Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/2071
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde]),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigde: mr. M.L. van Kalsbeek).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats 2] (vergunninghouder)
[derde-partij]uit [plaats 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
Samenvatting
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de natuurvergunning die het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland op 20 februari 2023 aan vergunninghouder heeft verleend voor de verwerking van 135.000 ton dierlijke mest en 15.000 ton co-producten. Het beroep is gegrond omdat het college het toetsingskader uit de Rendac- en Amercentrale-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024 niet heeft toegepast. Het college moet dat alsnog doen. Tegelijk met deze uitspraak doet de rechtbank ook uitspraak op het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning die het college aan vergunninghouder heeft verleend.
2. Hierna legt de rechtbank eerst uit hoe de procedure is verlopen en hoe het college tot het besluit tot vergunningverlening is gekomen (Procesverloop). De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf overweging 12. De rechtbank legt daarbij uit wat het oude beoordelingskader voor de beoordeling van de vergunningaanvraag was en staat stil bij de Rendac- en Amercentrale-uitspraken van de Afdeling, waarin de Afdeling een nieuw beoordelingskader heeft geïntroduceerd. De rechtbank vat haar oordeel samen onder conclusie en gevolgen (Conclusie en gevolgen), en geeft daarna haar beslissing op dat wat eiseres heeft gevorderd (Beslissing).
Procesverloop
3. Vergunninghouder exploiteert op de westzijde van het perceel [locatie] in [plaats 2] een mestverwerkingsinstallatie. Op de oostzijde van het perceel is een loonbedrijf aanwezig. Het perceel ligt op ongeveer 900 meter van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied “[naam gebied]”.
4. Vergunninghouder beschikte voor de mestverwerkingsinstallatie niet over een natuurvergunning. Het bedrijf heeft wel een milieuvergunning. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Putten heeft op 26 april 2011 een revisievergunning verleend voor een rundvee-, varkens- en pluimveehouderij, een loonbedrijf en een mestvergistingsinstallatie op het perceel. In deze revisievergunning zijn voor wat betreft de veehouderij 155 vleesvarkens, 28 fokstieren en 130 legkippen vergund. Voor wat betreft de mestverwerkingsinstallatie is een jaarlijkse doorzet van 24.500 ton dierlijke mest en 6.000 ton co-producten vergund.
5. De rundvee-, kippen- en varkensveehouderij is al geruime tijd niet meer aanwezig. De rundveehouderij is in 2004 beëindigd. De rundveestal is gesloopt en op de plek van deze stal is omstreeks 2011 een werktuigloods gebouwd. De varkensstal is nog wel aanwezig, maar daarin worden sinds 2014 geen varkens meer gehouden. Ook de kippen zijn niet meer aanwezig.
6. Vergunninghouder heeft het voornemen om de doorzet van de mestverwerkingsinstallatie te verhogen naar 135.000 ton dierlijke mest en 15.000 ton co-producten. Daarvoor is op 5 april 2018 een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend. De aanvraag is diverse malen aangevuld. Vergunninghouder heeft het voornemen om de uitbreiding van de mestverwerking te salderen met de beëindigde veehouderij-activiteiten.
In de onderbouwing bij de aanvraag staat de volgende omschrijving van het project:
► Aanvoer en vooropslag mest en co-producten;
► Vanuit de vooropslagen worden de mest en co-producten naar een tweetal vergisters verpompt;
► Vervolgens vindt er een anaërobe vergisting plaats van de mest en co-producten;
► Middels een overloopleiding loopt de vergiste mest (digestaat) naar de navergister/naopslag;
► Het geproduceerde biogas wordt opgevangen onder gasdichte membranen welke bovenop de vergisters zijn gemonteerd;
► Het biogas wordt vervolgens naar een drietal Warmte Kracht Koppelingen (WKK's) geleid en omgezet in elektriciteit (middels een generator) en warmte (koelwater);
► De opgewekte elektriciteit wordt op het eigen bedrijf benut en het restant wordt tegen een vergoeding aan het elektriciteitsnetwerk geleverd.
► De vrijkomende warmte wordt benut om de vergistingssilo’s op temperatuur te houden;
► Het digestaat wordt verder verwerkt tot een dikke fractie met ca. 35% droge stof, mineralenconcentraat en loosbaar afvalwater;
► Opslag en afvoer dikke fractie (exportwaardig) en mineralenconcentraat (hoogwaardige meststof). Het loosbaar afvalwater zal binnen de inrichting via een helofytenfilter worden geïnfiltreerd.
