Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/5074
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. J.H.M. Berenschot)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde partij], te [woonplaats].
[derde partij], te [woonplaats].
(gemachtigde: mr. F.H. Damen)
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde-partij heeft een reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2020. De zaak is gelijktijdig behandeld met de beroepen met zaaknummers 19/5008 en 19/5025.
Namens eiseres zijn [eiseres] en [eiseres] verschenen, bijgestaan door gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.H.M. Krabbenborg en H. Ten Boom. Namens derde-partij zijn [derde partij] en [derde partij] verschenen, bijgestaan door gemachtigde en vergezeld door ing. R.B.M. Aagten.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1.1.
De derde-partij heeft op 16 december 2016 een aanvraag ingediend voor de realisatie van een biologische pluimveehouderij op het perceel [locatie] te [woonplaats]. Het bouwplan voorziet in 13 ronde pluimveestallen met elk een goothoogte van 3 meter, een bouwhoogte van 6,5 meter een oppervlakte van 503 m², met in het midden van de ronde stal een luchtuitlaat. In elke stal zullen 4.800 kippen worden gehouden en elke stal beschikt over een uitloop van ongeveer 2 hectare. Van deze stallen zullen er 10 continu bezet zijn, één stal zal deels leeg zijn in verband met het uitladen van een deel van de dieren, en twee stallen zullen volledig leeg zijn om te reinigen, ontsmetten en gereed te maken voor ontvangst van nieuwe eendagskuikens. Daarom is een maximaal aantal van 52.800 stuks pluimvee aangevraagd.
1.2.
Verweerder heeft in het bestreden besluit een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten:
- “ bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo));
- “ aanleggen” (art. 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo);
- “ gebruik in strijd met het bestemmingsplan (art. 2.1, eerste lid, onder c, Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo) en
- “ milieu” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo).
De gemeenteraad heeft op 18 juli 2019 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
1.3.
[eiseres] exploiteert op het perceel [locatie] te [woonplaats] een pluimveeslachterij. Deze slachterij bevindt zich op een afstand van ongeveer 2150 meter van het plangebied. Zij vreest dat haar bedrijfsvoering wordt aangetast als bij het pluimveebedrijf vogelgriep wordt geconstateerd.
Is eiseres belanghebbende?
2.1.
Voordat aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil kan worden toekomen, zal de rechtbank eerst de door verweerder en de derde-partij opgeworpen vraag moeten beantwoorden of eiseres ontvankelijk is in haar beroep.
2.2.
Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt: “Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.”
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: “Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.”
2.3.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1981) geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit – zoals een omgevingsvergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.
Het criterium “gevolgen van enige betekenis” dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
2.4.
Uit het beleidsdraaiboek Aviaire Influenza (versie 2.0), waarnaar eiseres heeft verwezen, volgt dat bij een laag pathogene uitbraak van vogelgriep binnen een zone van 1 tot 3 km maatregelen worden ingesteld. De pluimveeslachterij van eiseres bevindt zich in deze zone en kan in haar bedrijfsvoering worden getroffen bij maatregelen die worden ingesteld bij het uitbreken van vogelgriep, zoals bij een vervoersverbod. Daarmee onderscheidt eiseres zich naar het oordeel van de rechtbank wat betreft het risico op gevolgen bij uitbraak van vogelgriep op de pluimveehouderij in ieder geval in voldoende mate van anderen om als belanghebbende bij het bestreden besluit te worden aangemerkt. [1]
De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres aan te merken is als belanghebbende.
Ingetrokken beroepsgrond
3. Eiseres heeft op de zitting haar beroepsgrond met betrekking tot strijd met de omgevingsverordening Gelderland ingetrokken.
Relativiteitsvereiste
4.1.
Artikel 8:69a van de Awb luidt als volgt:
“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiseres.
4.2.
Verweerder en de derde-partij hebben aangegeven dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden van eiseres. Omdat het oordeel over dit verweer afhangt van de ingeroepen norm, zal de rechtbank bij elke beroepsgrond afzonderlijk bespreken of het relativiteitsvereiste aan vernietiging in de weg staat.
Biologisch karakter pluimveehouderij
5.1.
Voorschrift 8 uit de omgevingsvergunning luidt als volgt:
“Er mogen enkel kippen worden gehouden binnen de inrichting als wordt beschikt over certificaten van een controlerende instantie (thans Skal), waaruit volgt dat de dieren op biologische wijze worden gehouden.”
5.2.
Eiseres heeft betoogd dat geen sprake is van een biologische pluimveehouderij als bedoeld in de Europese verordening, [2] zodat geen Skal-certificaat kan worden verleend en niet kan worden voldaan aan het voorschrift, dat op grond van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad aan de omgevingsvergunning is verbonden.
5.2
De rechtbank ziet deze beroepsgrond van eiseres primair als een betoog dat de omgevingsvergunning niet uitvoerbaar is. [3] In dat verband overweegt de rechtbank dat de uitvoerbaarheid van een bouwplan er mede toe strekt te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bouwplan dat niet uitvoerbaar is. Daaronder worden in ieder geval begrepen de belangen van grondeigenaren en grondgebruikers in de nabije omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien. Daaronder wordt niet begrepen de belangen van een ondernemer die niet in de nabijheid van het perceel is gevestigd, zoals in het geval van eiseres. [4]
Voor zover de beroepsgrond aangemerkt moet worden als een beroep op de onderliggende normen voor duurzaamheid en dierenwelzijn die in de Europese verordening zijn opgenomen, overweegt de rechtbank dat deze normen niet strekken tot bescherming van de bedrijfsbelangen van eiseres. De bedrijfsbelangen zijn ook niet zodanig verweven met het algemene belang dat deze norm probeert te beschermen dat op grond daarvan kan worden geoordeeld dat deze normen strekken tot bescherming van de belangen van eiseres.
