Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/3137
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
Stichting Zorgkantoor Menzis, het zorgkantoor
(gemachtigde: A.H.E. van der Klift).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 7 juni 2022 (het bestreden besluit). Daarbij heeft het zorgkantoor het bezwaar van eiser tegen het besluit van 16 maart 2022 (het primaire besluit) ongegrond verklaard en het persoonsgebonden budget (PGB) op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) van eiser over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 vastgesteld op € 73.125,28.
1.1.
Het zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2022 op een zitting van de enkelvoudige kamer behandeld. Aan die zitting hebben de gemachtigden van eiser en van het zorgkantoor deelgenomen. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank de behandeling van het onderzoek geschorst. Daarbij zijn partijen in de gelegenheid gesteld om nadere stukken te overleggen. Vervolgens heeft de rechtbank het beroep doorverwezen naar een meervoudige kamer.
1.3.
Op 4 januari 2023 heeft gemachtigde van eiser een mailbericht met aanvullende
gronden en een overzicht van de ingediende en goedgekeurde nota’s over 2018 overgelegd.
1.4.
Het zorgkantoor heeft op 17 januari 2023 een schriftelijke reactie ingebracht. Daarbij zijn de volgende bijlagen overgelegd: een besluit van 19 september 2018, waarin de zorgovereenkomst(en) en zorgbeschrijving(en) van zorgverlener [zorgverlener] ( [zorgverlener] ) zijn goedgekeurd en een zorgovereenkomst van eiser met [zorgverlener] van 22 maart 2018.
1.5.
Vervolgens heeft de rechtbank het beroep op 29 juni 2023 op een zitting van de meervoudige kamer behandeld. Aan die zitting hebben de gemachtigden van eiser en van het zorgkantoor deelgenomen. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Totstandkoming van het besluit
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het zorgkantoor eiser een PGB toegekend over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018. Het betreft een PGB voor het “Zorgprofiel 7VG (besloten) wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering” met voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 januari 2018 een budget van € 6.850,20, voor de periode van 1 februari 2018 tot en met 31 maart 2018 een budget van € 13.037,48 en voor de periode van 1 april 2018 tot en met 31 december 2018 een budget van € 34.413,11. Na een korting van
€ 5.654,40 en een opslag woontarief van € 4.246,- is aan eiser een totaalbedrag aan PGB toegekend van € 52.892,39.
2.1.
Bij besluit van 21 november 2018 heeft het zorgkantoor een deel van het toegekende PGB over de periode van 1 februari 2018 tot en met 30 juni 2018 als onverschuldigd betaald van eiser teruggevorderd, in totaal € 33.660,25. [zorgverlener] heeft tot 1 februari 2018 zorg verleend aan eiser. Vanaf 1 februari 2018 heeft [zorgverlener] geen zorg meer verleend aan eiser, terwijl de Sociale Verzekeringsbank (SVB) tot en met 30 juni 2018 wel betalingen aan [zorgverlener] heeft gedaan uit het PGB van eiser. Bij besluit van 15 april 2019 heeft het zorgkantoor de terugvordering gehandhaafd.
2.2.
Bij besluit van 21 mei 2019 heeft het zorgkantoor het PGB van eiser over het kalenderjaar 2018 vastgesteld op € 52.742,78.
2.3.
Bij uitspraak van 10 december 2021 heeft de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van 15 april 2019 gegrond verklaard, het besluit van 15 april 2019 vernietigd en het besluit van 21 november 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het vernietigde besluit. [1]
2.4.
Bij besluit van 2 maart 2022 heeft het zorgkantoor de toekenning over zorgjaar 2018 herzien. Aan eiser is een PGB toegekend, opnieuw voor het “Zorgprofiel 7VG (besloten) wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering” met voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 januari 2018 een budget van € 6.850,20, voor de periode van 1 februari 2018 tot en met 31 maart 2018 een budget van € 13.037,48 en voor de periode van 1 april 2018 tot en met 31 december 2018 een budget van
€ 54.795,61. Na een korting van € 5.654,40 en een opslag woontarief van € 4.246,00 is aan eiser een totaalbedrag aan PGB toegekend van €73.274,89.
2.5.
Met het besluit van 16 maart 2022 heeft het zorgkantoor het PGB over zorgjaar 2018 vastgesteld op € 73,125,28. Deze vaststelling is bij het bestreden besluit gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de vaststelling van het PGB over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 op € 73.125,28. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat zijn de standpunten van partijen?