7. Op 14 juli 2020 heeft het college een ontwerp-natuurvergunning ter inzage gelegd. Eiseres heeft een zienswijze ingediend.
8. Bij besluit van 20 februari 2023 heeft het college aan vergunninghouder een natuurvergunning verleend.
9. Eiseres is het daar niet mee eens en heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
10. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
11. De rechtbank heeft het beroep tegelijk met het beroep tegen de omgevingsvergunning (zaaknummer 23/2603) op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
Namens eiseres: [naam gemachtigde];
Namens het college: mr. M.L. van Kalsbeek, [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E];
Namens vergunninghouder: [persoon F] en [persoon G], mr. J. van Groningen en [persoon H].
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijke wetgeving
12. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 5 april 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb) en de Crisis- en herstelwet, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Crisis- en herstelwet
13. Het bouwplan voorziet in installaties voor de verwerking van dierlijke mest zodat de Crisis- en herstelwet van toepassing is.
Wet natuurbescherming
14. Artikel 2.7 van de Wnb (natuurvergunningplicht) luidde als volgt:
“(…)
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.”
Artikel 2.8 Wnb (passende beoordeling) luidde als volgt:
“1 Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
(…)
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.”
Het (oude) beoordelingskader
15. Voorheen was het vaste rechtspraak dat voor de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat (de wijziging van) een project significante gevolgen heeft, een vergelijking gemaakt mag worden van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. Onder deze zogenaamde Logtsebaan-jurisprudentie [1] werd - voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een project significante gevolgen kan hebben - een vergelijking gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de emissies/deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de emissies/deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen. Deze vergelijking van de gevolgen van de beoogde situatie met de gevolgen in de referentiesituatie wordt intern salderen genoemd.
De referentiesituatie wordt ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied). Onder het verlenen van een milieutoestemming moet onder andere de vergunning of de melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan. Wanneer daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, geldt die latere toestemming als referentiesituatie.
16. Het college heeft in het bestreden besluit dit beoordelingskader toegepast.
Omdat vergunninghouder niet beschikte over een natuurvergunning, heeft het college de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum van 24 maart 2000 [2] . Deze milieutoestemming is de milieuvergunning van 6 oktober 1992 op grond van de Hinderwet. In deze hinderwetvergunning is een loonbedrijf, een melkrundveehouderij met 48 melkkoeien en 21 jongvee en een varkensmesterij met 155 mestvarkens vergund.
Het college heeft in het bestreden besluit de referentiesituatie afgezet tegen de aangevraagde situatie. In de bij het besluit behorende AERIUS-berekening leidt dit tot de volgende emissies:
In paragraaf 4.4 onder “conclusie” heeft het college het volgende overwogen:
“Voor de beoordeling van de effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden hebben wij diverse malen een beoordeling van de (aanvullende) gegevens uitgevoerd. In de uiteindelijke beoordeling waren de referentiesituatie en de aangevraagde situatie voldoende duidelijk. Voor deze aanvraag kan daarom niet worden gesteld dat op voorhand significante effecten waren uitgesloten. De toetsing betreft daarom een passende beoordeling en de aanvraag is vergunningplichtig.
Uit de Aerius-verschilberekening, met kenmerk (kenmerk ReSbaB2EbBn (08 februari 2023) (zie bijlage 2) blijkt dat er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie op (bijna) overbelaste hexagonen. Daarnaast zijn er geen overige effecten op Natura 2000-gebieden. De vergunning kan daarom onder voorschriften worden verleend.”
Gewijzigde rechtspraak
17. De Afdeling heeft op 18 december 2024 twee richtinggevende uitspraken gedaan over het beoordelingskader voor de natuurvergunningplicht. [3] Met deze uitspraken is de rechtspraak over intern salderen zoals uiteengezet in de onder overweging 15 aangehaalde rechtspraak gewijzigd.
In overweging 1.4 tot en met 1.7 van de Rendac-uitspraak is dit als volgt samengevat:
“1.4. De Afdeling komt in deze uitspraak tot de conclusie dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen te wijzigen. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. Die zal dus vaker dan voorheen nodig zijn. Dit is uitgewerkt in 17-17.7.
1.5.
