Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/1923
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, eiseres,
gemachtigde: mr. D. Delibes,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[bedrijf], gevestigd te [plaats] , hierna te noemen: [derde-partij] .
[bedrijf], gevestigd te [plaats] , hierna te noemen: [derde-partij] .
Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen de biomassa-installatie (bmi) van [derde-partij] afgewezen.
Bij besluit van 3 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is, samen met de beroepen met zaaknummer AWB 20/1926, AWB 20/1929 en AWB 20/1933, op 1 december 2021 op een zitting behandeld. Namens eiseres hebben haar gemachtigde, mr. V. Wösten en [naam 1] via een beeldverbinding de zitting bijgewoond. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Booij en mr. G. Knuttel, bijgestaan door mr. S. van Winzum, kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder. Namens [derde-partij] zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] .
De rechtbank doet in elk van de vier beroepen afzonderlijk uitspraak.
Overwegingen
Aanleiding
1.1
[derde-partij] heeft een bmi op het perceel [adres] in [plaats] . Voor deze installatie heeft [derde-partij] op 1 juli 2015 een melding gedaan op grond van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS). In de PAS-melding is aangegeven dat de bmi een maximale stikstofdepositie veroorzaakt op het stikstofgevoelige Natura 2000-gebied ‘Vecht- en Beneden-Reggegebied’ (hierna: het Natura 2000-gebied) van 0,19 mol/ha/jaar. In de AERIUS-berekening van 26 januari 2020 is berekend dat de installatie een maximale depositie van 0,16 mol/ha/jaar op dit Natura 2000-gebied heeft.
1.2
Bij brief van 8 november 2019 heeft eiseres verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen alle bmi’s in de provincie Overijssel. In deze brief heeft eiseres de namen en adressen opgenomen van zowel de bestaande bmi’s in Overijssel als de initiatieven om bmi’s op te richten, maar die nog niet zijn gerealiseerd. In de brief van 8 november 2019 staat ook de bmi van [derde-partij] genoemd. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
Het bestreden besluit
2. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat [derde-partij] in overtreding is van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), maar dat vanwege bijzondere omstandigheden wordt afgezien van handhavend optreden hiertegen. Zo stelt verweerder dat als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, aan de PAS-melding geen betekenis meer toekomt. Omdat voor de bmi niet een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is verleend, handelt [derde-partij] in strijd met dit artikellid. Verweerder is echter van mening dat handhavend optreden daartegen onredelijk en onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens verweerder heeft [derde-partij] de bmi namelijk te goeder trouw vóór 29 mei 2019 gerealiseerd op basis van de PAS-melding en kan haar geen verwijt worden gemaakt dat zij voor de installatie niet over een Wnb-vergunning beschikt. Bovendien is onduidelijk wat de mogelijkheden zijn om ter legalisering van de PAS-melding voor de bmi een Wnb-vergunning te verlenen. Verder heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) uitlatingen heeft gedaan die bij [derde-partij] de verwachting hebben gewekt dat niet handhavend wordt opgetreden tegen de overtreding.
Standpunt van eiseres
3. Eiseres heeft in beroep gemotiveerd betoogd dat de door verweerder aangevoerde bijzondere omstandigheden ontoereikend zijn om in dit geval een afwijking van de beginselplicht tot handhavend optreden te rechtvaardigen. Volgens haar moeten het algemene belang dat met handhaving is gediend en het specifieke belang van natuurbescherming zwaarder wegen dan het belang van [derde-partij] bij niet handhavend optreden.
Is sprake van een overtreding?
4.1
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
4.2
Niet in geschil is dat de bmi van [derde-partij] stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied. Tussen verweerder en eiseres is niet in geschil dat hierdoor niet is uitgesloten dat de bmi significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied,
zodat voor de bmi een Wnb-vergunning vereist is.
4.3
[derde-partij] heeft ter zitting gesteld dat het maar zeer de vraag is of haar bmi zorgt voor een toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Zij levert namelijk energie aan FrieslandCampina, die daardoor haar gaskachel uitzet. Volgens [derde-partij] kan de stikstofdepositie die haar bmi veroorzaakt worden weggestreept tegen de depositie die wordt bespaard met het uitzetten van de gaskachel door FrieslandCampina. De rechtbank volgt [derde-partij] hier niet in. Allereerst heeft [derde-partij] deze stelling op geen enkele wijze onderbouwd en aannemelijk gemaakt. Daarnaast moet op zichzelf worden bezien of de bmi van [derde-partij] significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied en dus vergunningplichtig is. Dat FrieslandCampina door de bmi van [derde-partij] wellicht minder stikstofemissie heeft, is voor de vraag of het project van [derde-partij] vergunningplichtig is niet relevant. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunning is vereist voor de bmi van [derde-partij] . Nu [derde-partij] hier niet over beschikt, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat [derde-partij] in overtreding is van voormeld artikel van de Wnb.
