ECLI:NL:RBGEL:2023:2486

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 22/2397

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres], uit [woonplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. M.M. Scholten),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister

(gemachtigde: mr. H. Bouhuys).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor erkenning van een buitenlandse beroepskwalificatie.

1.1.

De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 23 november 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 30 maart 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

1.2.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 8 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, mr. J.C.H. Pronk als waarnemend gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister (via beeldverbinding).

Totstandkoming van het besluit

2. Op 27 oktober 2021 diende eiseres een aanvraag in voor erkenning van haar buitenlandse diploma om te mogen werken in de kinderopvang. De aanvraag zag op de volgende functies binnen de kinderopvang:

 beroepskracht dagopvang;

 gastouder;

 beroepskracht meertalige buitenschoolse opvang;

 beroepskracht buitenschoolse opvang;

 beroepskracht voorschoolse educatie.

Het buitenlandse diploma waarvoor eiseres erkenning vroeg, betrof een diploma voor een opleiding tot beeldend kunstenaar, dat zij behaalde in België. De minister heeft de aanvraag met het besluit van 23 november 2021 afgewezen. Aan deze afwijzing heeft de minister een rapport van 22 november 2021 ten grondslag gelegd, waarin door het [naam] is meegedeeld dat met het diploma van eiseres in het land waarin dat behaald is niet gewerkt mag worden in de kinderopvang.

2.1.

In de bezwaarfase heeft eiseres haar aanvraag aangepast, in die zin dat zij alleen nog maar erkenning wil om te werken in de buitenschoolse opvang. Volgens eiseres komt ze hiervoor namelijk wel in aanmerking. De minister heeft het bezwaar ongegrond verklaard en heeft daarbij opnieuw verwezen naar het rapport van 22 november 2021.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt of de minister de aanvraag voor erkenning van de beroepskwalificatie terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden.

4. De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is
.Wel ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand te laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Moet de rechtbank gevolgen verbinden aan het te laat indienen van het verweerschrift?

6. Eiseres betoogt dat de minister zijn verweerschrift te laat heeft ingediend. De rechtbank moet de inhoud van dit verweerschrift daarom buiten beschouwing laten. Verder betoogt eiseres dat het te laat ingediende verweerschrift een grondslag oplevert voor het gegrond verklaren van het beroep, toekenning van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten en immateriële schadevergoeding naar analogie van een overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van het EVRM.

6.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiseres voert op zich terecht aan dat het verweerschrift te laat is ingediend. Het beroepschrift dateert van 10 mei 2022. De minister heeft op 24 februari 2023 zijn verweerschrift ingediend. Dit is buiten de termijn die hiervoor geldt op basis van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens vaste jurisprudentie^[1]gaat het hier echter om een termijn van orde. Dat houdt in dat in de wet aan overschrijding van deze termijn geen consequenties zijn verbonden. Het is wel mogelijk dat een verweerschrift zodanig laat is ingediend, dat hiermee de goede procesorde is geschonden. Die situatie doet zich hier niet voor. De rechtbank heeft begrip voor het standpunt van eiseres dat, mede gelet op het totale tijdsverloop van de zaak, eerdere toezending van het verweerschrift wenselijk was geweest. De rechtbank is evenwel van oordeel dat eiseres voldoende gelegenheid heeft gehad om op het verweerschrift te reageren en dus niet in haar verdediging is geschaad. Daarbij weegt mee dat de omvang van het verweerschrift beperkt is en de inhoud hiervan in het verlengde ligt van de eerder ingediende processtukken. Eiseres heeft bovendien niet gesteld dat zij niet adequaat op het verweerschrift heeft kunnen reageren.

Heeft de minister het besluit toereikend gemotiveerd?

7. Eiseres voert aan dat de minister er in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbij gaat dat het verzoek om erkenning niet langer ziet op de kinderopvang in brede zin, maar alleen nog op de buitenschoolse opvang. Dit verschil is van belang, omdat zowel in België als in Nederland andere eisen gelden voor buitenschoolse opvang dan voor kinderopvang in brede zin, waaronder bijvoorbeeld ook de dagopvang van kinderen van 0 tot 3 jaar valt. In België is het werken in de buitenschoolse opvang niet gereglementeerd. In Nederland is wel sprake van een gereglementeerd beroep, maar gelden minder strenge eisen.

7.1

Het uitoefenen van beroepen in de kinderopvang is in Nederland gereglementeerd. Het gaat daarbij onder andere om beroepen die vallen onder het begrip beroepskracht, zoals bedoeld in artikel 1.1, eerste lid van de Wet kinderopvang. Binnen het begrip beroepskracht zijn verschillende beroepen te onderscheiden, waaronder de beroepskracht buitenschoolse opvang. Op grond van de Regeling Wet kinderopvang^[2]worden de specifieke opleidingseisen per beroep vastgesteld in de meest recente cao Kinderopvang voor Kindercentra en Gastouderbureaus.