4. Het zorgkantoor heeft aan de vaststelling van het PGB over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 - samengevat - het volgende ten grondslag gelegd. Overeenkomstig artikel 5.21 van de Regeling langdurige zorg (Rlz) wordt na afloop van iedere subsidieperiode de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode vastgesteld. Het PGB wordt vastgesteld op de som van de bedragen die de SVB op grond van artikel 5.17, eerste lid, van de Rlz heeft uitbetaald. De wet is ten aanzien van het vaststellen van een PGB dwingend van aard. Er is hierin voor het zorgkantoor geen discretionaire bevoegdheid. Over het jaar 2018 is volgens de SVB een bedrag van € 73.125,28 besteed, waarmee alle bij de SVB ingediende nota’s zijn voldaan. Dit bedrag komt overeen met het in de vaststellingbeschikking van 16 maart 2022 vastgestelde bedrag aan PGB. Het zorgkantoor heeft berust in de uitspraak van 10 december 2021. Vervolgens is gekeken welke facturen in 2018 van [zorgverlener] door de toenmalige bewindvoerder van eiser zijn ingediend bij de SVB en onbetaald zijn gebleven. Met dit openstaande bedrag heeft het zorgkantoor het budget verhoogd en een nieuw toekenningsbesluit gestuurd. Dit alles overigens onverplicht, omdat bij de uitspraak van 10 december 2021 slechts de terugvordering ter discussie stond en niet de toekenning en vaststelling over 2018. De verhoging van het budget is mogelijk binnen het maximale budget dat kan worden toegekend. Bij de VGZ-indicatie van eiser hoorde in 2018 een maximaal budget van € 79.109,-, onderverdeeld in categorieën zorg waaraan het budget kan worden besteed. Afhankelijk van deze categorieën kan het maximale budget lager uitkomen. Het feit dat de toenmalige bewindvoerder van eiser niet tijdig alle facturen van [zorgverlener] bij de SVB heeft ingediend kan het zorgkantoor niet verweten worden. Hiervoor is ook geen verklaring gegeven, maar namens eiser slechts aangegeven dat een aantal facturen mist op het overzicht van de SVB. Het zorgkantoor heeft het PGB conform artikel 5.21 van de Rlz vastgesteld. Het PGB is vastgesteld op de som van de bedragen die de SVB heeft uitbetaald. Het zorgkantoor ziet geen mogelijkheden om facturen die niet ingediend zijn bij de SVB mee te nemen in de verhoging van het budget. Bovendien loopt het zorgkantoor hier ook aan tegen de hoogte van het PGB dat maximaal kan worden toegekend. Toepassing van het evenredigheidsbeginsel kan hier geen verandering in brengen.
5. Eiser voert – samengevat – het volgende aan. Het vastgestelde PGB over het jaar 2018 levert, na aftrek van de daadwerkelijk aan hem geleverde zorg (€ 39.464,98), een bedrag op dat overeenkomt met het bedrag dat door de SVB ten onrechte aan [zorgverlener] is voldaan, te weten (€ 73.125,28 – € 39.464,98) € 33.660,30. Dit laatste bedrag kan niet worden aangemerkt als een betaling ten behoeve van de zorg aan eiser, aangezien onweersproken vaststaat dat in de periode waarop deze betalingen zien (februari tot en met juni 2018) door [zorgverlener] geen zorg meer aan hem is verleend. De bedoelde (onjuiste) betaling aan [zorgverlener] is een gevolg van een omissie aan de zijde van het zorgkantoor/ de SVB die geheel voor rekening van laatstgenoemden dient te blijven en derhalve niet in de vaststelling van het PGB voor eiser kan worden betrokken.
