Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/5008
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats].
[derde-partij], te [woonplaats].
(gemachtigde: mr. F.H. Damen)
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde-partij heeft een reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. De zaak is gelijktijdig behandeld met de beroepen met zaaknummers 19/5025 en 19/5074. Eiser heeft via een telefonisch verbinding deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.H.M. Krabbenborg en H. Ten Boom. Namens derde-partij zijn [derde-partij] en [derde-partij] verschenen, bijgestaan door gemachtigde en vergezeld door ing. R.B.M. Aagten.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1.1.
De derde-partij heeft op 16 december 2016 een aanvraag ingediend voor de realisatie van een biologische pluimveehouderij op het perceel [locatie] te [woonplaats] Het bouwplan voorziet in 13 ronde pluimveestallen met elk een goothoogte van 3 meter, een bouwhoogte van 6,5 meter een oppervlakte van 503 m², met in het midden van de ronde stal een luchtuitlaat. In elke stal zullen 4.800 kippen worden gehouden en elke stal beschikt over een uitloop van ongeveer 2 hectare. Van deze stallen zullen er 10 continu bezet zijn, één stal zal deels leeg zijn in verband met het uitladen van een deel van de dieren, en twee stallen zullen volledig leeg zijn om te reinigen, ontsmetten en gereed te maken voor ontvangst van nieuwe eendagskuikens. Daarom is een maximaal aantal van 52.800 stuks pluimvee aangevraagd.
1.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten:
- “ bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo));
- “ aanleggen” (art. 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo);
- “ gebruik in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.1, eerste lid, onder c, Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo) en
- “ milieu” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo).
De gemeenteraad heeft op 18 juli 2019 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
Is eiser belanghebbende?
2.1.
Voordat aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil kan worden toekomen, zal de rechtbank eerst de door verweerder en de derde-partij opgeworpen vraag moeten beantwoorden of eiser ontvankelijk is in zijn beroep.
2.2.
Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: “Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.”
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: “Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.”
2.3.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1981) geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit – zoals een omgevingsvergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.
Het criterium “gevolgen van enige betekenis” dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
2.4.
Eiser woont, gemeten vanaf de grens van de inrichting, op een afstand van ongeveer 725 meter. Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven dat de geurbelasting ter hoogte van zijn woning 0,4 odour units bedraagt. Dat is volgens verweerder te weinig om gevolgen van enige betekenis te ondervinden.
2.5.
De rechtbank zoekt bij haar oordeel of bij een dergelijke geurbelasting sprake is van gevolgen van enige betekenis aansluiting bij de “Beleidsregel van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland houdende regels omtrent geur bedrijven Beleidsregels geur bedrijven (niet-veehouderijen) Gelderland 2017” (hierna: het Gelders Geurbeleid). Dit geurbeleid is weliswaar niet van toepassing op de voorliggende veehouderij, maar geeft wel een indicatie bij welke geurbelasting sprake is van hinder. In dit beleid wordt uitgegaan van streefwaarden, richtwaarden en grenswaarden. De streefwaarde komt overeen met een niveau van geen hinder, de richtwaarde kan gezien worden als een niveau van redelijke hinder en de grenswaarde komt overeen met het niveau waarboven vrijwel altijd sprake zal zijn van ernstige hinder. Uit artikel 8 van dit geurbeleid, in samenhang met de bijbehorende toelichting, volgt dat de streefwaarde voor woningen (categorie A) bij “hinderlijke” geur, zoals van een pluimveehouderij, 0,15 odour units bedraagt.
Eiser zit boven de streefwaarde. Omdat de geurbelasting voor eiser meer bedraagt dan de streefwaarde, is de rechtbank van oordeel dat hij gevolgen van enige betekenis van de pluimveehouderij ondervindt. Eiser is dus aan te merken als belanghebbende.
Dat de geurbelasting beperkt is ten opzichte van de geurnormen van respectievelijk 3 en 14 odour units uit de Wet geurhinder en veehouderij maakt, anders dan verweerder heeft betoogd, niet dat geen sprake is van gevolgen van enige betekenis, omdat deze normen te maken hebben met welke geurhinder aanvaardbaar wordt geacht, niet of er geurhinder wordt ondervonden.
Relativiteitsvereiste
3.1.
Artikel 8:69a van de Awb luidt als volgt:
“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser.
3.2.
De derde-partij heeft aangegeven dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden van eiser over gezondheidsrisico’s en fijnstof.
3.3.