7.2.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Tussen partijen is niet in geschil dat voor een beroepskracht buitenschoolse opvang in Nederland minder strenge eisen gelden dan voor andere vormen van kinderopvang. Aangezien eiseres in de bezwaarfase heeft aangegeven dat haar aanvraag alleen nog maar zag op de buitenschoolse opvang, had de minister in het bestreden besluit moeten motiveren of dit in heroverweging tot een andere uitkomst zou moeten leiden. Dit heeft de minister niet gedaan. Het motiveringsgebrek levert een grond op voor vernietiging van het besluit. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, is de rechtbank van oordeel dat dit geen gebrek is dat met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd.^[3]Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.

7.3.

Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank onderzoekt hierna of er aanleiding is de rechtsgevolgen van dit besluit in stand te laten.

7.4.

In het verweerschrift en op de zitting heeft de minister het bestreden besluit nader gemotiveerd. Een aanvraag om erkenning van beroepskwalificaties wordt getoetst aan de hand van artikel 6 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Deze bepaling maakt onderscheid tussen beroepen die in een andere EU-lidstaat gereglementeerd zijn (eerste lid) en beroepen die niet gereglementeerd zijn (tweede lid). De minister moet toetsen of de aanvrager over buitenlandse kwalificaties beschikt om het “betrokken beroep” in die andere EU-lidstaat uit te mogen oefenen. De minister stelt dat hij bij de toepassing van het begrip “betrokken beroep” in dit geval niet mag toetsen aan de buitenschoolse opvang als zodanig, maar moet toetsen aan de overkoepelende beroepsgroep “beroepskracht”.^[4]Dit volgt uit artikel 2 aanhef en onder a van de Regeling erkenning EU-beroepskwalificaties kinderopvangpersoneel, omdat daarin een beperkt aantal categorieën genoemd is van gereglementeerde beroepen in de kinderopvang die voor erkenning in aanmerking komen. Omdat dit beroep in België gereglementeerd is, is erkenning alleen mogelijk als de migrerende beroepsbeoefenaar in België aan het verplichte beroepskwalificatieniveau voldoet. Uit het rapport van 21 november 2022 volgt dat eiseres hieraan niet voldoet.

7.4.1.

Ook als buitenschoolse opvang wel gezien kan worden als een afzonderlijk “betrokken beroep” in de zin van artikel 6 van de Algemene wet EU-beroepskwalificaties, dan stelt de minister dat eiseres ook in dat geval niet in aanmerking komt voor een erkenning. Buitenschoolse opvang is in België niet gereglementeerd. In dat geval volgt uit het tweede lid van bovengenoemde bepaling dat eiseres in ieder moet geval beschikken over een opleidingstitel of bekwaamheidsattest waarmee is aangetoond dat zij op de uitoefening van het betrokken beroep is voorbereid. Voor kinderopvangberoepen kijkt de minister daarbij of de opleiding gericht is op het werken met kinderen en specifiek op de ontwikkeling van het kind. Het diploma van eiseres tot beeldend kunstenaar voldoet niet aan deze criteria.

7.5.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister met deze onderbouwing alsnog voldoende gemotiveerd waarom eiseres niet in aanmerking komt voor een erkenning van een beroepskwalificatie voor de kinderopvang. De minister heeft voor de beoordeling van de aanvraag met juistheid verwezen naar artikel 6 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Eiseres komt niet in aanmerking voor een erkenning van een beroep in de kinderopvang dat in België gereglementeerd is. Tussen partijen is niet in geschil dat in België het werken in de kinderopvang alleen gereglementeerd is voor zover het gaat om het beroep van kinderbegeleider van baby’s en peuters en dat eiseres niet over de kwalificatie beschikt om dit beroep in België te mogen uitoefenen. Erkenning op basis van artikel 6, eerste lid van de Algemene wet EU-beroepskwalificaties kinderopvangpersoneel is daarmee uitgesloten.

7.5.1

De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres ook niet in aanmerking komt voor een erkenning op basis van artikel 6, tweede lid, van de Algemene wet EU-beroepskwalificaties. Ook als wordt aangenomen dat de buitenschoolse opvang een “betrokken beroep” is dat in België niet gereglementeerd is, dan volgt uit dit artikel namelijk dat eiseres voor erkenning van haar beroepskwalificatie in ieder geval moet beschikken over een opleidingstitel of bekwaamheidsattest waarmee is aangetoond dat zij op de uitoefening van het betrokken beroep is voorbereid. Niet is gebleken dat het diploma van eiseres voor een kunstopleiding aan die eis voldoet. De minister heeft er in dit kader terecht op gewezen dat uit de bijgevoegde evaluaties van de opleiding volgt dat eiseres hierin alleen getoetst is op haar beheersing van kwaliteiten als beeldend kunstenaar en niet op het werken met kinderen. Eisers heeft op zitting weliswaar aangevoerd dat de kunstopleiding wel degelijk ook ziet op de voorbereiding op het werken met kinderen, maar dit blijkt niet uit de overgelegde stukken. Zij heeft dit dus niet aannemelijk gemaakt.