In vervolg op de uitspraak van de rechtbank heeft het zorgkantoor de SVB toegestaan nog een nadere PGB-betaling aan [zorgverlener] te doen over 2018, ter hoogte van € 20.382,50. Dit zou volgens het zorgkantoor de nog openstaande facturen betreffen over het kalenderjaar 2018. Dit is niet correct omdat ook na deze laatste betaling van € 20.382,50 nog een bedrag van € 28.495,15 aan facturen van [zorgverlener] voor verleende zorg over het kalenderjaar 2018 openstaat. Het zorgkantoor weigert die nu te betalen omdat het PGB ‘op’ is en juist zou zijn vastgesteld. Daarmee wordt er aan voorbij gegaan dat door eigen falen betalingen uit dat PGB zijn gedaan die onjuist waren. Voor het tekort in het PGB is het zorgkantoor zelf verantwoordelijk. Volgens eiser kan voor 2018 worden volstaan met een budget dat de gezamenlijke facturen van [zorgverlener] en [zorgverlener] voor 2018 dekt, te weten een bedrag van
(€ 6.723 + € 61.228,13) € 67.960,13. Dit bedrag laat ruimte om de thans nog openstaande facturen 2018 van [zorgverlener] (ter hoogte van € 28.495,15) te voldoen. Zelfs al zou de wet- en regelgeving ertoe leiden dat het PGB op de door het zorgkantoor uitgevoerde wijze zou moeten worden vastgesteld, dan nog had het zorgkantoor zich op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel op de redelijkheid van de uitkomst van het bestreden besluit moeten beraden. Daarbij verwijst eiser naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022. [2]
De uitspraak van 10 december 2021 ziet op het terugvorderingsbesluit van 21 november 2018 van het door het zorgkantoor ten onrechte over februari tot en met juni 2018 aan de SVB gegeven fiat tot betaling van € 33.660,25 aan [zorgverlener]. Het was een fout van het zorgkantoor/de SVB. Het staat vast dat er vanaf februari 2018 geen zorg meer door [zorgverlener] aan eiser is verleend. Het gevolg van de fout van het zorgkantoor/de SVB is dat de door [zorgverlener] in dezelfde periode wel verleende zorg niet meer (volledig) door hen kon worden gedeclareerd/betaald en [zorgverlener] nog een claim bij eiser neerlegt. Het probleem is dat het zorgkantoor de ten onrechte aan [zorgverlener] betaalde bedragen (waarvan vaststaan dat deze betalingen niet zien op betalingen voor door [zorgverlener] verleende zorg) onderdeel laat uitmaken van de vaststellingsbeschikking.
Op grond artikel 5.17, eerste lid onder a, van de Rlz mag het PGB uitsluitend worden gebruikt voor het door de SVB op verzoek van de verzekerde doen van betalingen voor geleverde zorg. Dit verzoek van eiser ontbreekt hier. De mutatie om vanaf februari 2018 niet meer aan [zorgverlener] te betalen, maar wel aan [zorgverlener] is onjuist verwerkt door de SVB. Het klopt dat niet het zorgkantoor maar de SVB ten onrechte uitbetaalt. Maar het zorgkantoor gaat over de vaststelling en de terugvordering van de subsidie. De conclusie moet dan zijn dat als het zorgkantoor het bedrag niet als onverschuldigd betaald aan [zorgverlener] van de cliënt mag terugvorderen het ook geen deel meer kan uitmaken van het PGB. Door het handhaven van de onjuiste betalingen aan [zorgverlener] in de toekennings- en vaststellingsbeschikking over 2018, past het zorgkantoor feitelijk een boekhoudkundige truc toe waarmee zij haar fouten (of die van de SVB) wil wegschrijven als betalingen die voor de zorg aan eiser zijn voldaan. Deze werkwijze is niet alleen aantoonbaar onjuist, maar gaat ook ten koste van het beschikbare budget ter dekking van de zorg die onbetwist wel is verleend.
Het is hooguit ten dele juist dat de vorige bewindvoerder niet tijdig alle nota’s heeft ingediend (het totaalbedrag van € 28.495,-) en dat nota’s die niet tijdig bij de SVB zijn ingediend niet kunnen worden betaald. Het betreft immers een bevoegdheid van de SVB (artikel 5.23, vierde lid, onder c, van de Rlz) waarbij een belangenafweging dient plaats te vinden, die ten gunste van eiser moet uitvallen. Het zorgkantoor mist de kern dat als het budget/de subsidie wordt vastgesteld inclusief de ten onrechte maar buiten de schuld van eiser, door de SVB gedane betalingen, het zorgkantoor eiser opzadelt met een vordering. Artikel 5.23c van de Rlz bepaalt dat de SVB het zorgkantoor ondersteunt in een gecoördineerde uitvoering. Dat impliceert een verwevenheid van beiden, waarbij de een zich niet achter de ander kan verschuilen.
De reacties van partijen op het schorsingsbesluit
6. Met het schorsingsbesluit heeft de rechtbank het zorgkantoor in de gelegenheid gesteld om uit te zoeken of de zorgovereenkomst tussen eiser en [zorgverlener] door het zorgkantoor is goedgekeurd. Beide partijen, met name eiser, zijn in de gelegenheid gesteld uit te zoeken of alle nota’s van de in 2018 aan Hoeijmakers verleende zorg zijn goedgekeurd. Daarbij dienen zij tevens te betrekken de vraag welke nota’s namens eiser over het jaar 2018 wel of niet bij de SVB zijn ingediend.