Het voorgaande betekent niet dat de referentiesituatie geen enkele rol speelt bij de beoordeling van de gevolgen van een project. Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Voor de wijze waarop de omvang van de referentiesituatie van intern salderen als mitigerende maatregel wordt bepaald en de voorwaarden waaronder intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de voorwaarden die gelden voor extern salderen. Dat is uitgewerkt in 18-21.4.
1.6.
De uitspraak heeft tot gevolg dat de omvang van de referentiesituatie die voor intern salderen mag worden ingezet in bepaalde gevallen beperkter is dan voorheen. Verder heeft het bevoegd gezag als gevolg van de vergunningplicht die in veel gevallen zal ontstaan, de mogelijkheid om de omvang van de referentiesituatie die voor intern salderen mag worden ingezet verder te beperken, omdat het bij de vergunningverlening beleid kan voeren over de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel. Op deze wijze kan de inzet van niet benutte vergunde ruimte verder worden beperkt of verplicht worden tot het afromen van vergunde ruimte. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar het beleid dat provincies voeren over extern salderen.
1.7.
De uitspraak heeft ook tot gevolg dat intern salderen alleen kan als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat intern salderen alleen als mitigerende maatregel kan worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Dit dient steeds in het concrete geval bij de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd te worden. De Afdeling wijst erop dat een in uitvoering zijnd plan, programma of pakket van maatregelen waarin gemotiveerd wordt welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden getroffen, behulpzaam kan zijn bij de beoordeling of voldaan is aan het additionaliteitsvereiste.”
Het oordeel van de rechtbank
18. De wijziging van de rechtspraak over intern salderen is direct van toepassing in lopende natuurvergunningprocedures en dus ook op deze zaak. Het beroep van eiseres is gegrond omdat dit toetsingskader niet is toegepast.
Zowel het college als vergunninghouder hebben op de zitting de wens uitgesproken dat de rechtbank een tussenuitspraak doet, zodat de gebreken in de natuurvergunning kunnen worden hersteld. De rechtbank zal echter niet overgaan tot finale geschilbeslechting. Uit de Rendac-uitspraak blijkt namelijk dat in dit geval een passende beoordeling moet worden uitgevoerd en die ontbreekt. Deze zal nog moeten worden verricht. Dit is naar het oordeel van de rechtbank geen gebrek dat zich leent voor herstel met een tussenuitspraak. Bovendien heeft het college aangegeven dat zij nog een standpunt in moeten nemen over de mogelijkheden van intern salderen en het additionaliteitsvereiste. De rechtbank gaat ervan uit dat deze stappen geruime tijd gaan duren en de uitkomst daarvan onzeker is.
De rechtbank zal hierna aan de hand van het nieuwe toetsingskader uit het oogpunt van finale geschilbeslechting wel, waar mogelijk, ingaan op de gronden die eiseres heeft aangevoerd, zodat deze punten (eventueel) in het nieuwe besluit en in de passende beoordeling kunnen worden meegenomen.
Natuurvergunningplicht
19. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een nieuw project en dat vanwege de stikstofdepositie van 10,64 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied “[naam gebied]” sprake is van significante negatieve effecten, zodat een passende beoordeling moet worden verricht.
Passende beoordeling
20. Eiseres betoogt met betrekking tot de effecten van het project op de natuurwaarden dat:
- de effecten van lozing naar de bodem van afvalwater ten onrechte niet zijn beoordeeld;
- de stikstofemissie bij droging van digestaat ten onrechte niet is meegenomen;
- de stikstofemissie bij de opslag van mest onvoldoende is onderbouwd. De meting die bij een andere installatie is verricht is volgens eiseres niet representatief.
20.1.
Het college heeft op de zitting naar aanleiding van vragen van de rechtbank over wat de passende beoordeling omvat aangegeven dat niet in een apart stuk een passende beoordeling is verricht. Volgens het college moet de AERIUS-berekening in combinatie met de aanvraag en de motivering in de natuurvergunning als een passende beoordeling worden aangemerkt.
20.2.
De AERIUS-berekening in combinatie met de aanvraag en de motivering in de natuurvergunning is naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als een passende beoordeling, omdat het college daarmee onvoldoende toelicht wat de gevolgen van het project van vergunninghouder zijn voor Natura 2000-gebied “[naam gebied]” rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Het college dient in het nieuw te nemen besluit dus alsnog een passende beoordeling te verrichten.
Afvalwater
20.2.1.
In de genoemde stukken is het college niet ingegaan op afvalwater. Het college heeft op de zitting aangegeven dat hij lozingen op meer dan 500 meter van een Natura 2000-gebied niet meeneemt in de motivering omdat dan op voorhand vast staat dat er geen milieugevolgen zullen zijn.