Is het gelijkheidsbeginsel geschonden?

8. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit een ongelijke behandeling oplevert tussen mensen met een Nederlands diploma en mensen met een Belgisch diploma die in Nederland willen werken in de buitenschoolse opvang. Voor mensen met een Belgisch diploma wordt ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de eisen voor dagopvang en die voor buitenschoolse opvang. Dit levert strijd op met het gelijkheidsbeginsel.

8.1.

Deze beroepsgrond slaag niet. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van een rechtens vergelijkbaar geval, dat de minister ongelijk heeft behandeld.^[5]In tegenstelling tot wat eiseres betoogt, is enige vergelijkbaarheid in de situatie daarvoor niet voldoende. Het moet gaan om situaties waartussen geen juridisch relevante verschillen bestaan. In de door eiseres genoemde situaties is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van gelijke gevallen. Er gelden andere regels voor beroepskwalificaties die in Nederland zijn behaald en beroepskwalificaties die buiten Nederland zijn behaald. Daar is de erkenningsprocedure waar eiseres zich op beroept juist voor bedoeld. Voor zover eiseres met deze grond in feite opnieuw betoogt dat de minister een verkeerde toepassing heeft gegeven aan artikel 6 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, kan deze grond gelet op de overwegingen onder 7.5 en 7.5.1 niet slagen.

Heeft de minister het vertrouwensbeginsel geschonden?

9. Eiseres heeft op de zitting aangevoerd dat zij erop mocht vertrouwen dat zij beschikt over de benodigde beroepservaring om te mogen werken in de buitenschoolse opvang. Zij verwijst in dit kader naar de brief van 23 november 2021. Het ontbreken van relevante beroepservaring kan haar daarom niet alsnog worden tegengeworpen.

9.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft de afwijzing van de aanvraag niet gebaseerd op het ontbreken van beroepservaring, maar op het ontbreken van een juiste opleidingstitel. Ook in de nadere motivering in het verweerschrift heeft de minister het ontbreken van beroepservaring niet aan de afwijzing ten grondslag gelegd. De vraag of eiseres erop mocht vertrouwen dat zij over de vereiste beroepservaring beschikte, hoeft daarom niet verder besproken te worden.

Intrekking beroepsgrond

10. Eiseres heeft op de zitting haar beroepsgrond ingetrokken over de juiste toepassing van het European Qualifications Framework. De rechtbank zal hier dan ook niet verder op ingaan.

Conclusie en gevolgen

11. Gelet op wat onder 7.2 is overwogen, is het beroep gegrond. De minister heeft in het bestreden besluit de afwijzing van het verzoek om erkenning niet goed gemotiveerd. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd. De rechtbank ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat met het verweerschrift en de toelichting op zitting alsnog een toereikende motivering is gegeven. Dit betekent dat de afwijzing in stand blijft.

11.1.

Omdat de minister pas in beroep een deugdelijke motivering van het bestreden besluit heeft gegeven, zal de rechtbank de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 1). Om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase is niet verzocht. Ook bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 50 aan haar vergoedt.

11.2.

De rechtbank ziet aanleiding om nog het volgende op te merken. Uit de behandeling op de zitting is gebleken dat eiseres in feite wil bewerkstelligen dat haar Belgische diploma voor beeldende kunst gelijk wordt gesteld met een Nederlands diploma. Op basis van de Nederlandse opleidingseisen is het namelijk mogelijk om met een afgeronde kunstopleiding, in combinatie met aanvullende scholing, te werken in de buitenschoolse opvang. Daar is de erkenningsprocedure waar zij een beroep op heeft gedaan echter niet voor bedoeld. Die procedure is bedoeld om het voor migrerende beroepsbeoefenaars die in een andere EU-lidstaat al een beroepskwalificatie hebben behaald mogelijk te maken om toegang te krijgen tot datzelfde gereglementeerd beroep in Nederland. De rechtbank geeft eiseres ter overweging mee om te onderzoeken of zij via een andere weg voor een gelijkstelling van haar diploma kan zorgen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser voor een bedrag van € 1.674;

- draagt het college op de door eiseres betaalde griffiekosten van € 50 aan haar te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Mol, rechter, in aanwezigheid van E.T.H. van het Hof, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor de uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties

Artikel 5
1 Onze Minister die het aangaat kan erkenning van beroepskwalificaties verlenen aan een migrerende beroepsbeoefenaar die in Nederland toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep wenst op basis van beroepskwalificaties die in een andere betrokken staat verplicht zijn gesteld voor toegang tot of uitoefening van dat beroep.

