 5). Daarna gaat de rechtbank in op de overige beroepsgronden. Die gaan zowel over de eerste als over de tweede last onder dwangsom. De rechtbank bespreekt onder 6 of de caravan vergunningvrij is, dan onder 7 het beroep op het rechtszekerheids-, legaliteits- en vertrouwensbeginsel en daarna onder 9 of sprake is van ongelijke behandeling. Tenslotte bespreekt de rechtbank onder 11 de beroepen tegen de twee invorderingsbesluiten. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan (onder 12).
Procesverloop
2. Met het besluit van 3 april 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Met de beslissing op bezwaar van 13 september 2023 is het college bij dit besluit gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen deze beslissing op bezwaar (23/6228). Daarnaast beoordeelt de rechtbank het bezwaar van eiseres tegen het invorderingsbesluit. Dit bezwaar is van rechtswege onderdeel van het beroep. [1]
2.1.
Met het besluit van 1 november 2023 heeft het college opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. Met de beslissing op bezwaar van 18 januari 2024 is het college bij dit besluit gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen deze beslissing op bezwaar (24/467). Daarnaast beoordeelt de rechtbank ook in deze zaak het bezwaar van eiseres tegen het invorderingsbesluit. Ook dit bezwaar is van rechtswege onderdeel van het beroep. [2]
2.2.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
Eiseres heeft na de uitnodiging voor de zitting meerdere emailberichten gestuurd aan de rechtbank.
2.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 25 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: de gemachtigde van het college. Eiseres is, hoewel behoorlijk uitgenodigd, niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaan deze zaken over?
3. Eiseres heeft een perceel aan de [locatie] (kadastraal bekend gemeente Maasdriel, sectie [sectie] , nummer [nummer 1] en [nummer 2] ) in [plaats 2] .
3.1.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Buitengebied herziening 2022, reparatieplan”. De gronden hebben de enkelbestemming “Agrarisch” [3] .
23/6228
3.2.
Op 15 december 2022 heeft een toezichthouder van het college een controle uitgevoerd op het perceel. Daarbij heeft hij verschillende overtredingen geconstateerd. Vervolgens heeft het college op 15 februari 2023 een voornemen last onder dwangsom aan eiseres gestuurd. Eiseres heeft hierop een zienswijze ingediend. Met het besluit van 3 april 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. Hierbij heeft het college aangegeven dat eiseres uiterlijk op 15 mei 2023 een einde aan de overtredingen moet maken en moet zorgen dat deze niet opnieuw beginnen. Als eiseres hieraan niet voldoet verbeurt zij per overtreding een dwangsom.
3.3.
Op 8 augustus 2023 heeft eiseres het college in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een beslissing op bezwaar. Op 19 september 2023 heeft eiseres beroep tegen niet tijdig beslissen ingesteld bij de rechtbank.
3.4.
Op 13 september 2023 heeft het college een beslissing op bezwaar genomen. In de beslissing op bezwaar is het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom in stand gelaten voor zover het de volgende 3 bouwwerken betreft:
- een schuur van circa 9 m2 (de kleine schuur)
- een schuur van circa 9 m2 (de kleine schuur)
-een schuur van circa 65 m2 (de grote schuur)
- een caravan.
3.5.
Op 26 september 2023 heeft de toezichthouder van het college opnieuw een controle uitgevoerd op de percelen. Daarna heeft het college vastgesteld dat de dwangsommen zijn verbeurd en heeft het college aan eiseres een invorderingsbeschikking ter hoogte van € 7.000,- gestuurd.
24/467
3.6.
Met het besluit van 1 november 2023 heeft het college een tweede last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. Deze last onder dwangsom ziet op dezelfde bouwwerken als de beslissing op bezwaar van 13 september 2023. Op 18 januari 2024 heeft het college het hiertegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
3.7.
Nadat een toezichthouder van het college bij een controle op 11 januari 2024 had geconstateerd dat de bouwwerken niet waren verwijderd, heeft het college de dwangsommen verbeurd verklaard en een voornemen tot invordering gestuurd. Met het besluit van 19 februari 2024 heeft het college vervolgens een invorderingsbeschikking ter hoogte van € 14.000,- gestuurd.
Beroepsgronden zaak 23/6228
Beroep tegen niet tijdig beslissen
4. Eiseres betoogt dat niet tijdig op haar bezwaar is beslist. Bij brief van 8 augustus 2023 heeft eiseres het college daarvoor in gebreke gesteld. Op 19 september 2023 heeft eiseres beroep ingesteld wegens niet tijdig beslissen.
4.1.
Volgens artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan een beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat de beslissing op bezwaar dateert van 13 september 2023 en het beroep tegen niet tijdig beslissen van eiseres van 19 september 2023. De beslissing op bezwaar was dus al genomen. Een beroep tegen niet tijdig beslissen kan alleen worden ingediend indien er nog geen beslissing is genomen. Het beroep tegen niet tijdig beslissen is daarom niet-ontvankelijk.
Is er sprake van schending van de hoorplicht in de bezwaarprocedure?
