Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4324
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], beide uit [plaats 1], eisers
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland(het college),
(gemachtigde: [naam gemachtigde]).
Inleiding
Eisers hebben het college bij brief van 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een veehouderij in [plaats 2] (de veehouderij) vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 17 december 2021 afgewezen.
Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 14 juli 2022 dit bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, [persoon A], [persoon B] en [persoon C] namens het college.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
1. Aan de veehouderij is op [datum] 1994 een milieuvergunning verleend voor de exploitatie van een veehouderij met 36 melkkoeien, 12 stuks jongvee, 3 stieren, 95 schapen, 43 fokzeugen, 4 opfokzeugen, 1 opfokbeer en 2 mestvarkens. Deze veehouderij ligt op ongeveer 1,85 km van het Natura 2000-gebied “Rijntakken”.
2. De veehouderij heeft een melding bij het college ingediend op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Deze melding is later ingetrokken.
3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 [1] het PAS vernietigd omdat dit in strijd was met Europese natuurwetgeving.
4. Eisers hebben het college op 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een groep van 50 zogenaamde PAS-melders, waaronder tegen de veehouderij.
5. Het college heeft dit handhavingsverzoek in het primaire besluit van 17 december 2021 afgewezen. Het college heeft voor wat betreft de emissies uit de stallen overwogen dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie vanwege het legalisatietraject voor PAS-melders, en dat handhavend optreden daarnaast onevenredig is.
Het college heeft met betrekking tot bemesting en beweiding verwezen naar het rapport van de commissie Remkes en de daarin opgenomen conclusies. [2] Vanwege strengere regelgeving ten aanzien van deze activiteiten worden significant negatieve effecten op de natuurgebieden in dit geval niet aannemelijk geacht. Het bemesten en beweiden geven daarom ook geen aanleiding om tegen dit bedrijf handhavend op te treden, aldus het college.
6. Eisers hebben tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
7. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 14 juli 2022 het bezwaarschrift ongegrond verklaard en een nadere motivering aan het besluit ten grondslag gelegd.
Het college heeft voor wat betreft de stalemissies in de nieuwe situatie een berekening van de stikstofdepositie gemaakt aan de hand van een controle van een toezichthouder op 1 december 2021. Bij deze berekening is het college zowel in de feitelijke situatie als in de referentiesituatie uitgegaan van de huidige (hogere) emissiefactoren uit de Regeling ammoniak en veehouderij. In het controleverslag staat dat er 2 pony’s werden gehouden. Er worden dus minder dieren gehouden dan vergund. De ammoniakemissie van deze dieren bedraagt 6,2 kg.
De ammoniakemissie in de referentiesituatie bedraagt 701,86 kg.
Omdat de emissie in de nieuwe situatie minder bedraagt dan de emissie in de referentiesituatie, is er vanwege intern salderen geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), aldus het college.
Het college concludeert daarnaast dat het beweiden en het bemesten niet vergunningplichtig zijn en dat er daarom ook op deze punten geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Het college gaat daarom niet over tot handhavend optreden.
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijk wettelijk kader
8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 16 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordelingskader
9. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
10. Om te beoordelen of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, en dus een natuurvergunning noodzakelijk is, moet een vergelijking worden gemaakt tussen de stikstofdepositie in de referentiesituatie en de stikstofdepositie in de nieuwe situatie. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft en dan is geen natuurvergunning nodig. Dit wordt intern salderen genoemd. [3]
11. In deze zaak zijn zowel het bemesten, beweiden als de stalemissies aan de orde.
De Afdeling heeft in overwegingen 11.4 en 20.2 van de uitspraak van 29 mei 2019 [4] overwogen dat het bemesten van gronden een zelfstandig project is. De gevolgen daarvan worden niet, zoals bij het weiden van vee in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf.
De rechtbank zal vanwege de omstandigheid dat het twee projecten betreft eerst ingaan op het project “bemesten” en daarna op het project “veehouderij”. Het project “ veehouderij” is weer te onderscheiden in de stalemissies en het beweiden.
Bemesten
12. Eisers betogen dat het college niet heeft onderzocht welke agrarische percelen onderdeel hebben uitgemaakt van het voorliggende project. Percelen die ten tijde van de referentiesituatie geen onderdeel uitmaakten van het project kunnen niet tot de referentiesituatie worden gerekend, aldus eisers.
12.1.
Op 12 oktober 2022 [5] heeft de Afdeling een richtinggevende uitspraak gedaan over het bemesten en het beweiden, waarin aan de hand van een stappenplan wordt toegelicht hoe de referentiesituatie voor het bemesten en het beweiden kan worden vastgesteld.
12.2.
Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting erkend dat de motivering in het bestreden besluit onvoldoende is. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering opgenomen voor wat betreft het bemesten aan de hand van het stappenplan uit de uitspraak genoemd onder 12.1. In de nadere stukken bij het verweerschrift heeft het college ook aangegeven welke percelen bij het agrarisch bedrijf horen.
Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak in het kader van finale geschillenbeslechting ingaan op de nieuwe motivering.
