Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 21/5677 en ARN 21/5679
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres 1], uit [woonplaats], eiseres 1, en
[eiseres 2], eiseres 2,
(gemachtigde: mr. A.A. Robbers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn
(gemachtigde: E.E. de Jong).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde partij] en [derde partij]uit [woonplaats] ([derde partij])
(gemachtigde: mr. A. Daan).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de weigering van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van een deel van de bedrijfsgebouwen en terrein aan de [locatie] te [woonplaats].
1.1.
Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 9 november 2020 verleend. Met het bestreden besluit van 26 oktober 2021 heeft het college, naar aanleiding van de bezwaren van meerdere omwonenden, waaronder [derde partij], alsnog de omgevingsvergunning geweigerd.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 1 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres 1] namens eiseres 1, [eiseres 2] en [eiseres 2] namens eiseres 2, de gemachtigde van eiseres 1 en 2, de gemachtigde van het college, G. Koornneef namens het college en de gemachtigde van [derde partij].
Totstandkoming van de besluiten
2. Eiseres 2 verhuurt panden op het perceel aan diverse bedrijven. Sinds 2015 is eiseres 1 gevestigd op het perceel. De bedrijfsactiviteiten van eiseres 1 zijn omschreven als transportbedrijf/goederenvervoer met op- en overslag.
2.1.
Met het besluit van 12 juli 2016 heeft het college eiseres 2 onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en/of bouwwerken op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
2.2.
Een door [bedrijf] aangevraagde omgevingsvergunning om haar bedrijf op het perceel mogelijk te maken, is met het besluit van 19 april 2017 geweigerd.
2.3.
Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college het tegen het besluit van 12 juli 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder wijziging van de last.
2.4.
Bij afzonderlijke besluiten van 17 januari 2018 heeft het college de tegen het besluit van 19 april 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
2.5.
Bij uitspraak van 2 augustus 2018 heeft de rechtbank de door eiseres 2 tegen het besluit van 24 juli 2017 en de door eiseressen tegen de besluiten van 17 januari 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. [1] Met de uitspraak van 3 juli 2019 heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, de uitspraak van de rechtbank bevestigd. [2]
2.6.
Op 16 juli 2020 heeft eiseres 1 opnieuw een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Hierbij is een ruimtelijke onderbouwing, opgesteld door Arcadis, aangeleverd om te onderbouwen dat meewerken aan de gevraagde afwijking in ruimtelijk opzicht aanvaardbaar is. Deze ruimtelijke onderbouwing maakt deel uit van de verleende omgevingsvergunning en bevat ook een akoestisch onderzoek.
2.7.
Het college heeft met het besluit van 9 november 2020 de omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het verantwoord is om af te wijken van de planregels omdat, onder meer en voor zover hier van belang, in de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat er geen sprake meer is van vrachtverkeer in de avond- en nachtelijke uren. In het akoestisch onderzoek dat in de onderbouwing is opgenomen, is dat uitgangspunt herhaalt. Uit de gegevens van het akoestisch onderzoek blijkt dat de geluidswaarden gedurende de dag (zowel gemiddeld als met incidentele piekbelasting) onder de maximale voorkeurswaarden blijven zoals opgenomen in de Wet Geluidhinder. Vanuit milieuoogpunt zijn degelijke waarden aanvaardbaar. Verwacht mag worden dat de groothandels die zijn toegestaan een vergelijkbare waarde zullen hebben. Daarnaast is meegewogen dat de omliggende functies (wonen en maatschappelijke functies) niet onevenredig in hun belangen worden geschaad nu het vrachtverkeer alleen gedurende de dag zal plaatsvinden.
2.8.
Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van omwonenden en de [derde partij] gegrond verklaard en het besluit van 9 november 2020 herroepen. Het college heeft vervolgens opnieuw beslist op de aanvraag en de omgevingsvergunning geweigerd. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat de aangeleverde tekeningen en ruimtelijke onderbouwing niet overeenkomen met de feitelijke situatie ten aanzien van de contouren van de bebouwing en de omvang van de opslag. Daarnaast heeft het college geconstateerd dat de ruimtelijke onderbouwing niet uitgaat van de representatieve bedrijfssituatie en om die reden onbruikbaar is.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van een deel van de bedrijfsgebouwen en terrein ten behoeve van op- en overslag van goederen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseressen hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiseres 1 ongegrond is en dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Ontvankelijkheid beroep van eiseres 2
4. De rechtbank beoordeelt ambtshave of eiseres 2 belanghebbende is bij het bestreden besluit. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen namelijk alleen belanghebbenden bezwaar maken en beroep instellen tegen een besluit. Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit. Uit vaste rechtspraak volgt dat iemand belanghebbende is als hij of zij een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft, dat hem of haar in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door een besluit. Een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet voldoende. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit al om die reden als een afgeleid belang aangemerkt moet worden. Onderzocht moet worden of die derde, los van die contractuele relatie, ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.