20.2.2.
Als het evident is dat een bepaald milieugevolg van het project geen gevolgen zal hebben voor een Natura 2000-gebied, bijvoorbeeld vanwege de grote afstand, dan is het niet nodig om dit mee te nemen in een passende beoordeling. Als gevolg van dit project zal ongeveer 102.600 m³ afvalwater per jaar worden geloosd op de bodem op 900 meter van een Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de rechtbank is het gelet op de omvang van de lozing en de afstand tot het Natura 2000-gebied niet op voorhand uit te sluiten dat het afvalwater gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De gevolgen van de lozing van het afvalwater moeten daarom in de passende beoordeling worden betrokken. Als het college van oordeel is dat vanwege de omstandigheid dat de [naam gebied] stroomopwaarts ligt geen milieugevolgen optreden, zoals op de zitting is aangegeven, dan moet zij dit standpunt in de passende beoordeling opnemen zodat het voor eiseres ook mogelijk is om deze motivering te betwisten.
De beroepsgrond slaagt.
Zwaveldioxide
20.2.3.
In de genoemde stukken is het college niet ingegaan op de uitstoot van zwaveldioxide. In het verweerschrift heeft het college gesteld dat er geen uitstoot van zwaveldioxide plaatsvindt en dat het daarom niet is meegenomen.
20.2.4.
Op de zitting heeft de rechtbank het college voorgehouden dat de uitstoot van zwaveldioxide wel is betrokken in de omgevingsvergunning. In reactie daarop heeft het college aangegeven dat er wel zwaveldioxide wordt uitgestoten, maar dat het een lage uitstoot betreft.
Naar het oordeel van de rechtbank ligt het op de weg van het college om in de passende beoordeling de uitstoot van zwaveldioxide ook mee te nemen, zeker omdat zwaveldioxide een stof is die verzurender is dan ammoniak of stikstofdioxide.
De beroepsgrond slaagt.
Stikstofemissie droging digestaat
20.3.
In het verweerschrift heeft het college gesteld dat het drogen van digestaat gebeurt in afgesloten tanks zonder emissiepunt. De berekening van de emissie is daarom achterwege gebleven, aldus het college.
20.4.
Op de zitting heeft het college echter gesteld dat het drogen plaatsvindt in de bewerkingsloods en dat de lucht in de loods wordt afgezogen richting de luchtwasser. De luchtwasser vormt bron 1 in de AERIUS-berekening. Later op de zitting heeft het college dit standpunt gecorrigeerd en toegelicht dat de lucht niet via de luchtwasser naar buiten gaat, maar via de biofilter.
20.5.
De rechtbank overweegt dat het college wisselende standpunten inneemt over deze emissiebron. Het ligt op de weg van het college om in de passende beoordeling een nadere motivering op te nemen over deze emissiebron.
De beroepsgrond slaagt.
Stikstofemissie opslag mest
20.6.
Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het uitgangspunt van de ammoniakemissie voor de vaste mest afkomstig is uit het onderzoeksrapport van “Alterra Wageningen, rapport 107 — gewijzigde druk”.
20.7.
De rechtbank overweegt dat in de passende beoordeling ook een nadere motivering zal moeten worden gegeven over deze emissiebron.
De beroepsgrond slaagt.
Intern en extern salderen
21. Eiseres heeft over het in het eerdere beroepschrift aangegeven betoog dat voor de veehouderij-activiteiten geen sprake is van intern, maar van extern salderen, aangegeven dat dit onderscheid tussen intern en extern salderen naar aanleiding van de Rendac-uitspraak niet meer ter zake doet, nu ook bij intern salderen niet zonder meer gesaldeerd mag worden met onderdelen die structureel buiten gebruik zijn.
De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing laten.
22. Eiseres heeft in het aanvullend beroepschrift betoogd dat niet langer kan worden gesaldeerd met de milieutoestemming voor de veehouderij-activiteiten, omdat deze structureel niet meer in gebruik zijn en zonder natuurtoestemming niet opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. Volgens eiseres vormt het beoogde project een belangrijke piekbelaster en moet serieus overwogen worden om intern salderen, voor zover het al mogelijk is, niet toe te staan. In het voormalige „Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering” is voor deze locatie, in de bufferzone van één kilometer rond Natura 2000-gebieden, beoogd 95% reductie te realiseren.