Beginselplicht tot handhaving
5.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2
In dit geschil moet de vraag worden beantwoord of verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden, omdat dit onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Is handhavend optreden onevenredig?
6.1
De rechtbank beantwoordt voormelde vraag ontkennend. Kort samengevat, heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat handhavend optreden onevenredig is, omdat [derde-partij] geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, dat er sinds het vervallen van het PAS veel onduidelijk is en dat gewerkt wordt aan mogelijkheden om de overtreding te legaliseren.
Verweerder heeft in het bestreden besluit echter niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor de te beschermen habitattypen en Habitatrichtlijnsoorten worden gehaald en welke gevolgen de geconstateerde overtreding heeft. Reeds op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
6.2
In verweer heeft verweerder, in aanvulling op het bestreden besluit, nog aangevoerd dat de overtreding voor een geringe depositie op het Natura 2000-gebied zorgt en dat handhavend optreden voor [derde-partij] aanzienlijke (financiële) consequenties zou hebben en de rechtszekerheid zou schaden. Verder heeft verweerder aangevoerd dat het legalisatietraject inmiddels is ingezet, dat op 1 juli 2021 de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) in werking is getreden en dat op 10 november 2021 het ontwerp van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen ter inzage is gelegd. Ook zijn en worden inmiddels andere maatregelen genomen ter reductie van de stikstofdepositie en verbetering van de natuur. Gelet op deze omstandigheden, zijn de belangen die pleiten tégen handhavend optreden zwaar genoeg om daarvan af te zien. Het zou oneerlijk en onevenredig zijn om van [derde-partij] te verlangen dat zij veel tijd, moeite en geld moet steken in het krijgen van een natuurvergunning dan wel haar activiteiten moet staken, aldus verweerder.
6.3
De rechtbank ziet in hetgeen verweerder heeft aangevoerd geen reden om te oordelen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. De door verweerder aangevoerde omstandigheden nemen namelijk niet weg dat nog steeds onvoldoende inzicht is verschaft in de relevante natuurbelangen c.q. gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied bij de vraag of handhavend optreden tegen de bmi van [derde-partij] onevenredig is. Dat inmiddels andere maatregelen worden getroffen om de natuur te verbeteren en stikstofreductie te realiseren betekent niet dat de bmi van [derde-partij] , ondanks dat die voor een relatief geringe depositie zorgt, geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied kan hebben. Bovendien heeft verweerder niet onderbouwd en inzichtelijk gemaakt dat de desbetreffende maatregelen al zo effectief zijn of binnenkort zo effectief worden, dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Daarbij stelt de rechtbank vast dat op de website www.natura2000.nl is vermeld dat het Natura 2000-gebied nu al stikstof-overbelast is.
6.4
De rechtbank overweegt verder dat met de Wsn (
Staatsblad 2021, 140)artikel 1.13a in de Wnb is opgenomen. Dit artikel draagt de minister van LNV op om samen met gedeputeerde staten van de provincies zorg te dragen voor het legaliseren van, kort gezegd, de projecten waarvoor ten tijde van het PAS geen natuurvergunning nodig was. Het ontwerp Legalisatieprogramma PAS-meldingen geeft aan op welke wijze er alsnog toestemming kan worden verleend voor vergunningplichtige activiteiten. Daarvoor moet allereerst stikstofruimte zijn. Dat moet worden bereikt door het nemen van bronmaatregelen. Daarnaast moet worden geregeld dat de ruimte uit de bronmaatregelen ook kan worden uitgegeven aan het legaliseren van de PAS-meldingen. Tot slot moet worden beoordeeld of en wanneer een PAS-melder de benodigde Wnb-vergunning kan krijgen. Gezien deze stappen die eerst nog moeten worden doorlopen, kan niet worden gezegd dat artikel 1.13a van de Wnb en het ontwerp Legalisatieprogramma PAS-meldingen voor [derde-partij] nu al concreet zicht bieden
Staatsblad 2021, 140)artikel 1.13a in de Wnb is opgenomen. Dit artikel draagt de minister van LNV op om samen met gedeputeerde staten van de provincies zorg te dragen voor het legaliseren van, kort gezegd, de projecten waarvoor ten tijde van het PAS geen natuurvergunning nodig was. Het ontwerp Legalisatieprogramma PAS-meldingen geeft aan op welke wijze er alsnog toestemming kan worden verleend voor vergunningplichtige activiteiten. Daarvoor moet allereerst stikstofruimte zijn. Dat moet worden bereikt door het nemen van bronmaatregelen. Daarnaast moet worden geregeld dat de ruimte uit de bronmaatregelen ook kan worden uitgegeven aan het legaliseren van de PAS-meldingen. Tot slot moet worden beoordeeld of en wanneer een PAS-melder de benodigde Wnb-vergunning kan krijgen. Gezien deze stappen die eerst nog moeten worden doorlopen, kan niet worden gezegd dat artikel 1.13a van de Wnb en het ontwerp Legalisatieprogramma PAS-meldingen voor [derde-partij] nu al concreet zicht bieden
op legalisatie van haar bmi.
