Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/5647
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigden: mr. R. Benhadi en mr. W. van de Rijt)
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
(gemachtigden: mr. S. de Bruin en P.J.M. Heijmans).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom wegens overtreding van het verbod om (afval)stoffen te brengen in het opppervlaktewaterlichaam van de plas de [locatie] in [woonplaats], zonder dat eiseres in het bezit was van een daartoe strekkende vergunning of vrijstelling.
1.1.
Bij besluit van 8 april 2021 (het primaire besluit) heeft de minister de last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 2 november 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 7 april 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn [eiseres], [eiseres] en [eiseres] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Namens de minister hebben de gemachtigden deelgenomen aan de zitting.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 10 september 2020 heeft eiseres een melding gedaan op basis van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) om baggerspecie afkomstig uit de waterbodem op de locatie [locatie] ([locatie]) in [woonplaats] toe te passen in/op de waterbodem van de [locatie] in [woonplaats]. Bij deze melding heeft eiseres een milieuhygiënische verklaring conform het Bbk overgelegd. [1] Kort weergegeven is de conclusie van dat rapport dat met het wateronderzoek de milieuhygiënische kwaliteit van de waterbodem voldoende is vastgelegd, dat het uitvoeren van nader onderzoek niet noodzakelijk wordt geacht en dat het rapport daarom kan dienen als milieuhygiënische verklaring voor het toepassen van de vrijkomende baggerspecie conform het Bbk.
3. Op 30 september 2020 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd op de toepassing van de baggerspecie die afkomstig is van de [locatie] in [woonplaats] op de naleving van de voorschriften uit het Bbk. Tijdens die controle (op de ontgravingslocatie in [woonplaats]) heeft de toezichthouder geconstateerd dat er bodemvreemd materiaal en afval aanwezig is op de ontgravingslocatie die in aard en hoeveelheid niet overeenkomt met de Bbk-melding en de bijbehorende milieuhygiënische verklaring. Een deel van het materiaal uit de bodem was al vervoerd naar de [locatie]. In het rapport van 21 januari 2021 van de toezichthouder is aangegeven dat er op 1 oktober 2020 telefonisch contact heeft plaatsgevonden met eiseres en dat is medegedeeld dat het verstandig zou zijn de nog toe te passen baggerspecie op het droge te leggen om het afval uit de baggerspecie te kunnen verwijderen.
4. Tijdens een tweede controle van 2 oktober 2020 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de hoeveelheid plastic in de partij baggerspecie niet gekwalificeerd kan worden als sporadisch. Tevens is geconstateerd dat de aard van het overige bodemvreemd materiaal niet overeenkomt met hetgeen daarover is vermeld in de Bbk-melding en bijbehorende rapportage. De toezichthouder heeft met eiseres afgesproken om de baggerspecie drie keer om te zetten om eventueel plastic en grof bodemvreemd materiaal vooraf te verwijderen, alvorens het toegepast gaat worden in de [locatie]. Tijdens een derde controle van 7 oktober 2020 heeft de toezichthouder geconstateerd dat, zelfs als de baggerspecie drie keer is omgezet, de aangevoerde partij nog steeds niet overeenkomt met de Bbk-melding. Vanwege de meer dan sporadische aanwezigheid van plastic in de baggerspecie en de aanwezige bodemvreemde materialen voldoet de partij niet aan de definitie van grond of baggerspecie en dient het aangemerkt te worden als afvalstof.
5. Omdat reeds een deel van het materiaal toegepast in de [locatie], is de minister van mening dat er sprake is van een overtreding. Bij brief van 21 januari 2021 heeft de minister aangegeven voornemens te zijn om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen, omdat het verboden is om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam zonder een daartoe strekkende vergunning of vrijstelling. Dit verbod is opgenomen in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. Bij besluit van 8 april 2021 legt de minister de last onder dwangsom op. De last onder dwangsom houdt het volgende in:
‘Gelet op hetgeen ik hiervoor heb overwogen, leg ik aan [eiseres] op grond van artikel 8.5 Waterwet juncto artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht een last onder dwangsom op ter voorkoming van herhaling van de overtreding c.q. van nieuwe overtredingen van gelijke aard, inhoudende:
Wanneer ik binnen een periode van twee jaar na dagtekening van het definitieve besluit opnieuw constateer dat u artikel 6.2 lid 1, sub a en of b van de Waterwet overtreedt door, zonder daartoe strekkende vergunning of vrijstelling stoffen te brengen in de plas ‘De [locatie]’, te [woonplaats] in de gemeente ’[woonplaats], in een of meer van de volgende situaties, dan verbeurt u een dwangsom van € 16,- per m3 materiaal per constatering, tot een maximum bedrag van € 400.000,-:
- als stoffen vanwege een meer dan sporadische hoeveelheid aan bodemvreemd materiaal (anders dan steenachtig materiaal of hout) niet kunnen worden toegepast onder het Besluit bodemkwaliteit, terwijl redelijkerwijs gevergd kon worden dat dit materiaal uit de grond of baggerspecie wordt verwijderd voordat het wordt toegepast (artikel 1.1, lid 2, sub b, Regeling bodemkwaliteit);
- als stoffen worden toegepast die feitelijk qua aard en hoeveelheid niet overeenkomen met/afwijken van een voor die stof gedane en toereikend verklaarde melding op grond van het Bestluit bodemkwaliteit.’
