Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/501
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2023
in de zaak tussen
[A] U.A., uit [plaats B] , en
Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
(gemachtigde: [D] )
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[E]uit [plaats F] (de vergunninghouder).
[E]uit [plaats F] (de vergunninghouder).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 23 december 2020 aan de vergunninghouder heeft verleend.
1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
1.4. De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college: mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en de vergunninghouder.
1.5. De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6130, 20/6325, 21/50, 21/498, 21/575, 21/777 en 21/804.
Totstandkoming van het besluit
2.1. De vergunninghouder exploiteert een rundveehouderij aan [het adres G] in [plaats F] . Op 12 september 2019 heeft de vergunninghouder een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). De aanvraag ziet op een interne wijziging van de dieraantallen en de bouw van een nieuwe vleeskalverenstal met combi-luchtwassers (A 4.5.4, BWL 2010.02). De afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Veluwe is ongeveer 8 kilometer.
2.2. Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 14 september 2020 en eisers hebben daarop op 5 oktober 2020 een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 23 december 2020 verleend.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
I. Natuurvergunning
De geldende regels voor intern salderen
4.1.
In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb).
Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
4.2.
Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 23 december 2020 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.
4.3.
Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht. [1]
Intern salderen?
5. Eisers stellen ten eerste dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of sprake is van intern salderen.
Emissies combi-luchtwassers
6.1.
De stelling van eisers dat de combi-luchtwassers een mitigerende maatregel zijn en alleen al daarom een passende beoordeling is vereist, volgt de rechtbank niet. De toepassing van combi-luchtwassers is onderdeel van het project en geen mitigerende maatregel. [2] De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
6.2.
Verder zijn partijen het er over eens dat het college voor de berekening van de emissies van de beoogde combi-luchtwassers niet kon volstaan met een algemene verwijzing naar de daarvoor geldende emissiefactor uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav). Over die factoren bestaat namelijk onvoldoende zekerheid op basis van onder andere de rapporten die eisers hebben genoemd (zoals het rapport van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit 2019, het rapport Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen Deel 2, het rapport van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet en het eindrapport Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof). Hierdoor is niet uitgesloten dat het project met de beoogde combi-luchtwassers significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat hiervoor een vergunningplicht geldt met een passende beoordeling waaruit de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De beroepsgrond slaagt.
6.3.
Omdat partijen het eens zijn dat een passende beoordeling vereist is, en deze ontbreekt, kan de rechtbank hierdoor niet anders dan de natuurvergunning vernietigen vanwege strijd met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten, een bestuurlijke lus toe te passen of zelf in de zaak te voorzien, omdat de aard van het te herstellen gebrek zich daar niet voor leent. Het college zal namelijk alsnog zelf een passende beoordeling moeten maken waaruit de zekerheid moet worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. De uitkomst en het tijdsverloop van zo’n passende beoordeling zijn onzeker, zeker als gebruik wordt gemaakt van de Rav-emissiefactoren, nu daarover op dit moment nog veel onzekerheid bestaat.
6.4.
Het college heeft er nog op gewezen dat uit de latere rapporten van Wageningen University Research (WUR) van juni 2019 en november 2021 volgt dat de combi-luchtwassers in de praktijk de ammoniakrendementen uit de Rav ruimschoots kunnen worden gehaald, zeker als de aanbevelingen uit het rapport van 2021 worden gevolgd. Het college heeft in de tussentijd met eigen deskundigen een set voorschriften ontwikkeld waarin die aanbevelingen zijn verwerkt en aangegeven dat die aan een natuurvergunning zouden kunnen worden verbonden.
Daargelaten dat deze voorschriften niet aan de natuurvergunning zijn verbonden, geldt dat hier alsnog een passende beoordeling moet worden verricht waarmee de zekerheid moet worden verkregen dat dit specifieke project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Daarin zal het college ook de reactie van eisers moeten betrekken dat in het WUR-rapport van 2021 alleen een
verwachtingvan onderzoekers wordt uitgesproken, terwijl in het belang van de natuur de hogere drempel geldt dat te verwachten effecten zeker moeten zijn. Verder hebben eisers gesteld dat in de door het college opgestelde voorschriften niet alle aanbevelingen uit het WUR-rapport van 2021 staan. In het rapport worden (in paragraaf 5.1 tot en met 5.3) vijf maatregelen genoemd (regelmatige visuele inspectie, automatische PH-regeling, controle PH, definiëren locatie PH-meting en continue monitoring ammoniakuitstoot), waarvan eisers de laatste twee missen in de voorschriften.
verwachtingvan onderzoekers wordt uitgesproken, terwijl in het belang van de natuur de hogere drempel geldt dat te verwachten effecten zeker moeten zijn. Verder hebben eisers gesteld dat in de door het college opgestelde voorschriften niet alle aanbevelingen uit het WUR-rapport van 2021 staan. In het rapport worden (in paragraaf 5.1 tot en met 5.3) vijf maatregelen genoemd (regelmatige visuele inspectie, automatische PH-regeling, controle PH, definiëren locatie PH-meting en continue monitoring ammoniakuitstoot), waarvan eisers de laatste twee missen in de voorschriften.