6.5
Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat de maatregelen die op grond van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen worden genomen binnen drie jaar moeten zijn uitgevoerd. Dit betekent volgens verweerder dat legalisatie van de bmi zeker zal plaatsvinden, zodat vaststaat dat de overtreding waar het in dit geschil om gaat tijdelijk is. Ook als er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, brengt deze omstandigheid volgens verweerder alsnog mee dat het redelijk is om af te zien van handhavend optreden.
6.6
De rechtbank is van oordeel dat ook dit betoog van verweerder niet kan worden gevolgd. Gelet op de onder 6.4 genoemde stappen die hiervoor moeten worden genomen en het locatie specifieke karakter daarvan, heeft verweerder niet aangetoond dat het in grote mate waarschijnlijk is dat op grond van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen binnen afzienbare tijd voor de bmi van [derde-partij] een Wnb-vergunning kan worden verleend. Hierdoor kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat handhavend optreden tegen de bmi van [derde-partij] onevenredig is, zonder dat deugdelijk in beeld is gebracht welke gevolgen die bmi heeft voor het Natura 2000-gebied.
6.7
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dat er geen aanleiding is om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. Verweerder moet opnieuw op het bezwaar van eiseres beslissen. In dat besluit ligt het op de weg van verweerder om alsnog inzicht te verschaffen in de (inbreuk op de) relevante natuurbelangen en daarmee de gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Aansluitend ligt het op de weg van verweerder om enerzijds voormelde (natuur)belangen die voor handhaving pleiten en anderzijds de belangen die tegen handhaving pleiten kenbaar tegen elkaar af te wegen, waarbij - zoals uiteengezet onder rechtsoverweging 5.1 - in algemene zin geldt dat een bestuursorgaan veel gewicht mag en moet toekennen aan de daadwerkelijke handhaving van een overtreden wettelijk voorschrift.
Overige schadelijke stoffen
7.1
Eiseres heeft in beroep ook aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is nagegaan welke andere schadelijke stoffen vrijkomen bij het in werking zijn van de bmi van [derde-partij] . Volgens eiseres had verweerder in het bestreden besluit ook de stoffen SO₂ (zwaveldioxide), HCl (zoutzuur), HF (waterstoffluoride) en de ammoniakemissies moeten meenemen.
7.2
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiseres heeft gevraagd om handhavend op te treden wegens overtreding van de Wnb, terwijl de verplichtingen van een bedrijf ten aanzien van de door eiseres genoemde stoffen in het Activiteitenbesluit milieubeheer worden geregeld. Verweerder is van mening dat hij op basis van het handhavingsverzoek van eiseres niet hoefde te onderzoeken of het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt overtreden.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit expliciet had moeten ingaan op de vraag of door het in werking zijn van de bmi de door eiseres genoemde stoffen vrij komen en of die stoffen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied kunnen hebben. In het handhavingsverzoek van 8 november 2019 heeft eiseres namelijk aangevoerd dat tijdens de bouw en het in bedrijf zijn van de bmi een scala aan verzurende en vermestende stoffen vrijkomt, die negatieve gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden kunnen hebben en waarvoor een Wnb-vergunning is vereist, waaraan een passende beoordeling ten grondslag ligt. In bezwaar heeft eiseres concreet aangevoerd dat ook moet worden gekeken naar SO₂, HCl, HF en ammoniakemissies, omdat dit volgens haar verzurende en etsende stoffen zijn die op natuurgebieden kunnen deponeren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit had moeten ingaan op de vraag of de eventuele uitstoot van deze stoffen significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied en, zo ja, of daartegen handhavend moet worden opgetreden. De enkele opmerking dat het Activiteitenbesluit milieubeheer de verplichtingen met betrekking tot deze stoffen regelt is een ontoereikende weerlegging van dit onderdeel van het handhavingsverzoek van eiseres. In het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient verweerder daarom ook alsnog op dit onderdeel in te gaan.
Conclusie
8.1
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Voor het toepassen van een bestuurlijke lus ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
8.2
Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder de proceskosten van eiseres vergoeden. De proceskosten bestaan uitsluitend uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank merkt deze zaak en de beroepen met zaaknummer AWB 20/1926, AWB 20/1929 en AWB 20/1933 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Met toepassing van de bijlage bij het Bpb stelt de rechtbank de totale proceskostenvergoeding voor de vier zaken vast op
€ 2.277,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 759,-; wegingsfactor 1,5 (gemiddeld gewicht en vier samenhangende zaken)). Deze vergoeding wordt in zijn geheel in deze zaak toegekend.
8.3
Daarnaast moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen, met
inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.277,-;
- gelast verweerder het griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum openbaar gemaakt.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.