Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/131
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker)
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigden: mr. C.F. Geerdes en [naam]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [woonplaats] (de vergunninghouder)
[derde-partij]uit [woonplaats] (de vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. S. Keywani).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om een natuurvergunning van de vergunninghouder in te trekken.
1.2.
Met het bestreden besluit van 30 november 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd. Het college heeft nadere stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde; namens het college: de gemachtigden; en namens de vergunninghouder: [derde-partij] en de gemachtigde.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Op 13 januari 2019 heeft eiser het college verzocht om intrekking van de natuurvergunning van vergunninghouder van 2 mei 2013. Die natuurvergunning is verleend voor de bouw van een nieuwe geitenstal en de uitbreiding van het aantal geiten aan [locatie]. Op 20 september 2019 heeft het college dat verzoek afgewezen. Het college heeft het bezwaar van eiser daartegen niet-ontvankelijk verklaard.
2.2.
In de uitspraak van 12 juli 2021 heeft de rechtbank Gelderland het college opgedragen om een nieuw (inhoudelijk) besluit op bezwaar te nemen. [1] Dat heeft het college in het bestreden besluit van 30 november 2021 gedaan. Met dat besluit blijft het college bij de weigering om de natuurvergunning in te trekken.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt de weigering om de natuurvergunning van 2 mei 2013 in te trekken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.2.
Het beroep is gegrond, maar toch wordt de uitkomst niet anders omdat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit 30 november 2021 in stand laat. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De regels voor een verzoek om intrekking
4.1.
Het gaat hier over een verzoek om intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Daarin staat dat een natuurvergunning in elk geval wordt ingetrokken als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dit artikel uit de Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten, kort gezegd, om passende maatregelen te treffen om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen.
4.2.
Als intrekking van een vergunning voor een project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied nodig is om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen, dan moet het bevoegd gezag dit doen. [2]
4.3.
In de Logtsebaan-uitspraak [3] heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geoordeeld over de omstandigheden die maken dat een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken en welke eisen worden gesteld aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking. Uit de uitspraak kunnen de volgende uitgangspunten worden afgeleid:
- als er een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt, dan staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, passende maatregelen getroffen moeten worden om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen. Als een activiteit waarvoor een natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden, bestaat er een grond voor intrekking van deze vergunning.
- daarmee staat nog niet vast dat de natuurvergunning als passende maatregel moet worden ingetrokken. Het college heeft namelijk beoordelingsruimte bij de keuze van de te treffen nodige passende maatregelen. Dat betekent dat het college moet beoordelen of de intrekking als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als intrekking de enige te treffen passende maatregel is, dan moet de vergunning worden ingetrokken.
- kiest het college niet voor intrekking, dan moet het college in het besluit tot afwijzing van het verzoek om intrekking inzichtelijk maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.
- voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op natuurwaarden die door een overbelasting van stikstof dreigen te verslechteren, kan het college niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen. Het college moet inzichtelijk maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat is gericht op daling van stikstofdepositie dan kan het college daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn dan komt de intrekking van de natuurvergunning nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering van de natuurwaarden kan leiden.
Beroep gegrond
5.1.
Het college heeft het verzoek afgewezen, omdat er andere maatregelen worden uitgevoerd en intrekking niet de gewenste passende maatregel is. De andere maatregelen die het college – in algemene zin – noemt zijn de (maatregelen in de) Wet stikstofreductie en natuurverbetering, (bijlage 3 bij) het Beheerplan Rijntakken, de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 20212025 en de Contournota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering.
5.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat op het moment van het nemen van het besluit van 30 november 2021 sprake was van een dreigende verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in Rijntakken en dat de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effect heeft op die natuurwaarden. In geschil is of het college in redelijkheid de natuurvergunning heeft geweigerd omdat er andere passende maatregelen worden getroffen.
5.3.