Op 11 november 2020 heeft de Afdeling een overzichtsuitspraak met betrekking tot het relativiteitsvereiste gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:2706). In overweging 10.5 heeft de Afdeling overwogen dat de norm van een goede ruimtelijke ordening het belang van bewoners bij behoud en herstel van hun woon- en leefklimaat beschermt. In dit geval heeft verweerder de mate van gezondheidsrisico’s en fijnstof beoordeeld in het licht van de vraag of de vestiging van de pluimveehouderij ter plaatse goede ruimtelijke ordening is en het woon- en leefklimaat aantast. Het relativiteitsvereiste staat daarom niet aan inhoudelijke behandeling in de weg van de beroepsgronden van eiser met betrekking tot gezondheidsrisico’s en fijnstof, omdat deze te maken hebben met zijn woon- en leefklimaat.
De rechtbank zal daarom hierna op deze beroepsgronden ingaan.
Gezondheid
4.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit met betrekking tot het aspect “volksgezondheid” aangegeven dat de GGD op 31 oktober 2017 positief heeft geadviseerd, onder voorwaarde dat de voorgestelde maatregelen en technieken daadwerkelijk worden toegepast en gebruikt, waaronder een ionisatiesysteem. Er zijn dan geen negatieve effecten te verwachten door fijnstof, ammoniak, endotoxinen [1] en op de luchtwegen van omwonenden. Volgens verweerder is uit het advies duidelijk geworden dat geen volledige zekerheid valt te geven over toekomstige gezondheidseffecten.
Verweerder heeft daarnaast verwezen naar het onderzoek van 22 oktober 2018 in het kader van het onderzoeksprogramma “Veehouderij en gezondheid omwonenden” (VGO III). Op grond van dit rapport kan volgens verweerder de eerdere conclusie van de GGD, namelijk dat nog geen definitieve uitkomsten bekend zijn, worden bevestigd. Er kan uit dit VGO-onderzoek wel geconcludeerd worden dat de situatie ten aanzien van pluimveehouderijen gunstiger is dan in voorgaande onderzoeken. Geconcludeerd wordt namelijk dat de eerder gevonden associatie tussen wonen in de buurt van een pluimveehouderij en een verhoogd risico op longontsteking in de onderzoeksperiode na 2014 niet zichtbaar is. In de periode 2007-2014 was deze wel zichtbaar, hoewel relatief beperkt en per jaar verschillend. Om vast te stellen of het ontbreken van de associatie in de afgelopen jaren een trendbreuk is, moet nog vervolgonderzoek plaatsvinden. De gegevens over 2017 en 2018 moeten worden geanalyseerd en er moeten analyses worden uitgevoerd in andere gebieden dan in een deel van Noord-Brabant en het noorden van Limburg waar veel veehouderijen aanwezig zijn.
Verweerder heeft in de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” met betrekking tot endotoxinen overwogen dat de huidige wetenschappelijke basis te smal is voor een kwalitatief beoordelingskader waarin is vastgelegd welke risiconiveaus voor omwonenden maximaal toelaatbaar zijn. De aanbeveling van 30 endotoxinen units per m³ van de gezondheidsraad betreft een advieswaarde. Deze aanbeveling is niet wettelijk verankerd. Volgens verweerder wordt de goede werking van de huisvestingssystemen geregeld via artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit. Wanneer voldaan wordt aan het Activiteitenbesluit, de Activiteitenregeling en de vigerende wetgeving ten aanzien van volksgezondheid en besmettingsgevaar, dan zijn er geen redenen om een onderzoeksverplichting op te leggen met betrekking tot volksgezondheid.
4.2.
Eiser vreest voor gezondheidsschade door de vestiging van de pluimveehouderij. Hij verwijst in dit verband onder meer naar het advies van de Gezondheidsraad “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies” van 14 februari 2018, waarin is aangegeven dat rond pluimveebedrijven sprake is van een verhoogd risico op longontsteking.
Volgens eiser blijkt uit het VGO-onderzoek dat in zes van de acht onderzochte jaren wel een statistisch relevant verband is aangetoond tussen longontstekingen en wonen in de nabijheid pluimveehouderijen en longontsteking, en slechts twee jaar niet. De verbanden tussen het houden van pluimvee en longontsteking blijken volgens eiser ook uit andere onderzoeken. [2]
Eiser verwijst met betrekking tot de rol van endotoxinen bij longontstekingen bij omwonenden van veehouderijen ook naar een artikel uit Pneumonia [3] . Dit onderzoek toont volgens eiser aan dat er tot 1,15 kilometer vanaf pluimveehouderijen een verband is tussen longontstekingen en pluimveehouderijen.
Eiser verwijst met betrekking tot endotoxinen ook naar het advies van de gezondheidsraad uit 2012 over een norm van 30 endotoxinen units per kubieke meter (EU/m³). Eiser geeft aan dat in het bestemmingsplan “Buitengebied Asten 2016” is uitgegaan van de norm van 30 EU/m³, welke door de Afdeling in de uitspraak van 7 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2704) in stand is gelaten.