5. Eiseres voert aan dat zij niet is uitgenodigd voor de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 13 juni 2023. Eiseres vraagt om de beslissing op bezwaar te vernietigen omdat het horen van een belanghebbende voordat een beslissing op bezwaar wordt genomen een wettelijke verplichting is.
5.1.
Het college heeft toegelicht dat de uitnodiging voor de hoorzitting per ongeluk naar een onjuist e-mailadres is gestuurd zodat de hoorplicht inderdaad is geschonden. Het college vraagt de rechtbank om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Awb. Volgens het college is eiseres namelijk niet benadeeld door de schending van de hoorplicht. Zij heeft immers zowel in beroep als in bezwaar tegen de tweede aan haar opgelegde (gelijkluidende) last dezelfde inhoudelijke gronden naar voren gebracht. Het college stelt zich op het standpunt dat het dezelfde beslissing op bezwaar zou hebben genomen als eiseres wel was gehoord. Daarbij merkt het college nog op dat eiseres voor de hoorzitting tegen de tweede last onder dwangsom wel correct is uitgenodigd maar dat zij zich toen zelf heeft afgemeld.
5.2.
Volgens artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Volgens artikel 7:2, tweede lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college eiseres ten onrechte niet heeft gehoord. Dit gebrek kan niet met artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd omdat niet kan worden gezegd dat het aannemelijk is dat eiseres door de schending van de hoorplicht niet is benadeeld. Weliswaar heeft eiseres in beroep dezelfde inhoudelijke gronden naar voren gebracht, maar vaststaat dat het college en eiseres van mening verschillen over de feiten waarop de last onder dwangsom is gebaseerd. De beslissing op bezwaar moet daarom worden vernietigd. De rechtbank ziet echter wel aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand kunnen blijven. [4] Daarom worden hierna de andere beroepsgronden besproken.
Beroepsgronden 23/6228 en 24/467
Is de caravan vergunningvrij?
6. Eiseres voert aan dat de caravan die op het perceel staat vergunningvrij is omdat het een kampeermiddel is. Hij kan achter een voertuig worden bevestigd en is bedoeld om mee op vakantie te gaan. Er is daarom volgens eiseres geen sprake van een overtreding.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de caravan niet vergunningvrij is omdat deze niet voldoet aan de vereisten van artikel 3, aanhef en onderdeel 2, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Er is namelijk geen sprake van recreatief nachtverblijf maar van gebruik voor agrarische doeleinden. Daarbij komt dat dit artikel van het Bor ziet op de activiteit “bouwen” en de aanwezigheid van een caravan op het perceel ook in strijd is met het bestemmingsplan. Ook als de caravan wel op grond van het Bor vergunningvrij zou zijn, zou er nog een omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan nodig zijn”.
6.2.
Volgens artikel 3, aanhef en onderdeel 2, van Bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, en
de oppervlakte niet meer dan 70 m2.
6.3.
De rechtbank overweegt als volgt. Bij de controle op 15 december 2022 heeft de toezichthouder geconstateerd dat op het perceel een caravan aanwezig is. Hiervan is in het controlerapport een foto opgenomen. Ook op de luchtfoto bij het verweerschrift is de caravan te zien. Eiseres betwist de aanwezigheid van de caravan niet. Op basis van de in het dossier aanwezige stukken is het duidelijk dat deze caravan niet voor recreatief nachtverblijf wordt gebruikt maar wordt gebruikt als schaftkeet. De caravan is daarom niet vergunningvrij. Daarbij komt dat het artikel uit het Bor alleen ziet op de activiteit ‘bouwen’, terwijl ook het gebruik in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch’ omdat ter plaatse geen agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend. Ook als de caravan op grond van het Bor vergunningvrij zou zijn, zou er een omgevingsvergunning nodig zijn voor de activiteit ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel en/of het vertrouwensbeginsel?
7. Eiseres voert aan dat handhaving in dit geval in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, het legaliteitsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Eiseres stelt dat zij de bouwwerken niet zelf heeft neergezet maar dat deze allemaal al aanwezig waren
vóór 1 april 2007.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de bouwwerken na 1 april 2007 zijn geplaatst en dus ook nadat eiseres de percelen in 2006 in eigendom heeft gekregen. Ter onderbouwing verwijst het college naar een luchtfoto waarop alle drie de bouwwerken te zien zijn. Voor wat betreft de grote schuur verwijst het college het verweerschrift van 31 mei 2023 in de bezwarenprocedure tegen de last onder dwangsom. Daarbij is een luchtfoto uit 2008 vergeleken met een luchtfoto uit 2010 waarna de conclusie is getrokken dat de grote schuur ergens in de periode tussen 2008 en 2010 is gerealiseerd. Voor de kleine schuur verwijst het college naar de luchtfoto’s uit 2016 en 2022. In 2016 was de kleine schuur niet aanwezig en in 2022 wel. Hieruit heeft het college de conclusie getrokken dat de kleine schuur tussen 2016 en 2022 is gerealiseerd. Voor de caravan verwijst het college naar luchtfoto’s uit 2016, 2023 en 2024. Volgens het college kan bij vergelijking van de luchtfoto’s worden opgemaakt dat de caravan die op de luchtfoto uit 2016 zichtbaar is, een ander bouwwerk is en bovendien op een andere locatie stond. Het college leidt hieruit af dat de huidige caravan tussen 2016 en 2023 is geplaatst.