6.1.
Eiser heeft zich in zijn reactie op het standpunt gesteld dat het voorliggende probleem veroorzaakt is doordat het zorgkantoor de door eiser in januari 2018 met een wijzigingsformulier doorgegeven overstap van [zorgverlener] naar [zorgverlener] niet juist verwerkt heeft. Uit het vonnis van de rechtbank van 6 oktober 2021 blijkt dat door de bewindvoerder meermalen aan de SVB is verzocht de betalingen niet meer aan [zorgverlener] te doen, maar aan [zorgverlener] . [3] Dat is om onbekende redenen niet eerder dan per 1 juli 2018 gebeurd. De rechtbank concludeert in de uitspraak van 10 december 2021 terecht dat het niet aan eiser of diens bewindvoerder(s) is te wijten dat de overstap niet voortvarend is verwerkt. De ten onrechte gedane betalingen aan [zorgverlener] blijven ook in deze nieuwe vaststellingsbeschikking opgenomen. Daarmee blijft er onvoldoende ruimte om de nog opstaande facturen van [zorgverlener] te voldoen en blijft eiser achter met een forse vordering van [zorgverlener] wegens wel geleverde, maar niet betaalde zorg. Inmiddels is door het zorgkantoor alsnog € 20.382,50 betaald, zodat nu als vordering op eiser € 15.301,15 over het kalenderjaar 2018 resteert.
Mr. Tonen heeft per mail van 21 november 2022 bij mr. Hogeman, de advocaat van de voorganger van de huidige bewindvoerder, de wijze van indiening van de facturen in 2018 nagevraagd. Gelet op zijn reactie kan alles overziende niet met 100% zekerheid worden aangetoond dat de declaraties zijn ingediend of dat deze niet zijn ingediend. Gelet op de onjuiste administratieve verwerking van het wijzigingsformulier door de SVB maar ook door het zorgkantoor, is het zeker niet onaannemelijk dat de SVB en/of het zorgkantoor ook de declaraties op onjuiste wijze heeft verwerkt. Zeker omdat het zorgkantoor geen twijfels heeft ten aanzien van de vraag of er inderdaad zorg is verleend. Voor zover er twijfel is, dient eiser het voordeel daarvan te krijgen opdat de zorgverlener [zorgverlener] kan worden betaald. Het zorgkantoor dient daarom in de kosten van de verleende zorg te voorzien. Dat kan door de ten onrechte aan [zorgverlener] uitbetaalde bedragen buiten de vaststellingsbeschikking te laten zodat [zorgverlener] alsnog kan worden betaald.
6.2.
Het zorgkantoor heeft in haar reactie verklaard dat bij besluit van 19 september 2018 de zorgovereenkomst van [zorgverlener] is goedgekeurd. De zorgovereenkomst is gedateerd op 22 maart 2018 maar heeft als ingangsdatum 1 februari 2018. Deze overeenkomst is op 10 augustus 2018 geadministreerd als ontvangen door het zorgkantoor. Het overzicht dat het zorgkantoor heeft ontvangen van de SVB waaruit blijkt welke declaraties zijn ingediend bij de SVB is reeds bij het verweerschrift overgelegd.
Heeft het zorgkantoor het PGB van eiser over 2018 correct vastgesteld?
7. De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat [zorgverlener] na 1 februari 2018 geen zorg meer aan eiser heeft verleend en dat de SVB nog tot 1 juli 2018 betalingen aan [zorgverlener] heeft verricht uit het PGB van eiser. Ook is tussen partijen niet in geschil dat door [zorgverlener] vanaf 1 februari 2018 zorg is verleend aan eiser en dat niet al deze zorg door de SVB is betaald. Daarbij gaat om een bedrag ter hoogte van € 15.301,15 aan niet uitbetaalde zorg.
8. Op grond van het bepaalde in artikel 5.21, derde lid, van de Rlz in samenhang met artikel 5.17, eerste lid, van de Rlz wordt het PGB vastgesteld op de som van de bedragen die de SVB, op verzoek van de verzekerde, aan de zorgverleners heeft uitbetaald.
8.1.
Uit het bepaalde in artikel 5.23c, eerste lid, van de Rlz volgt dat, in het belang van een gecoördineerde uitvoering van het PGB, de SVB het zorgkantoor ondersteunt bij de uitoefening van diens taken als de verstrekker van dat budget.