4.3.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:644) ligt het op de weg van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door verweerder gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser dit niet aannemelijk gemaakt. In het VGO-onderzoek wordt gewezen op mogelijke verbanden, en wordt aangegeven dat vervolgonderzoek nodig is. Uit het VGO-onderzoek kan niet worden afgeleid dat een pluimveehouderij onaanvaardbare negatieve gezondheidseffecten heeft.
Ook uit het door eiser aangehaalde artikel uit Pneumonia kan dit niet worden afgeleid. Dit artikel bouwt voort op het eerste VGO-onderzoek, en gaat verder in op de vraag of bij gevoelige personen microben in de bovenste luchtwegen een rol spelen bij longontstekingen. Ook in dit artikel wordt aangegeven dat een mogelijk verband bestaat dat nader moet worden onderzocht in een groter onderzoek. Dit artikel is blijkens de referentielijst in het VGO-onderzoek bovendien ook betrokken in het VGO-onderzoek.
De rechtbank merkt daarnaast op dat in november 2019 het vervolgonderzoek “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III; Longontsteking in de nabijheid van geiten- en pluimveehouderijen in Gelderland, Overijssel en Utrecht” is gepubliceerd. In dit rapport wordt aangegeven dat de eerder in Noord-Brabant en Limburg gevonden associatie tussen pluimveehouderijen en longontsteking (2009 tot en met 2014) niet wordt gezien in het nieuwe onderzoeksgebied in (onder meer) Gelderland.
Endotoxinen
4.4.
Met betrekking tot het toetsingskader voor endotoxinen heeft de Afdeling eerder overwogen dat zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat ter beantwoording waarvan verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. [4]
Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.
4.5.
Verweerder heeft – anders dan de gemeenteraad van Asten – geen toepassing gegeven aan het advies van de gezondheidsraad uit 2012 om een norm van 30 endotoxinen units per kubieke meter (EU/m³) te hanteren. Zoals hiervoor is aangegeven is dat ook niet verplicht. Het is aan verweerder om te bepalen op welke wijze de emissies van endotoxinen in het besluit worden betrokken.
Verweerder heeft zich hiervoor gebaseerd op het advies van de GGD, waarin is aangegeven dat de emissie van stof en endotoxinen extreem laag is en dat de verwachting is dat ook het risico op longontsteking voor omwonenden lager zal uitkomen dan uit het VGO-onderzoek is af te leiden. De GGD concludeert dat wanneer de initiatiefnemer de voorgenomen bron- en reductiemaatregelen uitvoert, waaronder ionisatie, geen negatieve effecten te verwachten zijn op de gezondheid van omwonenden ten opzichte van de bestaande situatie.
De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om deze conclusies voor onjuist te houden.
Concluderend heeft eiser niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk gemaakt dat de pluimveehouderij onaanvaardbare risico’s voor de gezondheid meebrengt. De rechtspraak van de Afdeling leidt ertoe dat onzekerheden op zichzelf onvoldoende zijn om de vergunning te weigeren.
De beroepsgrond slaagt niet.
Fijnstof
5.1.
Eiser betoogt dat de bepalingen uit het Besluit emissiearme huisvesting (Beh) met betrekking tot fijnstofemissie worden omzeild doordat het bedrijf van de derde-partij wordt aangemerkt als biologische pluimveehouderij.
5.2.
Artikel 2 van het Besluit emissiearme huisvesting (Beh) luidt als volgt:
“1 Dit besluit is van toepassing op huisvestingssystemen voor landbouwhuisdieren die behoren tot een diercategorie die is vermeld in bijlage 1 of bijlage 2, en worden gehouden voor de productie van vlees, melk of eieren.
2 Dit besluit is niet van toepassing op:
a.(…)
b. huisvestingssystemen voor landbouwhuisdieren die worden gehouden overeenkomstig de biologische productiemethode, met uitzondering van huisvestingssystemen voor landbouwhuisdieren van de diercategorie melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar;
(…).”
In artikel 1 is de volgende definitie opgenomen van “biologische productiemethode”: “biologische productiemethode als bedoeld in Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2092/91 (PbEU L 189).”
In Verordening (EG) nr. 834/2007 is in artikel 1 de volgende definities opgenomen:
a. a) „biologische productie”: het gebruik van productiemethoden die in overeenstemming zijn met de in deze verordening vastgestelde voorschriften, in alle stadia van de productie, bereiding en distributie.
5.3.
Zoals verweerder in het bestreden besluit ook heeft overwogen, geldt het Besluit emissiearme huisvesting, en de daarin opgenomen regels voor emissiearme huisvesting, niet voor bedrijven die gebruikmaken van de biologische productiemethode. Niet is gebleken dat het bedrijf niet zal kunnen voldoen aan de voorwaarden die gelden voor biologische productie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het Besluit emissiearme huisvesting niet van toepassing is.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
6. Het beroep van eiser is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. C.M.A. Delissen-Buijnsters, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.