6. Eiseres is tegen dat besluit in bezwaar gegaan. Bij besluit van 1 november 2021 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 8 april 2021 in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
8. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesbelang
9. Op zitting is de vraag aan de orde gesteld of eiseres nog een procesbelang heeft. Niet tussen partijen in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat eiseres nog wel een procesbelang heeft, omdat op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [2] eiseres reeds een belang heeft bij een rechterlijk oordeel vanwege een eventuele vergoeding van de gemaakte proceskosten in bezwaar. Nu eiseres in de bezwaarfase om proceskosten heeft verzocht en het bezwaar ongegrond is verklaard, staat daarmee naar het oordeel van de rechtbank vast dat eiseres reeds hierom nog een belang heeft bij deze procedure.
Heeft de minister in het bestreden besluit voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van een overtreding?
10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. Allereerst heeft eiseres op zitting gesteld dat geen stoffen in het water zijn geloosd, maar enkel langs de kant van het oppervlaktewater zijn geplaatst. Dat gedeelte van de waterkant maakt volgens eiseres geen deel uit van het oppervlaktewaterlichaam. Eiseres stelt daarnaast dat de baggerspecie waarvoor een Bbk-melding is gedaan (die toereikend is bevonden door Rijkswaterstaat), voldoet aan de definitieomschrijving van het begrip ‘baggerspecie’ als bedoeld in het Bbk. Eiseres stelt in dat kader dat het aangetroffen plastic wel gekwalificeerd zou moeten worden als sporadisch als bedoeld in de Regeling bodemkwaliteit (Rbk). Het gaat bij de omschrijving van baggerspecie volgens eiseres louter om situaties waarbij geen discussie mogelijk is dat er te veel bodemvreemd materiaal in de grond of baggerspecie voorkomt en daar is in dit geval geen sprake van. Eiseres baseert zich daarvoor op een passage uit de Nota van Toelichting bij het Rbk. Daarom had de toezichthouder moeten aantonen hoeveel plastic is aangetroffen en hoe het aangetroffen plastic zich verhoudt tot de totale partijomvang. Dat blijkt niet uit het bezoekverslag van de toezichthouder. Daarnaast voert eiseres aan dat op basis van het bezoekverslag niet geconcludeerd kan worden dat de gehele partij waarvoor een Bbk-melding is ingediend niet voldoet aan de definitieomschrijving, omdat er slechts drie vrachten zijn gecontroleerd. Artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet kan volgens eiseres daarom niet ten grondslag worden gelegd aan de last.
10.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat bij de beoordeling of er stoffen zijn toegepast het niet relevant is of het materiaal in het water terecht is gekomen. Artikel 6.2 van de Waterwet gaat over het toepassen op het oppervlaktewaterlichaam, dat is breder dan het water zelf en daar valt bijvoorbeeld ook de oever onder. Daarnaast stelt de minister zich op het standpunt dat het systeem van het Bbk zodanig is ingericht dat door het doen van een Bbk-melding een partij baggerspecie in het geheel wordt vrijgesteld van het lozingsverbod. Als in de praktijk blijkt dat de partij toe te passen baggerspecie niet overeenkomt met de kwaliteit zoals beschreven in de Bbk-melding, kan deze niet toegepast worden. De minister stelt zich daarnaast op het standpunt dat de overtreding met voldoende controleerbaar en deugdelijk bewijs is onderbouwd, omdat de waarneming is verricht door een deskundige en is vastgelegd in een schriftelijke rapportage waar foto’s als bewijs zijn toegevoegd. Verder stelt de minister dat het niet noodzakelijk is om vast te stellen hoeveel plastic er is aangetroffen, omdat er in principe geen andere soorten bodemvreemd materiaal mogen voorkomen, zoals plastic en piepschuim. Omdat 0 procent plastic bijna onmogelijk is, is er vastgelegd dat sporadisch plastic in de grond en baggerspecie mag zitten. Op de stelling van eiseres dat er maar drie controle-bezoeken hebben plaatsgevonden, stelt de minister dat het niet mogelijk is om alle vrachten te controleren en dat dit steekproefsgewijs geschiedt. Voor zover eiseres betoogt dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat de hele partij niet voldoet aan definitie van baggerspecie, wordt opgemerkt dat als de partij afwijkt van de Bbk-melding, de gehele partij niet meer onder de Bbk-melding valt. Op dat moment vervalt de vrijstelling van het lozingsverbod die het Bbk biedt.