7.2.
Volgens artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
7.3.
Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat het college wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo een last onder dwangsom oplegt ten aanzien van de zonder vergunning vóór 1 april 2007 op het perceel gebouwde bouwwerken. [5]
7.4.
Voor de beantwoording van de vraag of het college een last onder dwangsom kon opleggen in verband met de caravan, de kleine schuur en de grote schuur is dus van belang of deze vóór 1 april 2007 al aanwezig waren op het perceel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aan de hand van de luchtfoto’s aannemelijk gemaakt dat deze bouwwerken vóór 1 april 2007 niet op het perceel aanwezig waren. Er is daarom geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de last onder dwangsom in strijd is met het vertrouwensbeginsel of met het legaliteitsbeginsel. De beroepsgrond slaagt niet.
Beginselplicht tot handhaving
8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, moet in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [6]
Is er sprake van ongelijke behandeling?
9. Eiseres voert aan dat sprake is van ongelijke behandeling omdat het college niet handhavend optreedt tegen overtredingen op buurpercelen. Ook verwijst zij naar een villa in [plaats 3] . Zij heeft een aantal krantenknipsels bij haar beroepschrift gevoegd, waarin staat dat er in dat geval niet handhavend wordt opgetreden.
9.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Het college heeft aangegeven dat, voor zover er op buurpercelen overtredingen plaatsvinden, handhavend wordt opgetreden. Hierbij verwijst het college naar twee andere procedures die bij deze rechtbank aanhangig zijn. In die zaken gaat het om besluiten naar aanleiding van verzoeken om handhaving van eiseres. Van ongelijke behandeling is in zoverre dus geen sprake. Voor zover eiseres verwijst naar een villa in [plaats 3] is sprake van een andere gemeente, te weten de gemeente Zaltbommel. Reeds daarom is geen sprake van ongelijke behandeling. De beroepsgrond slaagt niet.
Beginselplicht tot invordering
10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. [7] Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. [8] Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, bijvoorbeeld in het geval van onevenredige stapeling van herstelsancties. [9]
Zijn de dwangsommen verbeurd?
11. Eiseres voert aan dat er geen sprake is van een overtreding en dat er daarom geen dwangsommen kunnen worden verbeurd.
11.1.
Uit het voorgaande volgt dat het college op goede gronden heeft geconstateerd dat er ten aanzien van de caravan, de kleine schuur en de grote schuur sprake is van een overtreding en dus terecht de last heeft opgelegd. De begunstigingstermijn liep tot 16 mei 2023. Dit betekent dat op die datum de caravan, de kleine schuur en de grote schuur verwijderd hadden moeten zijn. Tijdens een controle op 16 mei 2023 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat de caravan, de kleine schuur en de grote schuur nog aanwezig waren op het perceel. Tijdens een controle op 26 september 2023 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat de drie bouwwerken nog niet waren verwijderd. Dat betekent dat van rechtswege dwangsommen zijn verbeurd.
11.2.
Dit geldt ook voor de tweede last onder dwangsom. De begunstigingstermijn liep in dit geval tot 14 december 2023. Dit betekent dat op die datum de caravan, de kleine schuur en de grote schuur verwijderd hadden moeten zijn. Tijdens een controle op 11 januari 2024 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat de drie bouwwerken op dat moment nog niet waren verwijderd. Dat betekent dat ook de in de tweede last onder dwangsom opgelegde dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd.
11.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
12. De rechtbank verklaart het beroep tegen niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk en het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 13 september 2023 gegrond omdat het college eiseres in de bezwaarprocedure ten onrechte niet heeft gehoord. De beslissing op bezwaar is dan ook niet zorgvuldig voorbereid. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar. De rechtbank laat hierbij de rechtsgevolgen in stand omdat de beroepsgronden tegen deze beslissing op bezwaar niet slagen. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht vergoeden aan eiseres. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het beroep tegen het besluit tot invordering van 30 oktober 2023 verklaart de rechtbank ongegrond.
12.1.
De rechtbank verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 18 januari 2024 en het beroep tegen het besluit tot invordering van 19 februari 2024 ongegrond. Eiseres krijgt daarom in deze zaak het door haar betaalde griffierecht niet terug. Ook krijgt zij geen proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank:
23/6228
- verklaart het beroep tegen niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 13 september 2023 gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar van 13 september 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar van 13 september 2023 in stand blijven;
- verklaart het beroep tegen het besluit tot invordering van 30 oktober 2023 ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht € 184,- van aan eiseres moet vergoeden.
24/467
- verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 18 januari 2024 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit tot invordering van 19 februari 2024 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. I.M. Stroink, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.