8.2.
In de Memorie van toelichting op de Wlz is, voor zover hier van belang, het volgende aangegeven: [4]
“Een nieuwe taak is dat de SVB in opdracht van zorgkantoren werkzaamheden in het kader van het pgb zal verrichten. Tot de uitvoerende taken van de SVB behoren naast het verrichten van de betalingen voor persoonsgebonden budgetten ook het registreren, adviseren, afdragen van belasting, administreren, toetsen op de door het zorgkantoor gestelde voorwaarden, controle op wet- en regelgeving en het faciliteren van verplicht werkgeverschap. Het zorgkantoor blijft inhoudelijk eindverantwoordelijk voor goede besteding van het pgb en voor bijvoorbeeld de zorginhoudelijke toets op ondermeer budgetplan en zorgcontracten. Dit gebeurt op dezelfde wijze als voor de Wmo 2015 en Jeugdwet. Op deze manier is er zowel voor de Wmo 2015, Jeugdwet als voor de Wlz één
instantie die de trekkingsrechten voor het pgb uitvoert. Dit vermindert de administratieve lasten bij burgers en verkleint de kans op fraude.” (blz. 58)
(…)
“Daarnaast controleren zorgkantoren of gedeclareerde zorg overeenkomt met indicatiebesluiten en productieafspraken, en of gedeclareerde zorg daadwerkelijk en
doelmatig is geleverd. Hierover wordt verantwoording afgelegd aan de NZa die hierop toeziet. Tevens informeren zorgkantoren zorgaanbieders dat geïndiceerde zorg geleverd mag worden in het kader van de toegang tot zorg en geven ze het CAK betalingsopdrachten om zorgaanbieders te betalen voor geleverde zorg in het kader van de financiering.” (blz. 61)
(…)
“Het trekkingsrecht houdt in dat de SVB namens de verzekerde het persoonsgebonden budget op een rekening houdt. De verzekerde vraagt de SVB uitbetalingen te doen aan zijn hulpverleners. Een uitbetaling kan alleen gedaan worden op basis van geldend zorgcontract tussen verzekerde en hulpverlener. Elk zorgcontract is op voorhand door zorgkantoor (zorginhoudelijk) en SVB gekeurd, ondermeer om te bezien of er geen sprake is van tussenkomst van malafide bemiddelingsbureaus en zorgaanbieders. De zorgcontracten moeten logischerwijs voortvloeien uit het budgetplan dat de toen nog aspirant-budgethouder aan het zorgkantoor heeft moeten overleggen om het pgb te kunnen krijgen. De verwachting is dat de toekenning van persoonsgebonden budgetten aan de verzekerde in de vorm van trekkingsrechten een remmende werking zullen hebben op fraude, maar ook zullen resulteren in een betere (administratie van de) pgb-bestedingen en lagere administratieve lasten. Het trekkingsrecht is voor de regering een onlosmakelijk onderdeel van het solide pgb.” (blz. 93 en 94).
8.3.
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in zijn uitspraak van 16 februari 2022 een overzicht gegeven van de achtergrond en de systematiek van de Wlz. [5] Daarin overweegt de CRvB in rechtsoverweging 4:
“In de systematiek van de Wlz vinden controles aan de voorkant plaats: de controle voorafgaand aan de verleningsbeschikking, de controle van de zorgovereenkomst met zorgbeschrijving en de controle voorafgaand aan de betaling van de declaratie. Deze controles moeten voorkomen dat zorg wordt ingekocht waarin de Wlz niet voorziet en de Svb betalingen verricht voor andere zorg dan de zorg die uit de verleningsbeschikking en de schriftelijke zorgovereenkomst met de zorgbeschrijving volgt. Deze systematiek beoogt de verzekerde te beschermen.
Het verschuiven van de controles naar de voorkant heeft tot gevolg dat een administratie door verzekerde zoals bij of krachtens de AWBZ werd verlangd om achteraf te kunnen aantonen dat het pgb op rechtmatige wijze is gebruikt, niet meer nodig is. Uit het in de Wlz neergelegde systeem volgt dat de Svb na het einde van het kalenderjaar de beschikking heeft over de goedgekeurde zorgovereenkomst, met daarbij de zorgbeschrijving, en de declaraties, met daarin een verantwoording van de overeengekomen resultaten dan wel een overzicht van het aantal te betalen uren en dagdelen. Anders dan bij of krachtens de AWBZ bevat de Wlz en de daarop gebaseerde regelgeving dan ook geen verplichting voor de verzekerde om een administratie bij te houden en verantwoording af te leggen op een (tussentijds) verantwoordingsformulier van de besteding van het verleende pgb. Het niet hebben van een administratie kan verzekerde bij de controle van het zorgkantoor op een goede besteding van het pgb dan ook niet worden tegengeworpen.