4.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres 2 geen rechtstreeks eigen belang bij het bestreden besluit. Eiseres 2 verhuurt haar perceel aan bedrijven waaronder eiseres 1 en heeft met eiseres 1 een contractuele relatie. Er is daarmee sprake van een belang dat gelijk is aan het belang van eiseres 1, namelijk het belang dat eiseres 1 de activiteiten mag verrichten waarvoor zij een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Het door eiseres 2 genoemde belang, dat zij als eigenaresse van het perceel bepaalde zaken moet regelen om de omgevingsvergunning mogelijk te maken, zoals onder meer de plaatsing van een hekwerk en een alternatieve ontsluitingsroute, is naar het oordeel van de rechtbank geen zelfstandig eigen belang bij het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reële mogelijkheid dat eiseres 2 in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad. [3]
4.2.
Het beroep van eiseres 2 met zaaknummer ARN 21/5679 is daarom niet-ontvankelijk.
Het bestemmingsplan
5. Op het perceel waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd geldt het bestemmingsplan “Wenum Wiesel en buitengebied”. Het perceel heeft de bestemming "Bedrijf" met de specifieke aanduiding ‘stamp-, pers-, dieptrek- en forceerbedrijf‘.
5.1.
De op de plankaart voor deze bedrijven aangewezen grond is (voor zover hier relevant) bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de bij deze regels behorende Lijst van toegelaten bedrijfstypen.
5.2.
Op grond van artikel 4.6 van de planregels kan van het bestemmingsplan worden afgeweken om de vestiging van bedrijfstypen toe te staan die niet zijn genoemd in de Lijst van toegelaten bedrijfstypen, dan wel voorkomen in een hogere categorie dan in het betreffende bestemmingsvlak is toegestaan. Het moet dan gaan om bedrijfstypen die naar hun aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn met bedrijfstypen die ter plaatse bij recht zijn toegestaan. Daarbij geldt dat de belasting van het (leef)milieu en het landschap in de omgeving en de verkeersaantrekkende werking daarbij niet onevenredig mogen toenemen en dat de belangen van de omliggende functies ook niet op een andere wijze onevenredig mogen worden geschaad. Afwijking is alleen mogelijk voor zover de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied en het in het plan beoogde stedenbouwkundige en landschappelijke beeld niet onevenredig worden aangetast.
Mocht het college de omgevingsvergunning weigeren?
6.1.
Eiseres 1 voert aan dat het college ten onrechte de weigering van de omgevingsvergunning heeft gebaseerd op het argument dat de tekeningen bij de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing niet overeenkomen met de feitelijke situatie. Zo gaat het college er ten onrechte vanuit dat zij veel meer ruimte in gebruik heeft dat op tekening is aangegeven. Een deel van de niet door haar gebruikte gebouwen is door de eigenaar in gebruik genomen voor langdurige stalling van machines. Daarnaast is het onderzoek naar de transportbewegingen slecht uitgevoerd. Niet duidelijk is wie verantwoordelijk is voor dit onderzoek waardoor een tunnelvisie is ontstaan omdat alle verkeershandelingen in grote mate ten onrechte op eiseres 1 worden afgeschoven.
6.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning op juiste gronden is geweigerd. Naar aanleiding van de ingediende bezwaren zijn meerdere controles op het perceel uitgevoerd. Tijdens die controles is gebleken dat hetgeen is aangevraagd niet overeenkomt met de feitelijke situatie. Zo zijn de contouren van de bebouwing niet goed ingetekend en vindt meer opslag plaats dan op tekening is aangegeven. Eiseres 1 is meermaals in de gelegenheid gesteld om gewijzigde tekeningen aan te leveren, maar heeft daarvan geen gebruik gemaakt. Voorts is uit meerdere nachtelijke controles gebleken dat, in tegenstelling tot hetgeen is opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing, nog altijd vervoersbewegingen plaatsvinden tussen 19:00 uur en 07:00 uur. Door deze bevindingen is volgens het college vast komen te staan dat hetgeen is opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing niet overeenkomt met de feitelijke situatie. In de praktijk vinden, net als voorheen, nachtelijke transporten plaats. Daarmee is eveneens komen vast te staan dat de ruimtelijke onderbouwing niet uitgaat van de representatieve bedrijfssituatie en derhalve onbruikbaar is. Eiseres 1 is gedurende de bezwarenprocedure meermaals in de gelegenheid gesteld om de eigen gegevens ten aanzien van de verkeersbewegingen, de zogenoemde ritteninformatie, aan te leveren, maar heeft hiervan geen gebruik gemaakt. Tijdens één van de controles is toegegeven dat een verandering in de bedrijfsvoering, van 24-uursbedrijf naar 12-uursbedrijf ingewikkeld is en in de praktijk moeilijk haalbaar. Niet is gebleken dat de benodigde verandering in de bedrijfsvoering, zoals aangegeven in de ruimtelijke onderbouwing, ook daadwerkelijk in de praktijk is doorgevoerd. De belangen van de omliggende functies worden daardoor nog altijd onevenredig geschaad.