10.2.
De rechtbank stelt voorop dat in het bezoekverslag van de toezichthouder is beschreven dat een partij met bodemgrond is ontgraven op de ontgravingslocatie en richting de [locatie] is gereden voor toepassing. Daar heeft de toezichthouder specifiek bij opgemerkt dat een gedeelte reeds is toegepast in de plas:
‘Maar omdat een dergelijk bezoek niet heeft plaatsgevonden is de partij, inclusief het aanwezige plastic, bodemvreemd materiaal, etc. toch ontgraven en richting ‘De [locatie]’ gereden voor toepassing en gedeeltelijk reeds toegepast in de plas.’
10.3.
De rechtbank overweegt dat eiseres niet voldoende heeft onderbouwd waarom het rapport van de toezichthouder op dit punt onjuist is. De rechtbank gaat er bij de verdere beoordeling dan ook vanuit dat een gedeelte van het ontgraven bodemmateriaal van de ontgravingslocatie daadwerkelijk is toegepast in of op de waterbodem van de plas de [locatie]. De beoordeling of het plaatsen van de partijen langs de kant (oever) van het oppervlaktewaterlichaam ook als toepassen gekwalificeerd kan worden, kan naar het oordeel van de rechtbank achterwege blijven. Immers heeft eiseres door de bodemmaterialen in de plas te brengen reeds om die reden de bodemmaterialen toegepast.
10.4.
De vervolgvraag die de rechtbank beantwoordt, is of de door eiseres toegepaste partij was vrijgesteld op grond van het Bbk, omdat het baggerspecie betreft. De rechtbank bespreekt eerst het toepasselijke wettelijke kader.
10.5.
Uit artikel 6.2, eerste lid, onder b, van de Waterwet volgt dat het verbod om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam niet geldt als daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. In het Bbk is een dergelijke vrijstelling verleend. Artikel 5, tweede lid, van het Bbk bepaalt dat het verbod, bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet, niet geldt voor toepassing van baggerspecie in een oppervlaktewaterlichaam, mits wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 5, eerste lid, van het Bbk.
10.6.
In artikel 1 van het Bbk is baggerspecie gedefinieerd als: materiaal dat is vrijgekomen uit de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam en dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter. In artikel 1.1, tweede lid, van de Regeling bodemkwaliteit is bepaald dat voor de toepassing van het besluit onder baggerspecie mede wordt verstaan baggerspecie waarin alleen sporadisch ander bodemvreemd materiaal dan steenachtig materiaal of hout als bedoeld onder a voorkomt, dat voorafgaand aan het ontgraven of bewerken in de grond of baggerspecie aanwezig was, voor zover redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat het uit de grond of baggerspecie wordt verwijderd voordat het wordt toegepast.
10.7.
Niet tussen partijen in geschil is dat er bodemvreemde materialen (zoals plastic) in de bodem zaten op de ontgravingslocatie. De rechtbank overweegt dat dit ook in voldoende mate wordt ondersteund door de foto’s in het bezoekverslag van de toezichthouder. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of er al dan niet een sporadische hoeveelheid bodemvreemd materiaal in de partij zat en hoe het begrip sporadisch uitgelegd moet worden.
10.8.
