Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/498
uitspraak van de meervoudige kamer van24 juli 2023
in de zaak tussen
[A] U.A., uit [plaats B] , en
Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
(gemachtigde: [D] )
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Maatschap [E]uit [plaats F] (de vergunninghouder)
Maatschap [E]uit [plaats F] (de vergunninghouder)
(gemachtigde: [J] ).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 23 december 2020 aan de vergunninghouder heeft verleend.
1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
1.4. De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college: mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en namens de vergunninghouder: [G] , [H] en de gemachtigde.
1.5. De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6130, 20/6325, 21/50, 21/501, 21/575, 21/777 en 21/804.
Totstandkoming van het besluit
2.1. De vergunninghouder exploiteert een varkens- en rundveehouderij aan [het adres I] in [plaats F] . Op 15 november 2019 heeft de vergunninghouder bij het college een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het veranderen van de veehouderij naar:
2.2. Eerder is een vergunning op grond van de Wnb verleend op 25 april 2017 voor:
2.3. Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 19 oktober 2020 en eisers hebben daarop op 26 november 2020 een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 23 december 2020 verleend.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep over de natuurvergunning gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
I. Natuurvergunning
De geldende regels voor intern salderen
4.1.
In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb).
Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
4.2.
Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 23 december 2020 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.
4.3.
Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht. [1]
Intern salderen?
5. Eisers stellen ten eerste dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of intern kan worden gesaldeerd.
Emissies stalsysteem
6.1.
Partijen zijn het er over eens dat het college voor de berekening van de emissies van het nieuwe emissiearme stalsysteem (D 3.2.7.1.2, BWL 2004.04), in combinatie met de toename van het aantal dieren daarin, niet kon volstaan met een algemene verwijzing naar de daarvoor geldende emissiefactor uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav). Over die factoren bestaat namelijk onvoldoende zekerheid op basis van onder andere de rapporten die eisers hebben genoemd (zoals het rapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) uit 2019 en het rapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof uit 2020).
Hierdoor is niet uitgesloten dat het project met het beoogde nieuwe stalsysteem, en een toename van het aantal dieren daarin, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat hiervoor een passende beoordeling moet worden gedaan waaruit de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De beroepsgrond slaagt.
6.2.
Het college heeft er op gewezen dat uit het CBS-rapport volgt dat het totale stikstofverlies van dit nieuwe stalsysteem significant lager is en dat dit, in combinatie met de verlaging door een lagere veebezetting, kan worden betrokken in een passende beoordeling al dan niet in combinatie met mitigerende/beschermende maatregelen die leiden tot een beoordeling waarbij er zekerheid bestaat dat er geen significante effecten optreden.
Eisers hebben hier tegenover gesteld dat uit het CBS-rapport volgt dat ook dit systeem veel minder reductie kent dan waar de Rav van uit gaat. Zonder passende beoordeling is niet te zeggen of dit stalsysteem in dit geval genoeg emissiewinst haalt en bovendien geldt dat de zekerheid die moet worden verkregen, een hoge drempel is.
6.3.
Omdat partijen het eens zijn dat een passende beoordeling vereist is, en die ontbreekt, kan de rechtbank niet anders dan de natuurvergunning vernietigen vanwege strijd met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat de aard van het te herstellen gebrek zich daar niet voor leent. Het college zal namelijk alsnog zelf een passende beoordeling moeten maken waaruit de zekerheid moet worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De uitkomst en het tijdsverloop van zo’n passende beoordeling zijn onzeker, zeker als gebruik wordt gemaakt van de Rav-emissiefactoren, nu daarover op dit moment nog veel onzekerheid bestaat.
Vergunningplicht vervallen?
7. Nu een passende beoordeling is vereist, komt de rechtbank niet toe aan de subsidiaire beroepsgrond dat bij intern salderen geen vergunningplicht geldt. Voor eventuele vervolgbesluitvorming bespreekt de rechtbank hierna nog de overige beroepsgronden van eisers.
Vervolgbesluitvorming
Depositie meer dan 0,00 mol per hectare per jaar?
8.1.
Eisers stellen dat in de natuurvergunning ten onrechte staat dat de depositie uitkomt op “0,00 mol/ha/j of lager”. Uit de AERIUS-berekening volgt namelijk dat het project leidt tot een stikstofdepositie van 1,35 mol per hectare per jaar op Natura 2000-gebied Rijntakken.
Daarnaast voeren eisers aan dat uit de AERIUS-berekening ook volgt dat in de vergunde situatie sprake is van een toename in de stikstofdepositie, ook al rond AERIUS dit af op 0,00 mol per hectare per jaar.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit de natuurvergunning duidelijk blijkt dat is bedoeld dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Daar gaat het bij intern salderen om. [2] Dat de natuurvergunning op dit punt ietwat ongelukkig is geformuleerd, maakt het besluit op zichzelf nog niet onjuist.
Dat de toename wordt afgerond op 0,00 mol per hectare per jaar is inherent aan de systematiek van de AERIUS-berekeningen, die de depositiebijdragen van een project afrondt op twee decimalen. Hoewel hierbij ook afrondingen naar beneden plaatsvinden (bijvoorbeeld van 0,001 mol naar 0,00 mol), heeft dit niet tot gevolg dat om die reden niet intern kan worden gesaldeerd, omdat daarvoor van belang is of de depositie op twee decimalen gelijk blijft of vermindert ten opzichte van de referentiesituatie. De beroepsgrond slaagt niet.