6.3.
Vast staat dat het bedrijf van eiseres 1 niet valt onder de categorieën 1 en 2 van de bij de planregels behorende Lijst van toegelaten bedrijfstypen. Vestiging van een dergelijk bedrijf op het perceel is dan ook in strijd met het bestemmingsplan.
6.4.
Op grond van artikel 4.6 van de planregels kan een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan, zoals door eiseres 1 is aangevraagd, alleen worden verleend, voor zover hier van belang, de belasting van het (leef)milieu en het landschap in de omgeving en de verkeersaantrekkende werking niet onevenredig toenemen en de belangen van de omliggende functies ook niet op een andere wijze onevenredig worden geschaad.
6.5.
Het college heeft in 2017 de eerdere aanvraag van eiseres 1 om een omgevingsvergunning afgewezen omdat, kort samengevat, door de vestiging van het bedrijf van eiseres 1, de belangen van de omliggende functie “Wonen” onevenredig worden geschaad. In de uitspraak van 3 juli 2019 [4] heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank, gelet op de in het akoestisch rapport neergelegde onderzoeksresultaten, terecht heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De Afdeling concludeert in deze uitspraak dat er om die reden geen gebruik kan worden gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 4.6. van de planregels.
6.6.
Bij de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit, heeft eiseres 1 een rapportage van Arcadis overgelegd die de ruimtelijke motivering vormt zoals bedoeld in artikel 4.6 van de planregels. In de rapportage staat onder 3.2 onder meer vermeld dat er uitsluitend transporten plaatsvinden op werkdagen tussen 07:00 uur en 19:00 uur. Dit is ook het uitgangspunt geweest voor het akoestisch onderzoek zoals genoemd onder 4.2 van de rapportage. Uit het akoestisch onderzoek kan volgens Arcadis worden geconcludeerd dat wat betreft het aspect geluid, de inrichting van eiseres 1 ruimtelijk aanvaardbaar is. De inrichting is naar aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen met bedrijfstypen die ter plaatse bij recht zijn toegestaan (milieucategorie 2). De belasting van het (leef)milieu en het landschap in de omgeving alsmede de verkeersaantrekkende werking nemen niet onevenredig toe. Van een onevenredige aantasting van de belangen van derden is evenmin sprake.
6.7.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de vestiging van eiseres 1 op het perceel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rapportage van Arcadis kan niet als ruimtelijke onderbouwing worden gebruikt voor de aanvraag omdat hierbij niet is uitgegaan van de feitelijke bedrijfssituatie. Uit de door het college overgelegde processen-verbaal van bevindingen van 21 december 2020, 17 mei 2021, 28 juni 2021, 2 augustus 2021 en 7 februari 2022 blijkt dat, in tegenstelling tot hetgeen is opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing, nog altijd vervoersbewegingen plaatsvinden tussen 19:00 uur en 07:00 uur. Gelet op het aantal controles en het aantal vervoerbewegingen tijdens die controles kan niet worden gesproken van een incidentele situatie die alleen op maandagochtend plaatsvindt zoals door eiseres 1 is betoogd. Gelet op de processen-verbaal is er ook geen reden aan te nemen dat de vervoersbewegingen die daarin staan vermeld, moeten worden toegerekend aan andere bedrijven dan aan eiseres 1.
6.8.
Nu het rapport van Arcadis niet als ruimtelijke onderbouwing kan dienen voor de aanvraag, ontbreekt een ruimtelijke onderbouwing zoals bedoeld in artikel 4.6 van de planregels en mocht het college de omgevingsvergunning weigeren.
6.9.
Dat het college alsnog de omgevingsvergunning had moeten verlenen en dan middels handhaving erop zou moeten toezien dat de voorschriften bij de omgevingsvergunning worden nageleefd, volgt de rechtbank niet. Immers, op grond van artikel 5.19, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend. Het college heeft door de omgevingsvergunning alsnog in bezwaar te weigeren, in overeenstemming met deze bepaling gehandeld.
Is het besluit onevenredig?