De rechtbank stelt voorop dat een definitie van het begrip sporadisch ontbreekt. De rechtbank overweegt dat in de Nota van Toelichting bij het Rbk [3] is vermeld dat de aanwezigheid van bodemvreemd niet altijd te voorkomen is. Er is voor het begrip sporadisch gekozen, omdat er geen precieze criteria zijn zoals een bepaald gewichtspercentage. Plastics en piepschuim bijvoorbeeld zijn zeer lichte materialen waarvoor het gewichtspercentage geen geschikt criterium is. Daarnaast is in de Nota van Toelichting vermeld dat het doel van de regeling is dat er zo min mogelijk bodemvreemd materiaal in de grond of baggerspecie terecht komt. Het ligt naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor de hand om het begrip sporadisch uit te leggen zoals dat in het normale spraakgebruik ook wordt gedaan, te weten
zeldzaam, zelden of bijna nooit. Nu aan de hand van de foto’s reeds is vast te stellen dat er bodemvreemde materialen in de bodem aanwezig zijn, heeft de minister zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat er een meer dan sporadische hoeveelheid bodemvreemd materiaal aanwezig was. De toezichthouder hoeft dan ook niet specifiek aan te tonen hoeveel plastic exact is aangetroffen en hoe het aangetroffen plastic zich verhoudt tot de totale partijomvang. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank de overtreding aannemelijk gemaakt.
zeldzaam, zelden of bijna nooit. Nu aan de hand van de foto’s reeds is vast te stellen dat er bodemvreemde materialen in de bodem aanwezig zijn, heeft de minister zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat er een meer dan sporadische hoeveelheid bodemvreemd materiaal aanwezig was. De toezichthouder hoeft dan ook niet specifiek aan te tonen hoeveel plastic exact is aangetroffen en hoe het aangetroffen plastic zich verhoudt tot de totale partijomvang. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank de overtreding aannemelijk gemaakt.
10.9.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat er enkel handhavend opgetreden kan worden indien het evident is dat meer dan sporadisch bodemvreemd materiaal in de baggerspecie voorkomt, overweegt de rechtbank dat dit berust op een onjuiste lezing van de Nota van Toelichting. Uit de door eiseres aangehaalde zinsnede uit de Nota van Toelichting volgt naar het oordeel van de rechtbank enkel iets over de doeltreffendheid van het handhavend optreden, maar dat maakt niet dat handhavend optreden enkel beperkt is tot die gevallen dat er evident meer dan sporadisch bodemvreemd materiaal voorkomt in de baggerspecie. Dat wordt in zoverre ook bevestigd door de regeling zelf, omdat de term ‘evident’ niet voorkomt in de definitie van baggerspecie in het Rkb.
10.10.
Ook de stelling dat er slechts drie vrachten zijn gecontroleerd en dat dit onvoldoende is om aan te nemen dat de gehele partij niet voldoet aan de definitie van baggerspecie, leidt niet tot een ander oordeel. Op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling [4] is vereist dat het aantal controles representatief is en dat de wijze van toezichthouden die door een bestuursorgaan wordt gekozen, deugdelijk is. De rechtbank stelt voorop dat dus niet vereist is dat per definitie alle vrachten van een grote partij fysiek gecontroleerd worden, maar dat vastgesteld moet worden of het aantal controles representatief was. Vaststaat dat binnen een korte periode drie controles hebben plaatsgevonden die er in geresulteerd hebben dat tussen de inspecteur van de minister en eiseres afspraken zijn gemaakt over de werkwijze voor de toepassing van deze partij waarbij zo veel mogelijk voorkomen werd dat bodemvreemd materiaal terecht zou komen in de toepassingslocatie. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval een drietal controles representatief is voor het vaststellen van de overtreding en dat op deugdelijke wijze inzicht is gegeven van deze controles doormiddel van het controlerapport.
De beroepsgrond slaagt niet.
Onvoldoende gemotiveerd dat de partij niet voldoet aan de Bbk-melding en de last strekt te ver
11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat onvoldoende is gemotiveerd dat de partij niet voldoet aan de Bbk-melding. Eiseres beargumenteert dat door te stellen dat door de minister niet is uiteengezet welke informatie uit de Bbk-melding afwijkt van de constateringen beschreven in het bezoekverslag. Daarnaast stelt eiseres dat het voor de vraag of in strijd wordt gehandeld met artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet überhaupt niet relevant is of de vrachten voldoen aan de Bbk-melding. De vrijstelling van het verbod om stoffen in een oppervlaktewater te brengen is niet afhankelijk gesteld van de vraag of de baggerspecie voldoet aan de melding die hiervoor op grond van de Bbk is ingediend. Volgens eiseres is voor de vrijstelling slechts van belang dat er sprake is van baggerspecie en dat voldaan wordt aan artikel 5, eerste lid, van het Bbk. In dat kader stelt eiseres dat de minister ten onrechte heeft bepaald dat eiseres dwangsommen verbeurt als stoffen worden toegepast die feitelijk qua aard en hoeveelheid niet overeenkomen met/afwijken van een voor die stoffen gedane en toereikend verklaarde melding op grond van het Bbk. De last strekt op dit punt te ver volgens eiseres.