Indien controle aan de voorkant niet deugdelijk geschiedt, kan dit in de besluitvorming niet zonder gevolgen blijven. Als het zorgkantoor pas na betalingen uit het pgb zaken controleert op basis van informatie die al voorafgaand aan de verlening van het pgb, bij goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij uitbetaling van de declaraties, had moeten worden gecontroleerd en deze gevolgen hiervan afwentelt op de verzekerde, handelt het zorgkantoor in strijd met de door de wetgever gekozen systematiek.
De door de wetgever beoogde bescherming van de verzekerde wordt hiermee immers ondergraven en in feite illusoir gemaakt. Zo kan het zijn dat eerst bij een controle aan de achterkant van de besluitvormingsketen blijkt dat als gevolg van een onvoldoende controle aan de voorkant ten onrechte een pgb is verleend, ten onrechte goedkeuring aan de zorgovereenkomst is gegeven, of door de Svb betalingen zijn gedaan die niet gedaan hadden mogen worden. In een dergelijk geval zal een besluit aan de achterkant van de besluitvormingsketen waarbij de gevolgen van een niet deugdelijke controle aan de voorkant volledig op de verzekerde worden afgewenteld vrijwel steeds in strijd komen met de wet of met een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Dit kan echter anders zijn indien verzekerde bij zijn aanvraag om een pgb, bij de goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij het indienen van declaraties bij de Svb, een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven.”.
8.4.
Uit, de in 8.2 aangehaalde memorie van toelichting en de in 8.3, genoemde uitspraak van de CRvB, volgt dat in de systematiek van de Wlz controles aan de voorkant dienen plaats te vinden om onder meer te voorkomen dat er betalingen worden gedaan die niet gedaan mogen worden. Op grond van het bepaalde in artikel 5.23c, eerste lid, van de Rlz dienen het zorgkantoor en SVB samen te werken in die controle vooraf. De wetgever heeft daarmee beoogd de verzekerde te beschermen. Dit brengt mee dat een besluit waarbij de negatieve financiële gevolgen van een gebrekkige controle op de verzekerde worden afgewenteld, in het algemeen in strijd zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder met het evenredigheidsbeginsel.
9. De rechtbank is van oordeel dat zowel de SVB als het zorgkantoor in hun controlerende taak te kort zijn geschoten. Daardoor zijn er door de SVB nog tot 1 juli 2018 betalingen aan [zorgverlener] gedaan, terwijl al sinds 1 februari 2018 geen zorg meer door [zorgverlener] aan eiser werd verleend en eiser dit ook heeft laten weten. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de rechtbank in haar uitspraak van 10 december 2021 overweegt:
“Eiseres heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat tijdig kenbaar is gemaakt dat Hoeijmakers met ingang van 1 februari 2018 zou overstappen naar een nieuwe zorgaanbieder. Eiser heeft immers in januari 2018 een wijzigingsformulier, waarin melding wordt gemaakt van de beëindiging per 1 februari 2018 van de zorgovereenkomst met [zorgverlener] Zorg B.V., en een modelovereenkomst met de nieuwe zorgaanbieder [zorgverlener] aan de SVB toegezonden. De rechtbank leidt uit de e-mail van 2 februari 2018 van mevrouw Muller, werkzaam bij verweerder, af dat deze documenten (via de SVB) bij verweerder bekend waren en dat verweerder dit op dat moment ook als overstap naar een nieuwe zorgaanbieder heeft opgevat. Muller spreekt in die e-mail namelijk zelf over een overstap. Het maakt niet uit of de rappellen van (de voorganger van) eiseres daarna wel of niet zijn ontvangen, omdat uit de email van 2 februari 2018 al voldoende blijkt dat verweerder en de SVB van meet af aan op de hoogte waren van de overstap. Het is daardoor aan de SVB, en in ieder geval niet aan (de voorganger van) eiseres, te wijten dat de overstap niet voortvarend administratief is verwerkt en dat de betalingen aan de oude zorgaanbieder niet vanaf februari 2018 zijn gestopt.”