Referentiesituatie: verkeer
9.1.
Eisers voeren aan dat het college onterecht de activiteiten tractoren op het erf en inkuilen heeft meegerekend in de referentiesituatie, want deze activiteiten staan niet expliciet in de natuurvergunning van 25 april 2017. Deze activiteiten maken ook geen onlosmakelijk onderdeel uit het van het destijds vergunde project. Als al impliciet vergunde activiteiten kunnen worden betrokken, dan moet worden gerekend met voor de natuur zo gunstig mogelijk materieel. Hier had bijvoorbeeld elektrisch materieel kunnen worden meegenomen. Nu is de referentiesituatie voor de vergunninghouder te gunstig ingeschat, zodat de toename van de stikstofdepositie hier in feite groter moet zijn.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college de activiteiten mocht meenemen in de referentiesituatie. Een natuurvergunning voor een veehouderij moet namelijk worden geacht ook te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen, die een direct gevolg zijn van het project. Of die vergunning al dan niet volledig is, hoort in die procedure thuis. [3]
Dat bij het in kaart brengen van de referentiesituatie niet van elektrisch materieel is uitgegaan, betekent niet dat de berekening niet deugt, want de uitgangspunten van een stikstofberekening moeten niet voor de natuur zo gunstig mogelijk, maar reëel en aannemelijk zijn. [4] Door alleen in algemene zin te stellen dat elektrisch materieel had kunnen worden ingezet, is de rechtbank er niet van overtuigd geraakt dat de gehanteerde uitgangspunten niet reëel en aannemelijk zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Nieuwe situatie: verkeer
10.1.
Eisers hebben ter zitting hun beroepsgrond over de te klein berekende afstanden van het verkeer van en naar de veehouderij in de nieuwe situatie, ingetrokken.
De beroepsgrond over de vijf kilometer-afkap wordt gehandhaafd. Die beroepsgrond houdt in dat in de AERIUS-berekening de gevolgen van de emissies van wegverkeer maar tot vijf kilometer afstand zijn berekend. Hierdoor zijn de gevolgen van de stikstofdepositie voor Natura 2000-gebieden op meer dan vijf kilometer afstand ten onrechte niet volledig in beeld gebracht.
10.2.
Het college stelt dat de stikstofoxide-emissies in de referentiesituatie en in de nieuwe situatie hetzelfde zijn, zodat het voor de uitkomsten niet uitmaakt of er in de berekening wel of geen vijf kilometer-afkap is gehanteerd.
10.3.
Op het moment van het nemen van het besluit kende AERIUS voor wegverkeer een rekengrens van vijf kilometer. Daarna heeft de Afdeling verschillende uitspraken gedaan, op basis waarvan zij de rekenafstand van vijf kilometer onvoldoende onderbouwd achtte en uiteindelijk een rekenafstand van vijfentwintig kilometer aanvaardbaar achtte. [5]
Tussen partijen is niet in geschil dat de gevolgen van het wegverkeer van het project op meer dan vijf kilometer afstand niet in beeld zijn gebracht. Dit moet – ondanks de stelling van het college – nu alsnog gebeuren, omdat het college in dit geval toch een nieuw besluit zal moeten nemen (zie r.o. 6.3). De beroepsgrond slaagt.
Vergunningvoorschrift 2
11. Vergunningvoorschrift 2 schrijft voor dat het project binnen drie jaar moet zijn gerealiseerd. Eisers vinden dit voorschrift niet in het belang van de natuur. Het college heeft dit voorschrift opgenomen om de vergunning eventueel te kunnen intrekken. De rechtbank ziet niet in waarom dit niet in het belang van de natuur is. Bovendien volgt uit de rechtspraak onder de Natuurbeschermingswet 1998 dat de wet niet in de weg staat aan zulke voorschriften. [6] Er is geen reden om aan te nemen dat dit onder de Wnb anders is. De beroepsgrond slaagt niet.
II. Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
Aan eisers
12.1.
Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
12.2.
In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. [7] De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
12.3.
Het beroep is ingediend op 25 januari 2021. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 500,00.
Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
Aan vergunninghouder
13. De vergunninghouder heeft op de zitting verklaard ook te zijn benadeeld door de lange behandeling van de procedure. De rechtbank vat dit op als verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank kent daarom aan de vergunninghouder om dezelfde redenen als aan eisers, een schadevergoeding toe van € 500,00.
Conclusie en gevolgen
14.1.
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dit betekent dat niet is uitgesloten dat het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat uit een passende beoordeling de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, zelf een beslissing te nemen of een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat het college alsnog een passende beoordeling moet maken en de uitkomst en het tijdsverloop van het onderzoek dat nodig is om de gebreken te herstellen onzeker is.
14.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
14.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
14.4.
Verder kent de rechtbank aan eisers en aan de vergunninghouder een schadevergoeding van ieder € 500,- toe in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 december 2020;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan eisers;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan de vergunninghouder.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.