11.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de partij wel degelijk afwijkt van de Bbk-melding, omdat er (zoals hierboven besproken) bodemvreemd materiaal aanwezig is. Als dat het geval is, valt de gehele partij niet meer onder de Bbk-melding. Daarmee vervalt de vrijstelling van het lozingsverbod die het Bbk biedt. Aangezien in dit geval sprake was van een Bbk-melding voor een partij die feitelijk anders was dan gemeld, is er geen sprake meer van een vrijstelling. De last strekt volgens de minister niet verder dan noodzakelijk.
11.2.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet volgt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vrijstelling verleend kan worden om stoffen te lozen in een oppervlaktewaterlichaam. Uit artikel 5, tweede lid, van de Bbk volgt dat sprake moet zijn van baggerspecie en dat moet worden voldaan aan de algemene regels uit artikel 5, eerste lid, van het Bbk. De rechtbank overweegt dat op het moment dat aan de algemene regels uit het Bbk wordt voldaan, er een vrijstelling is om stoffen te lozen in een oppervlaktewaterlichaam. De melding is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen voorwaarde voor de gelding van de algemene regels; degene die de activiteit verricht moet zich zonder meer aan de algemene regels in het Bbk houden. Het doen van een (juiste) melding is daarentegen wel verplicht gesteld in artikel 37 in samenhang met artikel 42 van het Bbk, maar overtreding van die bepaling(en) is niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. De last strekt dan ook te ver. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank niet in de last mogen opnemen dat eiseres een dwangsom verbeurt ‘als stoffen worden toegepast die feitelijk qua aard en hoeveelheid niet overeenkomen met/afwijken van een voor die stof gedane en toereikend verklaarde melding op grond van het Bestluit bodemkwaliteit.’
De beroepsgrond slaagt.
Bevoegdheid minister
12. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister niet bevoegd is om in voorliggend geval een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van de overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet op te leggen. Eiseres is van mening dat de minister hiertoe niet bevoegd is. Eiseres verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020 [5] ). Eiseres stelt, kort samengevat, dat uit deze uitspraak blijkt dat de minister alleen bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen als een overtreding heeft plaatsgevonden en als gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Eiseres stelt dat hieraan niet is voldaan. Er is niet, noch onvoldoende onderzocht in hoeverre er sprake zou zijn van vrees voor herhaling.
12.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat wel voldaan is aan de criteria in de door eiseres aangehaalde uitspraak. De minister stelt dat in een kort tijdsverloop van ongeveer acht dagen de toezichthouder drie maal heeft geconstateerd dat een partij grond en baggerspecie is ontgraven en afgevoerd met het doel om te worden toegepast in de plas de [locatie]. Mede vanwege de grote milieuhygiënische belangen is de last onder dwangsom opgelegd.
12.2.
De rechtbank overweegt dat onder rechtsoverweging 9 en verder is geoordeeld dat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Gelet op de omstandigheid dat ten tijde van de controle nog meerdere partijen ontgraven en afgevoerd moesten worden naar de [locatie], maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake was van gevaar voor herhaling. De rechtbank erkent daarnaast dat het lozen van baggerspecie waar een meer dan sporadische hoeveelheid aan bodemvreemd materiaal in zit ( grote) impact heeft op het milieu en dat in dergelijke gevallen een last ter voorkoming van herhaling in redelijkheid als een geschikt en noodzakelijk middel gezien kan worden. De conclusie is dan ook dat de minister wel bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Last is onvoldoende duidelijk en in strijd met de rechtszekerheid
13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de last onvoldoende duidelijk is en in strijd met de rechtszekerheid. Eiseres stelt dat het onduidelijk is wat verstaan moet worden onder een meer dan sporadische hoeveelheid. De minister kan zich daarbij niet verschuilen achter onduidelijke regelgeving, omdat die regelgeving (het Rkb) eveneens afkomstig is van de minister. Daarnaast stelt eiseres dat uit de last niet volgt naar welke omvang wordt gekeken voor het bepalen of een meer dan sporadische hoeveelheid aan bodemvreemd materiaal in baggerspecie voorkomt.
13.1.