7. De rechtbank is van oordeel dat het college na afweging van de betrokken belangen zich op het standpunt mocht stellen dat de vestiging van het bedrijf van eiseres 1 op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan en een goede ruimtelijke ordening. Bij deze belangenafweging zijn ook de belangen van eiseres 1 meegewogen. Het college heeft de belangen van eiseres 1 minder zwaar laten wegen. De rechtbank ziet in deze belangenafweging geen aanleiding om schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur aan te nemen. De gevolgen van de weigering zijn niet onevenredig in verhouding met de daarmee te dienen doelen. Het college mocht namelijk een groter gewicht toekennen aan het belang van de goede ruimtelijke ordening tegenover de belangen van eiseres 1 om haar bedrijf op het perceel te kunnen vestigen. De rechtbank neemt daarbij ook in aanmerking dat eiseres 1 toen zij zich op het perceel heeft gevestigd, wist dat dit in strijd was met het bestemmingsplan en het college eerder ook al een gelijkluidende aanvraag om een omgevingsvergunning heeft geweigerd. Dat eiseres 1 in goed overleg met het college, wat daar ook van zij, reeds diverse maatregelen heeft getroffen, doet hier niet aan af. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de procedure in bezwaar op juiste wijze verlopen?
8. Eiseres 1 voert aan dat de behandeling van het bezwaarschrift op onaanvaardbare en onacceptabele wijze heeft plaatsgevonden. Allereerst heeft het college door in zijn reactienota van 16 augustus 2021 zijn gewijzigde standpunt weer te geven, blijk gegeven van vooringenomenheid. Dit is een ongewenste en ongeoorloofde beïnvloeding van de commissie die afbreuk doet aan de normen van de Nederlandse besluitvorming van overheden op lokaal niveau en die bovendien de rechtszekerheid van de gemeenschap in het algemeen en de justitiabelen op tamelijk grove wijze aantast. Daarnaast was de akoestiek in de zaal slecht waardoor niet alles voldoende hoorbaar was en waardoor eiseres 1 niet voldoende op alles heeft kunnen reageren. Aan de toezegging van de voorzitter dat eiseres 1 de audio-opnamen kon ontvangen en daarop kon reageren, is niet voldaan. Er is dan ook geen hoor en wederhoor toegepast.
8.1.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van schending van hoor en wederhoor. Hoewel de rechtbank begrijpt dat de akoestiek tijdens de hoorzitting te wensen overliet, maakt de rechtbank uit de reactie van de commissie van 22 september 2021 op dat eiseres 1 voldoende in de gelegenheid is gesteld om haar standpunt kenbaar te maken en te reageren op hetgeen tijdens de hoorzitting is besproken.
8.2.
Voor zover er al sprake van zou zijn van enige schending, overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in beroep aan schending van hoor en wederhoor voorbij kan worden gegaan indien blijkt dat eiseres 1 niet is benadeeld door de schending van dit vormvoorschrift. Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van eiseres 1 geen sprake van benadeling. Zij heeft immers in beroep haar bezwaren (nogmaals) uiteen kunnen zetten en is in de gelegenheid gesteld deze bezwaren ter zitting mondeling toe te lichten.
8.3.
Er is ook geen aanleiding aan te nemen dat sprake is van vooringenomenheid van het college als bedoeld in artikel 2:4 van de Awb omdat het college voorafgaand aan de hoorzitting bij de commissie zijn standpunt kenbaar heeft gemaakt. Het is gebruikelijk dat voorafgaand aan de behandeling van een bezwaarschrift, een zogenoemde reactienota of verweerschrift met bijbehorende processtukken wordt aangeleverd aan de commissie.
Op deze wijze worden partijen voorafgaande aan de hoorzitting op de hoogte gebracht van het (eventueel gewijzigde) standpunt van het college, kan dit op de hoorzitting onderwerp van het debat zijn en worden partijen ook niet overvallen door een eventueel ander standpunt van het bestuursorgaan op de hoorzitting. Verder kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de bezwaarprocedure is bedoeld als algehele heroverweging van het bestreden besluit, hetgeen ook met zich kan brengen dat een aanvankelijk toekennend besluit in het kader van heroverweging wordt gewijzigd in een weigering. De beroepsgrond slaagt niet.
Op deze wijze worden partijen voorafgaande aan de hoorzitting op de hoogte gebracht van het (eventueel gewijzigde) standpunt van het college, kan dit op de hoorzitting onderwerp van het debat zijn en worden partijen ook niet overvallen door een eventueel ander standpunt van het bestuursorgaan op de hoorzitting. Verder kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de bezwaarprocedure is bedoeld als algehele heroverweging van het bestreden besluit, hetgeen ook met zich kan brengen dat een aanvankelijk toekennend besluit in het kader van heroverweging wordt gewijzigd in een weigering. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep van eiseres 1 is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Het beroep van eiseres 2 is niet-ontvankelijk. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres 2 daarom niet inhoudelijk. Eiseressen krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep van eiseres 1 met zaaknummer ARN 21/5677 ongegrond;
- het beroep van eiseres 2 met zaaknummer ARN 21/5679 niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.