Veehouderij (stalemissies)
Overschatten emissie referentiesituatie
13. Eisers betogen dat het college in de berekening voor de referentiesituatie ten onrechte is uitgegaan van een emissiefactor voor melkkoeien van 13,0 kg NH3. Zij wijzen op de toegenomen emissiefactoren voor melkvee in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) en op cijfers van het CBS waaruit blijkt dat de melkproductie per koe is toegenomen.
Volgens eisers is in 1994 toestemming gegeven voor een project bestaande uit melkkoeien met een emissiefactor van maximaal 8,8 kg NH3 per dierplaats. Deze gegevens staan in de weg aan het berekenen van de in 1994 toegelaten melkkoeien op basis van een emissiefactor van 13,0 kg NH3 per dier. Als de emissies van de in 1994 vergunde melkkoeien worden berekend met een emissiefactor van 8,8 kg NH3 en het nu beoogde melkveebestand wordt berekend met actuele emissiefactoren dan verschijnt een ingrijpend andere rekensom. Voor het in 1994 vergunde melkveebestand moet dan een emissie worden berekend van 364 kg NH3. Dit is aanzienlijk minder dan de door het college genoemde 702 kg voor de gehele veebezetting.
13.1.
Bij intern salderen wordt een vergelijking gemaakt tussen de berekening van de stikstofdepositie ten gevolge van de stikstofemissie van het veebestand op stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden in de referentiesituatie en een berekening hiervan in de beoogde situatie. De beoordeling van de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de toestemming voor het project in de referentiesituatie dient te geschieden aan de hand van de meest recente wetenschappelijke inzichten. Dit heeft tot gevolg dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op het verzoek om handhaving wordt beslist, zodat die eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de bedrijfssituatie ten tijde van het primaire besluit. [6]
De referentiesituatie bestaat in dit geval uit de milieuvergunning. In deze milieuvergunning is niet de ammoniakemissie vergund, maar het houden van een bepaald veebestand in een bepaald stalsysteem. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college in het bestreden besluit terecht zowel in de referentiesituatie als in de situatie ten tijde van de beslissing op de aanvraag is uitgegaan van de ten tijde van het primaire besluit geldende (hogere) Rav-emissiefactoren.
De beroepsgrond slaagt niet.
Veehouderij (beweiden)
14. Eisers betogen dat niet kan worden teruggevallen op de milieuvergunning uit 1994 aangezien die vergunning de beweidingsemissies niet toeliet. Omdat stalemissies en beweidingsemissie onlosmakelijk zijn gekoppeld mogen deze emissies niet buiten beschouwing worden gelaten in het beoordelen van de stalemissies, aldus eisers.
14.1.
In overweging 12.1 is al ingegaan op de uitspraak van de Afdeling met betrekking tot beweiden en bemesten en het stappenplan dat daarin is opgenomen om te bepalen hoe de referentiesituatie voor het bemesten en het beweiden kan worden vastgesteld.
Het college heeft erkend dat de motivering in het besluit niet voldoet en in het verweerschrift aangegeven welke percelen bij het agrarisch bedrijf horen, om vervolgens aan de hand van het stappenplan uit de uitspraak een nadere motivering gegeven.
Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond. De rechtbank zal in de conclusie van deze uitspraak ingaan op de vraag of de nieuwe motivering voldoet.
Ingetrokken beroepsgronden
15. Eisers hebben op de zitting hun beroepsgronden met betrekking tot het controlerapport, de 25 km-grens in AERIUS en de proceskosten in bezwaar ingetrokken en deze gronden behoeven dan ook geen bespreking meer.
Over wat in het beroepschrift is aangegeven over het algemeen reductiebeleid, het cumulatief effect van stikstofemissies, het nationaal belang van spoedig optreden en de decennialange historie van illegale ammoniakemissies hebben eisers op de zitting aangeven dat zij het belangrijk vonden om deze aspecten te belichten, maar dat dit geen beroepsgronden zijn. De rechtbank gaat hier in de uitspraak dus niet verder op in.
Conclusie en verdere beoordeling finale geschilbeslechting
16. Het beroep is gegrond vanwege een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “bemesten” en een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “veehouderij” voor wat betreft het beweiden. Het college heeft in het verweerschrift een nadere motivering gegeven op deze punten. De rechtbank zal hierna ingaan op deze nadere motivering. Als met deze nadere motivering alsnog afdoende is gemotiveerd dat er geen sprake is van een overtreding, dan kan de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laten en het geschil daarmee definitief beslechten.
Bemesten
17. In het verweerschrift is het college aan de hand van de onder overweging 12.1 genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022 ingegaan op de referentiesituatie voor het beweiden en het bemesten en het daarin opgenomen stappenplan om te bepalen of aan het planologische regime (lees: bestemmingsplan) een referentiesituatie voor deze activiteiten kan worden ontleend.
In deze uitspraak staat hierover in overweging 23 het volgende:
“Uit het voorgaande volgt dat de referentiesituatie van bemesten in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen kan worden vastgesteld:
1. Volgt uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was dat bemesten was toegestaan?
2. Werden de gronden voor de referentiedatum bemest? Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
3. Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan?