De minister stelt dat het voldoende duidelijk is wat er onder sporadisch verstaan moet worden. Daarnaast heeft de wetgever de term sporadisch handhaafbaar gevonden. Sporadische bodemvreemde materialen zijn toegestaan. De enige conclusie kan dat zijn dat toepassing niet mag als er sprake is van ‘meer dan sporadisch’.
13.2.
Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 9.8 heeft overwogen, is de term sporadisch in het Rkb opgenomen omdat de aanwezigheid van bodemvreemd materiaal niet altijd te voorkomen is. Gelet op hetgeen in de Nota van Toelichting is vermeld, is de (geringe) wel toegestane hoeveelheid bodemvreemd materiaal niet nader te specificeren. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende duidelijk dat met de term sporadisch beoogd is dat er zo min mogelijk bodemvreemd materiaal in de grond of baggerspecie mag zitten. De rechtbank is daarom van oordeel dat de term sporadisch in de last voldoende duidelijk en niet in strijd is met de rechtszekerheid.
De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte dwangsom
14. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de gegeven onderbouwing voor de dwangsom geen hout snijdt. De verwerkingskosten zijn aanzienlijk lager dan de minister stelt. Plastic kan gratis naar een verwerker worden gebracht en de kosten voor verwerking van wortels en/of puin bedragen € 4,- per ton. Er is geen rechtvaardiging of onderbouwing gegeven waarom aansluiting gezocht zou mogen worden bij de verwerkingskosten voor bouw- en sloopafval.
14.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat het bedrag van € 80 per m3 gebaseerd is op innamekosten voor baggerspecie met bodemvreemde bijmengingen (puin, hout, plastic, ijzer). Het lijkt de minister niet realistisch dat eiseres het geheel gescheiden zou willen afvoeren naar de verwerker. Als dat zo eenvoudig was geweest, had de overtreding niet plaats hoeven vinden omdat de bodemvreemde materialen dan eenvoudig verwijderd hadden kunnen worden.
14.2.
In het bestreden besluit is de hoogte van de dwangsom als volgt gemotiveerd:
‘Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom wordt het economisch voordeel dat iemand heeft bij het lozen van stoffen in het oppervlaktewaterlichaam afgezet tegen de kosten die iemand moet maken om de stoffen die niet mogen worden geloosd, te scheiden en af te voeren naar een erkend verwerker. Het lozen van stoffen in het oppervlaktewaterlichaam is gratis en erkend verwerker rekent circa € 80,- per m3 materiaal.
Als de dwangsom lager of nauwelijks hoger zou zijn dan € 80,- per m3 materiaal, dan is de financiële prikkel om de stoffen af te voeren naar een erkend verwerker niet sterk genoeg ten opzichte van het financiële voordeel dat men heeft door de stoffen te lozen in een oppervlaktewaterlichaam (gratis). Om van de dwangsom een voldoende afschrikwerkende werking te laten uitgaan, is ervoor gekozen om het bedrag dat met sowieso kwijt zou zijn voor verwerking, te verdubbelen: een dwangsom van € 160,- per m3 materiaal per constatering, tot een maximum bedrag van € 400.000,-. Een dergelijke financiële prikkel als dwangsom (stok achter de deur) weegt naar mijn mening op tegen het economisch voordeel dat men heeft door te handelen in strijd met wet- en regelgeving. Bij het opleggen van de LOD heeft naar mijn mening een evenwichtige belangenafweging plaatsgevonden.’
14.3.
De rechtbank overweegt dat de minister uitgebreid heeft gemotiveerd waarom de dwangsom is vastgesteld op € 160,- per m3 materiaal per constatering. Eiseres heeft daarentegen niet voldoende onderbouwd waarom de dwangsom in dit geval onevenredig uitpakt, anders dan de enkele stelling dat de innamekosten waar de minister vanuit gaat veel lager zijn. De rechtbank oordeelt dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de hoogte van de dwangsom evenredig is.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is gegrond, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat de last te ver strekt. De rechtbank vernietigt het gedeelte van de last waarin is bepaald dat eiseres een dwangsom verbeurt ‘als stoffen worden toegepast die feitelijk qua aard en hoeveelheid niet overeenkomen met/afwijken van een voor die stof gedane en toereikend verklaarde melding op grond van het Bestluit bodemkwaliteit’. De rechtbank draagt de minister op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1674,-.
De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1674,-.
BeslissingDe rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het besluit van 2 november 2021;- draagt de minister op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden
- draagt de minister op de proceskosten te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.