22.1.
Vast staat dat vergunninghouder niet eerder beschikte over een natuurvergunning zodat intern salderen alleen mogelijk is met een milieutoestemming. Dat is in dit geval de hinderwetvergunning van 6 oktober 1992.
In overweging 19 van de Rendac-uitspraak staat hierover het volgende:
“19. Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie die bij intern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet en de voorwaarden die gelden voor het inzetten van intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling (zie hierna onder 20 en verder), wordt aangesloten bij de voorwaarden die gelden voor extern salderen. Daarbij geldt wel als kanttekening dat de invulling van de voorwaarden om een natuurtoestemming of milieutoestemming voor intern salderen in te zetten, op onderdelen anders kan zijn dan bij extern salderen. De reden daarvoor is dat de kenmerken van intern en extern salderen op bepaalde punten verschillen. Bij extern salderen gaat het steeds om vergunningen voor activiteiten op een andere locatie dan de activiteit waarvoor de initiatiefnemer een natuurvergunning aanvraagt. Daardoor wordt er in de regel extern gesaldeerd met de vergunning van een derde. Bij intern salderen gaat het om een initiatief op de locatie waar ook de toestemming geldt die voor intern salderen wordt ingezet. Bij de gewijzigde voortzetting van een project gaat het dan veelal om de inzet van de eigen vergunning van de initiatiefnemer. Bij een geheel nieuw project kan dat ook aan de orde zijn, maar daar kan ook sprake zijn van de inzet van een vergunning van een derde.
19.1.
Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie die bij intern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet, moet een onderscheid gemaakt worden tussen de referentiesituatie die ontleend wordt aan een natuurvergunning of een milieutoestemming (vergelijk de rechtspraak over extern salderen in de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951, onder 73.1).
(…)
19.3.
Bij intern salderen met een milieutoestemming mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie worden betrokken, voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen.
Als peilmoment voor de vraag of onderdelen van een milieutoestemming feitelijk zijn gerealiseerd, en voor zover die niet meer structureel in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen, kan bij intern salderen met de eigen milieutoestemming de aanvraag voor de natuurvergunning, maar ook een eerder objectief bepaalbaar moment worden genomen. Bij intern salderen met de milieutoestemming van een derde kan als peilmoment ook worden genomen de overeenkomst over de overname van de rechten of de intrekking van de milieutoestemming ten behoeve van het nieuw te realiseren project.”
Rundveehouderij
22.2.
Op de zitting is vast komen te staan dat de rundveehouderij structureel niet meer in gebruik is. De rundveestal is gesloopt en op die locatie is een werktuigloods gerealiseerd.
Het college heeft deze activiteit daarom ten onrechte betrokken bij het intern salderen.
Varkenshouderij
22.3.
De varkenshouderij is omstreeks 2014 beëindigd. Op de zitting heeft het college aangegeven dat een toezichthouder heeft geconstateerd dat de muren van de stal nog aanwezig waren, maar dat het dak gedeeltelijk is ingestort. Volgens het college is het lastig om daar weer varkens te houden. De stal moet voldoen aan de emissiegrenswaarden voor ammoniak.
22.4.
Eiseres betoogt dat omgevingsvergunningen nodig zijn voor het herbouwen en opnieuw in gebruik nemen van de varkensstal, ook in verband met de sanering van asbest.
22.5.
Vergunninghouder heeft zich op het standpunt gesteld dat de varkenshouderij zonder natuurtoestemming weer in gebruik kan worden genomen, zodat hiermee wel kan worden gesaldeerd. Het gaat daarbij volgens vergunninghouder over de natuurvergunning, en niet over de vraag of vergunningen nodig zijn voor het (her)bouwen of voor de asbestverwijdering.
22.6.
Naar het oordeel van de rechtbank zal het college eerst een standpunt moeten innemen over de vraag in hoeverre intern of extern salderen nog mogelijk is, en ook een standpunt moeten innemen over het additionaliteitsvereiste. Het ligt op de weg van het college om in de passende beoordeling nader op dit punt in te gaan.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
De rechtbank heeft in overweging 18 aangegeven waarom niet wordt overgegaan tot finale geschilbeslechting. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 september 2024 [6] heeft overwogen is op het nieuwe besluit nog steeds de Wnb van toepassing, maar dient wel de versie van AERIUS-calculator te worden gebruikt die geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit.
23.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 februari 2023;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. J.M. Emaus-Visschers en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.