Ook uit het vonnis van de civiele rechter van deze rechtbank van 6 oktober 2021 leidt de rechtbank af dat de (toenmalige) bewindvoerder van eiser al voor 1 juli 2018 meerdere malen aan de SVB heeft verzocht geen betalingen meer aan [zorgverlener] te verrichten omdat is doorgegeven dat [zorgverlener] sinds 1 februari 2018 zijn nieuwe zorgverlener is.
De SVB en, gelet op de samenwerkingsplicht, daarmee ook het zorgkantoor had daarom op de hoogte kunnen en dus ook moeten zijn dat de betalingen die na 1 februari 2018 aan [zorgverlener] werden gedaan onverschuldigd zouden worden verricht en had af moeten zien van deze betalingen.
10. De rechtbank is van oordeel dat van een deugdelijke controle door het zorgkantoor en de SVB voorafgaand aan de onverschuldigde betalingen door de SVB aan [zorgverlener] geen sprake is geweest. Ook is de rechtbank, gelet op 9, van oordeel dat geen sprake is van een situatie waarin de toenmalige bewindvoerder bij het indienen van de declaraties een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven. Daarbij acht de rechtbank van belang dat, zo blijkt uit het overgelegde overzicht van de betalingen, de betalingen aan [zorgverlener] waren gebaseerd op een maandloon. Dit betekent dat deze betalingen automatisch iedere maand door de SVB aan [zorgverlener] werden verricht zonder dat [zorgverlener] maandelijks een declaratie indiende. De onverschuldigde betalingen zijn enkel veroorzaakt omdat de wijziging van de zorgverlener administratief niet tijdig is verwerkt door de SVB.
10.1.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de gevolgen van het ontbreken van een deugdelijke controle niet door het zorgkantoor op eiser kunnen worden afgewenteld. Door dat wel te doen handelt het zorgkantoor, naar het oordeel van de rechtbank, in strijd met artikel 5.17, eerste lid onder a, van de Rlz, aangezien het hier geen betalingen betreft voor geleverde zorg. Dit alles leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat het in strijd met de wet is. Concreet betekent dit dat het bedrag van
€ 15.301,15 aan niet uitbetaalde en door [zorgverlener] aan eiser over de periode van 1 februari 2018 tot en met 31 december 2018 geleverde zorg alsnog moet worden toegevoegd aan het PGB, zodat het uiteindelijk aan [zorgverlener] kan worden betaald wegens aan eiser geleverde zorg.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de wet. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu zelf een beslissing en bepaalt dat een bedrag ter hoogte van € 15.301,15 aan niet uitbetaalde en door [zorgverlener] aan eiser geleverde zorg alsnog aan het PGB over het jaar 2018 wordt toegevoegd.
11.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het zorgkantoor het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt hij ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het zorgkantoor moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en de zitting van 28 november 2022 bijgewoond. Dat zijn twee proceshandelingen. Het bijwonen van de nadere zitting van 29 juni 2023 wordt, op grond van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, gewaardeerd als een proceshandeling met een half punt. De vergoeding bedraagt dan in totaal (2,5 x € 837)
€ 2.092,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat een bedrag ter hoogte van € 15.301,15 aan niet uitbetaalde en door [zorgverlener] aan
eiser geleverde zorg alsnog in het PGB over het jaar 2018 opgenomen wordt en
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat het zorgkantoor het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het zorgkantoor tot betaling van € 2.092,50,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, en mr. J.A. van Schagen en mr. F. Ernens, leden, in aanwezigheid van mr. H. Peters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te tekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Wet langdurige zorg
Artikel 3.3.3, eerste lid
Het zorgkantoor verleent op aanvraag van de verzekerde en onverminderd het vierde en vijfde lid alsmede andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, een persoonsgebonden budget waarmee de verzekerde, in plaats van zorg in natura te ontvangen, zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2°, b, f of g en andere huishoudelijke hulp dan het schoonhouden van de woonruimte van de verzekerde. De verzekerde ziet af van het recht op verblijf en van de daarmee gepaard gaande voorziening, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, alsmede van de behandeling, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel d.