Vervallen vergunningplicht?
7. Nu een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gedaan, komt de rechtbank niet toe aan de subsidiaire beroepsgrond dat bij intern salderen geen vergunningplicht meer geldt. Voor eventuele vervolgbesluitvorming bespreekt de rechtbank hierna nog de overige beroepsgronden van eisers.
Vervolgbesluitvorming
Depositie meer dan 0,00 mol per hectare per jaar?
8.1.
Eisers stellen dat in de natuurvergunning ten onrechte staat dat de depositie uitkomt op “0,00 mol/ha/j of lager”. Uit de AERIUS-berekening volgt namelijk dat het project leidt tot een stikstofdepositie van 1,08 mol per hectare per jaar op Natura 2000-gebied De Veluwe.
Daarnaast voeren eisers aan dat uit de AERIUS-berekening ook volgt dat in de vergunde situatie sprake is van een toename in de stikstofdepositie, ook al rond AERIUS dit af op 0,00 mol per hectare per jaar.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit de natuurvergunning duidelijk blijkt dat is bedoeld dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Daar gaat het bij intern salderen om. [3] Dat de natuurvergunning op dit punt ietwat ongelukkig is geformuleerd, maakt het besluit op zichzelf nog niet onjuist.
Dat de toename wordt afgerond op 0,00 mol per hectare per jaar is inherent aan de systematiek van de AERIUS-berekeningen die de depositiebijdragen van een project afrondt op twee decimalen. Hoewel hierbij ook afrondingen naar beneden plaatsvinden (bijvoorbeeld van 0,001 mol naar 0,00 mol), heeft dit niet tot gevolg dat om die reden niet intern kan worden gesaldeerd, omdat daarvoor van belang is of de depositie op twee decimalen gelijk blijft of vermindert ten opzichte van de referentiesituatie. De beroepsgrond slaagt niet.
Nieuwe situatie: beweiden
9.1.
Partijen zijn het erover eens dat het beweiden ten onrechte niet in de beoordeling is betrokken en dat dit eventueel in de vervolgbesluitvorming zou kunnen worden hersteld door het planologische regime van de gronden die zullen worden beweid en het gebruik als landbouwgrond in kaart te brengen. De beroepsgrond slaagt.
9.2.
Significante gevolgen van het weiden van vee zijn uitgesloten als de gronden die volgens de aanvraag voor de natuurvergunning zullen worden beweid, daarvoor maximaal mochten worden bemest. Dat is het geval als op grond van de hiervoor bedoelde gegevens kan worden vastgesteld (1) dat de gronden voor de referentiedatum werden bemest en (2) dat uit het planologisch regime dat sinds de referentiedatum voor die gronden geldt, volgt dat agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik van de gronden als grasland is toegestaan. [4] Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het geschil alsnog finaal zou kunnen worden beslecht als de vergunninghouder hierover stukken aanlevert.
9.3.
In dit geval heeft de vergunninghouder hierover nog geen stukken aangeleverd. Nu de natuurvergunning al zal worden vernietigd, finale beslechting niet aan de orde is en het college een nieuw besluit zal moeten nemen, draagt de rechtbank het college op om, als in dat nieuwe besluit weer sprake is van beweiden/bemesten, in dat besluit te onderbouwen dat voldaan wordt aan de voorwaarden die in overweging 9.2 zijn genoemd.
Vergunningvoorschrift 2
10. Vergunningvoorschrift 2 schrijft voor dat het project binnen drie jaar moet zijn gerealiseerd. Eisers vinden dit voorschrift niet in het belang van de natuur. Het college heeft dit voorschrift opgenomen om de vergunning eventueel te kunnen intrekken wanneer deze niet benut wordt. De rechtbank ziet niet in waarom dit niet in het belang van de natuur is. Bovendien volgt uit de rechtspraak onder de Natuurbeschermingswet 1998 dat de wet niet in de weg staat aan zulke voorschriften. [5] Er is geen reden om aan te nemen dat dit onder de Wnb anders is. De beroepsgrond slaagt niet.
II. Schadevergoeding
11.1.
Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
11.2.
In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. [6] De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
11.3.
Het beroep is ingediend op 26 januari 2021. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 500,00.
Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
Conclusie en gevolgen
12.1.
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Dit betekent niet is uitgesloten dat het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, zodat uit een passende beoordeling de zekerheid zal moeten worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, zelf een beslissing te nemen of een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat het college alsnog een passende beoordeling moet maken en te verwachten is dat de uitkomst en het tijdsverloop van het onderzoek dat nodig is om de gebreken te herstellen onzeker is.
12.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
12.4.
Verder kent de rechtbank aan eisers een schadevergoeding toe in verband met overschrijding van de redelijke termijn. Zij krijgen € 500,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 december 2020;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.