De rechtbank heeft eerder over een vergelijkbaar besluit, waarin naar dezelfde andere passende maatregelen is verwezen, geoordeeld dat onvoldoende onderbouwd is op welke wijze deze maatregelen bijdragen aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. [4] De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in deze zaak anders over te oordelen en bovendien heeft het college erkend dat het besluit in deze procedure op dit punt onvoldoende is onderbouwd.
De rechtbank is daarom van oordeel dat het beroep gegrond is en dat het besluit om die reden moet worden vernietigd.
5.4.
Toch betekent dat niet per definitie dat de uitkomst anders wordt. Dat komt omdat de bestuursrechter verplicht is om over een geschil zoveel mogelijk definitief te beslissen. [5] Dat houdt onder andere in dat de bestuursrechter moet onderzoeken of de gevolgen van het besluit in stand kunnen blijven [6] , bijvoorbeeld doordat het college later alsnog een voldoende onderbouwing heeft gegeven. Ook al maakt zo’n latere aanvulling de onderbouwing van het eerste besluit niet goed, daarmee wordt wel voorkomen dat het college opnieuw op het verzoek van eiser moet beslissen waarin dan met een aanvullende onderbouwing alsnog tot eenzelfde conclusie wordt gekomen en waartegen vervolgens opnieuw eenzelfde rechtsgang open staat.
5.5.
In deze zaak stelt het college zich op het standpunt dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven door de nadere onderbouwing in het verweerschrift van 31 maart 2023 en het nadere stuk van 21 november 2023. De rechtbank zal hierna beoordelen of deze nadere onderbouwing maakt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
Kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven?
Is intrekking van de vergunning nodig om verslechtering te voorkomen?
6.1.
Volgens het college is inmiddels een pakket maatregelen vastgesteld dat voldoende is om een verslechtering of verstoring van de natuurwaarden in Rijntakken, waarop de vergunde activiteit effecten heeft, te voorkomen. Daarom is een intrekking van de vergunning niet noodzakelijk. Het college verwijst hiervoor onder andere naar de Natuurdoelanalyse voor Rijntakken die in juni 2023 is gepubliceerd. Uit die analyse volgt, samengevat, de ecologische onderbouwing dat voor zeven van de acht voorkomende habitattypen en -soorten verslechtering van habitats met het vastgestelde pakket maatregelen niet aan de orde is en dat instandhoudingsdoelstellingen binnen bereik zijn en op termijn kunnen worden behaald. Weliswaar geldt dat niet voor één habitattype, namelijk de Beuken- eikenbossen met hulst (H9120), maar het project heeft op dat habitattype geen stikstofdepositie/effect vanwege de grote afstand van 75 kilometer tussen het bedrijf van de vergunninghouder en de dichtstbijzijnde locatie waar dit habitattype voorkomt.
6.2.
Eiser betwist de juistheid van de Natuurdoelanalyse en stelt dat daarin alleen voorgenomen en toekomstig beleid staat, waarin bovendien in algemeenheden wordt gesproken over het hele gebied Rijntakken, terwijl het hier gaat om een specifieke locatie met intensieve veehouderij. Bovendien heeft de Ecologische Autoriteit de Natuurdoelanalyse nog niet beoordeeld.
6.3.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op standpunt heeft gesteld dat er voldoende andere, al vastgestelde maatregelen zijn genomen om een verslechtering of verstoring van de natuurwaarden in Rijntakken vanwege stikstofdepositie te voorkomen. Door deze maatregelen is er sprake van een ingezette en blijvende daling van de stikstofdepositie op de habitattypen- en soorten waarop de vergunde activiteit effecten heeft. Hiermee staat voldoende vast dat intrekking van de natuurvergunning niet nodig is om de vereiste daling van stikstofdepositie te waarborgen.