Onder referentiedatum wordt verstaan: 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken.
Bij een positieve beantwoording van de eerste twee vragen en een negatieve beantwoording van de derde vraag kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.
Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.
De omvang van de referentiesituatie kan vervolgens in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen worden vastgesteld.
Staat het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toe?
Zo ja: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
Zo nee: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan.
Onder stikstofgebruiksnorm wordt verstaan de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.”
De Afdeling heeft verder in die uitspraak overwogen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het (gaan) weiden van vee significante gevolgen heeft als dat plaatsvindt op gronden waarvoor een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 21 december 2022 [7] , daaraan toegevoegd dat significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten als voor die gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
17.1.
Het college heeft allereerst de agrarische percelen die bij het agrarische bedrijf in gebruik zijn in kaart gebracht, op basis van informatie van de Gecombineerde opgave 2022 van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Vervolgens heeft het college onderzocht of het bestemmingsplan dat gold voor deze percelen op de referentiedatum van 10 juni 1994 het bemesten toestond. Het college concludeert dat het destijds vigerende bestemmingsplan het bemesten van de percelen toestond. (stap 1)
Het college heeft vervolgens aangegeven dat de percelen op de referentiedatum werden bemest. Voor de onderbouwing van dit gebruik heeft het college het programma LGN2 gebruikt. LGN staat voor “Landelijk Grondgebruiksbestand Nederland”. Het LGN2 is gebaseerd op satellietbeelden uit 1990, 1992 en 1994, het Basisbestand Ruimtelijke Structuren van de Rijks Planologische Dienst en diverse overige bronnen. Volgens het college volgt hieruit dat de gronden als landbouwgrond in gebruik waren ten tijde van de referentiedatum. (stap 2)
Het college heeft vervolgens aangegeven dat in een later bestemmingsplan het bemesten niet is verboden (stap 3).
Volgens het college kan daarom aan het bestemmingsplan een referentiesituatie worden ontleend.
17.2.
Eisers hebben aangegeven dat het college in de motivering van welke percelen bij de veehouderij in gebruik zijn, ten onrechte de meitellingen en diertelgegevens niet heeft betrokken. Deze gegevens kunnen volgens eisers door de jaren heen veranderen. Eisers hebben in hun reactie op de verdere motivering van de gehanteerde referentiedatum (10 juni 1994) of de referentiesituatie (het vigerende bestemmingsplan) niet betwist (stap 1). Ook stap 2 en 3 zijn door eisers niet betwist.
17.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college afdoende heeft gemotiveerd welke gronden bij het agrarisch bedrijf feitelijk in gebruik waren ten tijde van de referentiedatum. Hierbij overweegt de rechtbank dat de in gebruik zijnde percelen zijn bepaald aan de hand van gegevens uit de “gecombineerde opgave”, waarin onder andere de meitelgegevens zijn meegenomen. Eisers hebben verder geen concrete informatie aangeleverd waaruit blijkt dat niet alle relevante percelen betrokken zouden zijn.
17.4.
Gelet op het voorgaande kan aan het bestemmingsplan een referentiesituatie worden ontleend voor het bemesten. Door eisers is verder niet betwist dat het bestemmingsplan sinds 2006 onafgebroken het gebruik van de percelen als grasland toestaat. Hierdoor is de omvang van de referentiesituatie voor bemesten gelijk aan aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht. In dat geval zijn significante gevolgen van het bemesten van gronden op grond van objectieve gegevens uitgesloten.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gelet op het voorgaande afdoende gemotiveerd dat is uitgesloten dat het bemesten van de gronden leidt tot significante effecten op Natura 2000-gebieden. Voor wat betreft het project “bemesten” is dus geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Stalemissies en beweiden
18. Zoals hiervoor is overwogen geldt voor de percelen op grond van het bestemmingsplan voor het bemesten een referentiesituatie die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien. Deze referentiesituatie geldt ook voor het beweiden. [8] Significante gevolgen van het weiden van vee zijn uitgesloten als de gronden die worden beweid, daarvóór maximaal mochten worden bemest. [9]
Omdat de gronden maximaal mochten worden bemest, geldt dat ook voor het beweiden significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.
Nu voor wat betreft het project “veehouderij” ook voor wat betreft de stalemissies vast staat dat er sprake is van een afname van emissies, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank ook voor het project “veehouderij” afdoende gemotiveerd dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college het zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd was handhavend op te treden.
Conclusie finale geschilbeslechting
19. Omdat het college alsnog afdoende heeft gemotiveerd dat er voor beide projecten geen sprake is van een overtreding, en er dus geen bevoegdheid is om handhavend op te treden, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Dit betekent dat deze handhavingsprocedure tot een einde is gekomen.
Proceskosten en griffierecht
20. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden.
De rechtbank merkt de zaken met zaaknummers 22/4208, 22/4209, 22/4225, 22/4233, 22/4324 en 22/4580 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank zal daarom slechts éénmaal proceskosten toekennen in deze zes zaken. Deze proceskosten zijn reeds toegekend in de zaak met zaaknummer 22/4208.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 juli 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.