Regeling langdurige zorg
Artikel 5.17, eerste lid
Het persoonsgebonden budget mag uitsluitend worden gebruikt voor het door de Sociale verzekeringsbank, op verzoek van de verzekerde, doen van betalingen:
a. voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de wet, of
b. voor de kosten van zorginfrastructuur van een kleinschalig wooninitiatief met een maximum van € 5.007, of
c. aan de verzekerde met een maximum van 1,5% van het voor dat jaar verleende persoonsgebonden budget met een minimum van € 250 en een maximum van € 1.250, of
d. voor zorg die, in de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 juni 2020, of, voor zover het zorg in een kleinschalig wooninitiatief, dagbesteding of vervoer ten behoeve van dagbesteding betreft, in de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 juli 2020, als gevolg van de maatregelen in verband met Covid-19, door de desbetreffende zorgaanbieder of mantelzorger die ten laste van het persoonsgebonden budget zorg verleent, niet is verleend, of
e. voor zorg die, in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2021, door de desbetreffende zorgaanbieder of mantelzorger die ten laste van het persoonsgebonden budget zorg verleent, niet is verleend in verband met:
1°. een besmetting van de budgethouder of diens zorgaanbieder of mantelzorger, werkzaam op basis van een overeenkomst van opdracht, met Covid-19;
2°. een noodzakelijke quarantaine van de budgethouder of diens zorgaanbieder of mantelzorger in verband met Covid-19;
3°. een besmetting met Covid-19 op de dagbesteding;
4°. de door een dagbesteding overeenkomstig de bij of krachtens de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 genomen maatregelen; of
5°. het niet kunnen verlenen overeenkomstig de maatregelen in verband met Covid-19 vanwege een beperking bij de budgethouder als bedoeld in artikel 6.6, tweede lid, onderdelen d en e, van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19; of
f. voor kosten die een kleinschalig wooninitiatief, waarvan de zorginkomsten vanwege Covid-19 of daarmee samenhangende sterfte onder verzekerden en leegstand zodanig zijn teruggelopen dat het wooninitiatief in financiële nood is geraakt, in de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2021 heeft gehad om de zorgverlening aan verzekerden te continueren, of
g. voor zorg die door desbetreffende zorgaanbieder of mantelzorger als gevolg van het ontvangen van een vaccinatie voor Covid-19, voor ten hoogste twee uur, niet is verleend, of
h. voor bijkomende zorgkosten die onlosmakelijk verbonden zijn aan de zorgverlening aan de budgethouder, waaronder in elk geval:
1°. de consumpties van de zorgverlener met een arbeidsovereenkomst, indien deze kosten zijn gemaakt als gevolg van overwerk bij desbetreffende budgethouder. De zorgverlener maakt hierbij geen onderdeel uit van het cliëntsysteem van de budgethouder;
2°. een cursus van de zorgverlener van ten hoogste 12 maanden die direct verband houdt met de beperkingen van desbetreffende budgethouder;
3°. entreegeld voor de zorgverlener, indien zorg wordt geleverd op een locatie waar men entreegeld moet betalen. De zorgverlener maakt hierbij geen onderdeel uit van het cliëntsysteem van de budgethouder.
Artikel 5.21, eerste lid
Na afloop van iedere subsidieperiode wordt de subsidie voor de desbetreffende subsidieperiode vastgesteld.
Artikel 5.21, derde lid
Het persoonsgebonden budget wordt vastgesteld op de som van de bedragen die de Sociale verzekeringsbank op grond van artikel 5.17, eerste lid, heeft uitbetaald.
Artikel 5.23, vierde lid
De Sociale verzekeringsbank kan beslissen tot beëindiging of opschorting van de betalingen of een gehele of gedeeltelijke weigering of opschorting van een betaling uit het persoonsgebonden budget:
a. bij het intrekken of herzien van een besluit tot verlenen van een persoonsgebonden budget;
b. wegens strijd met het recht, waaronder het recht dat van toepassing is op de zorgovereenkomst,
c. indien de Sociale verzekeringsbank de declaratie niet heeft ontvangen binnen vier weken nadat de verzekerde deze heeft ontvangen;
d. indien een ingediende declaratie niet voldoet aan de voorwaarden van de zorgovereenkomst of de beschikking tot verlening van het persoonsgebonden budget;
e. indien het zorgkantoor van de verzekerde bij de toepassing van artikel 4:56 van de Algemene wet bestuursrecht de Sociale verzekeringsbank daarom verzoekt voor een termijn van ten hoogste dertien weken;
f. in het belang van de uitvoerbaarheid van het verrichten van de betalingen uit het persoonsgebonden budget door de Sociale verzekeringsbank.
Artikel 5.23c
1. In het belang van een gecoördineerde uitvoering van het persoonsgebonden budget ondersteunt de Sociale verzekeringsbank het zorgkantoor bij de uitoefening van diens taken als de verstrekker van dat budget.
2. De Sociale verzekeringsbank en het zorgkantoor werken samen aan de digitalisering en standaardisering van de uitvoering van het persoonsgebonden budget.