Uit de Natuurdoelanalyse volgt namelijk dat voor zeven van de acht relevante habitattypen en -soorten uit Rijntakken [7] geen verslechtering of verstoring met significante gevolgen (meer) dreigt. Hierover is opgenomen:
“er treedt tussen 2020 (huidige rekenjaar AERIUS 2022) en 2030 na uitvoering van aanvullende bronmaatregelen een sterke daling op van de stikstofdepositie in de Rijntakken. Voor alle habitattypen en leefgebieden van stikstofgevoelige soorten is dan (vrijwel) nergens in het gebied meer sprake van een overschrijding van de KDW. Door de sterke daling van de stikstofdepositie worden de ecologische effecten van stikstof op deze habitattypen geleidelijk aan steeds geringer, en is verslechtering uitgesloten.”
“er treedt tussen 2020 (huidige rekenjaar AERIUS 2022) en 2030 na uitvoering van aanvullende bronmaatregelen een sterke daling op van de stikstofdepositie in de Rijntakken. Voor alle habitattypen en leefgebieden van stikstofgevoelige soorten is dan (vrijwel) nergens in het gebied meer sprake van een overschrijding van de KDW. Door de sterke daling van de stikstofdepositie worden de ecologische effecten van stikstof op deze habitattypen geleidelijk aan steeds geringer, en is verslechtering uitgesloten.”
Voor het achtste type, H9120 Beuken- eikenbossen met hulst, is nog wel sprake van een dreigende verslechtering of verstoring. Dit leidt in deze zaak echter niet tot een andere uitkomst, omdat de vergunde activiteit die eiser ingetrokken wil zien daarop geen effecten heeft. Het project ligt namelijk op een te grote afstand van 75 kilometer om te kunnen aannemen dat dat stikstofdepositie op dit habitattype veroorzaakt.
6.3.2.
Weliswaar beschrijft de Natuurdoelanalyse ook toekomstig te nemen maatregelen, maar dat betekent niet dat het college zich daar niet op mocht baseren. Het college heeft op de zitting aan de hand van AERIUS-Monitor getoond dat de instandhoudingsdoelen zullen worden bereikt als uitvoering wordt gegeven aan inmiddels vastgesteld beleid. Daarvoor zijn geen toekomstige maatregelen meer nodig. Eiser heeft dat standpunt niet gemotiveerd betwist. Daarbij komt dat de Natuurdoelanalyse een ecologische onderbouwing is van een deskundige met een beschrijving van de huidige staat van de natuur in Rijntakken en een analyse of de vastgestelde (te nemen) maatregelen voldoende zijn om verslechtering tegen te gaan.
Het college mag in beginsel afgaan op een deskundigenadvies nadat hij is nagegaan of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Voor het overnemen van een advies hoeft het college in beginsel geen nadere toelichting te geven. Dat is alleen anders als eiser een advies van een andere deskundige heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. [8]
6.3.3.
De enkele stellingen van eiser dat de Natuurdoelanalyse te algemeen is, of dat eiser zelf in algemene zin vraagtekens zet bij de toekomstig te nemen maatregelen, is daarom onvoldoende om te oordelen dat het college zich niet op de Natuurdoelanalyse mocht baseren. Dat er op het moment van het onderzoek in deze zaak nog geen advies lag van de Ecologische Autoriteit, maakt de Natuurdoelanalyse op zichzelf nog niet onbruikbaar als deskundigenadvies.
6.3.4.
De rechtbank ziet hierin aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Aan de bespreking van de andere beroepsgronden komt de rechtbank niet meer toe.
Conclusie en gevolgen
7.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 30 november 2021, maar laat de rechtsgevolgen daarvan in stand [9] . Dat betekent dat eiser wel gelijk krijgt, maar dat de uitkomst niet anders wordt. Het college heeft namelijk later onderbouwd dat er voldoende andere, al vastgestelde maatregelen zijn genomen om een verslechtering of verstoring van de natuurwaarden in Rijntakken vanwege stikstofdepositie te voorkomen.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De proceskosten bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting à € 875,-) en verletkosten op basis van 3,5 uur verlof om aanwezig te kunnen zijn op de zitting à € 98,- per uur. In totaal zijn de proceskosten dus € 2.093.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 30 november 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.093,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.