2 De migrerende beroepsbeoefenaar aan wie erkenning van beroepskwalificaties is verleend ten aanzien van een gereglementeerd beroep, voldoet aan de bij of krachtens wet voor de toelating tot of uitoefening van het desbetreffende beroep vereiste beroepskwalificaties en kan dat beroep uitoefenen onder de voorwaarden die in Nederland voor die beroepsuitoefening zijn gesteld.

Artikel 6

1. Onze Minister die het aangaat verleent erkenning van beroepskwalificaties indien de migrerende beroepsbeoefenaar in het bezit is van een opleidingstitel die of een door het bevoegd gezag in een andere betrokken staat dan Nederland afgegeven bekwaamheidsattest dat blijk geeft van een beroepskwalificatieniveau, bedoeld in artikel 9, dat in de andere betrokken staat verplicht wordt gesteld aan de uitoefening van het betrokken beroep.

2 Onze Minister die het aangaat verleent eveneens erkenning van beroepskwalificaties indien de migrerende beroepsbeoefenaar het beroep in de tien jaar voorafgaand aan de aanvraag gedurende een jaar voltijds of gedurende een gelijkwaardige periode deeltijds heeft uitgeoefend in een andere betrokken staat dan Nederland waar dat beroep niet is gereglementeerd en de migrerende beroepsbeoefenaar in het bezit is van een of meer opleidingstitels of door het bevoegd gezag in een andere betrokken staat dan Nederland afgegeven bekwaamheidsattesten die aantonen dat de migrerende beroepsbeoefenaar op de uitoefening van het betrokken beroep is voorbereid.

3 Onze Minister die het aangaat erkent:

een door een andere betrokken staat geattesteerd opleidingsniveau als bedoeld in artikel 9; en

het certificaat waarmee de andere betrokken staat verklaart dat de opleiding, bedoeld in artikel 9, onderdeel c, onder 2°, gelijkwaardig is aan het niveau, bedoeld in artikel 9, onderdeel c, onder 1°.

Artikel 33

1. Onze Minister die het aangaat geeft bij ministeriële regeling per gereglementeerd beroep nadere regels ten aanzien van de aanvraag tot het verkrijgen van erkenning, de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. Deze regels hebben in ieder geval betrekking op de documenten die bij de aanvraag moeten worden gevoegd alsmede op de beoordeling van de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid.

2 Onze Minister die het aangaat geeft bij ministeriële regeling per gereglementeerd beroep nadere regels ten aanzien van de verklaring en de documenten, bedoeld in artikel 23, de controle in verband met volksgezondheid of openbare veiligheid, bedoeld in artikel 27, en het verstrekken van gegevens voor afnemers van de dienst, bedoeld in artikel 29.
(…)

Regeling erkenning EU-beroepskwalificaties kinderopvangpersoneel

Artikel 2

Deze regeling is van toepassing op:

a. de aanvraag van een migrerende beroepsbeoefenaar tot het verlenen van erkenning van beroepskwalificaties voor de toegang tot of de uitoefening van de volgende gereglementeerde beroepen:

1°. beroepskracht als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder 1°, van de begripsomschrijving ‘beroepskracht’ in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;

2°. beroepskracht als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;

3°. gastouder als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;

4°. beroepskracht voorschoolse educatie als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;

5°. beroepskracht voorschoolse educatie als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;

6°. beroepskracht meertalige buitenschoolse opvang als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen;

b. de verklaring vooraf, bedoeld in artikel 23 van de wet, van een dienstverrichter die een gereglementeerd beroep als bedoeld onder a wenst uit te oefenen.

Wet kinderopvang

1. In deze wet en de op deze wet berustende bepalingen wordt verstaan onder:

beroepskracht:

a. de persoon van 18 jaar of ouder die werkzaam is bij een kindercentrum, bezoldigd is en belast is met de verzorging, de opvoeding en het bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen;
b. de persoon van 18 jaar of ouder die werkzaam is bij een gastouderbureau, bezoldigd is en belast is met het tot stand brengen en begeleiden van gastouderopvang;
(…)
buitenschoolse opvang:kinderopvang verzorgd door een kindercentrum voor kinderen in de leeftijd dat ze naar het basisonderwijs kunnen gaan, waarbij opvang wordt geboden voor of na de dagelijkse schooltijd evenals gedurende vrije dagen of middagen en in schoolvakanties;

(…)