5.3.
In het aanvullende beroepschrift heeft eiseres aangegeven dat zij zich niet beroept op de Europese verordening, maar dat zij zich beroept op de in het algemeen belang gestelde eis dat aan de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan een vvgb ten grondslag dient te liggen. Door het biologische karakter van de pluimveehouderij als voorwaarde te verbinden aan de vvgb, om daarna die voorwaarde niet te vervullen, komt de vvgb aan de besluitvorming te ontvallen, aldus eiseres.
5.4.
De rechtbank begrijpt dit betoog aldus dat eiseres stelt dat de vvgb, omdat niet wordt voldaan aan de bepalingen over biologische productie uit de Europese verordening, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat deze daarom op grond van artikel 6.5, tweede lid, Bor, had moeten worden geweigerd. Eiseres voert aan dat over het biologische karakter van het vergunde bedrijf op dit moment geen duidelijkheid bestaat.
De rechtbank overweegt dat deze gestelde schending niet los kan worden gezien van de materiële norm waarop eiseres zich beroept, namelijk dat in strijd wordt gehandeld met de bepalingen omtrent duurzaamheid en dierenwelzijn die in de Europese verordening zijn opgenomen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen strekken deze materiële normen niet tot bescherming van de bedrijfsbelangen van eiseres. Het relativiteitsvereiste staat daarom ook in zoverre aan inhoudelijke behandeling van deze beroepsgrond in de weg.
Voor zover eiseres zich beroept op schending van het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat ook de schending van deze procedurele normen niet los kan worden gezien van de materiële normen waarop eiseres zich beroept. [5]
De rechtbank zal daarom op deze beroepsgrond niet inhoudelijk ingaan.
5.5.
Het relativiteitsvereiste staat ook aan inhoudelijke behandeling van de beroepsgrond dat de effecten op het woon- en leefklimaat van omwonenden onvoldoende zijn gemotiveerd. Ook deze rechtsregel strekt niet tot bescherming van de bedrijfsbelangen van eiseres [6] .
De rechtbank zal ook op deze beroepsgrond niet inhoudelijk ingaan.
Risico op vogelgriep
6.1.
Eiseres betoogt dat het pluimveebedrijf door kippen die zich buiten de stal kunnen bewegen een onverantwoord risico in zich draagt voor wat betreft de verspreiding van vogelgriep. De vestiging van dit bedrijf zo dicht bij het bedrijf van eiseres is geen goede ruimtelijke ordening. Volgens eiseres hebben de uitloopkippen een hoger risico om besmet te raken met vogelgriep door contact met wilde vogels en hun uitwerpselen, vanwege de nabijheid tot open water en vanwege de bedrijfsvoering waarbij niet alle kippen in alle stallen in één keer worden geslacht. Hierdoor zijn continu kippen van alle leeftijdscategorieën aanwezig en worden de stallen ook niet in één keer allemaal ontsmet. Volgens eiseres is haar bedrijfsrisico niet verwaarloosbaar en zijn de financiële gevolgen als door vogelgriep een vervoersverbod wordt ingesteld groot. Eiseres geeft aan dat zij dan een schade zal lijden van € 270.000 per dag. Daar komen nog extra kosten bij, zoals de kosten om te voldoen aan de afnameverplichting.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de mogelijk beperkende maatregelen voor de bedrijfsvoering van eiseres bij het uitbreken van vogelgriep, voldoende aannemelijk is dat de vestiging van een pluimveebedrijf in de directe omgeving kan leiden tot een minder goed ondernemersklimaat voor eiseres. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de norm van een goede ruimtelijke ordening, waarop de beroepsgrond is gebaseerd, voor wat betreft risico’s op de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven, waaronder dat van eiseres, kennelijk niet strekt tot bescherming van de bedrijfsbelangen van eiseres [7] .
Het relativiteitsvereiste staat daarom niet in de weg aan behandeling van deze beroepsgrond.
6.3.
In paragraaf 6.12.2 van de ruimtelijke onderbouwing wordt ingegaan op de kans op een eventuele uitbraak van vogelgriep en op de consequenties dit kan hebben voor bedrijven in de omgeving. Om hier een inschatting van te maken is er contact geweest met het ministerie van Economische Zaken.
Verweerder heeft overwogen dat vogelgriep (aviaire influenza) voorkomt in de laag pathogene vorm (LPAI) en hoog pathogene vorm (HPAI). Met betrekking tot de hoog-pathogene vorm is aangegeven dat er in 2003 een grote uitbraak was in Nederland. In dat jaar werden op 255 locaties vogelgriep vastgesteld. Op slechts twee locaties ging het om vleeskuikens. Op de andere locaties ging het om legkippen, kalkoenen of eenden. Na 2003 tot heden is op vijf bedrijven hoog-pathogene vogelgriep geconstateerd. Op al deze bedrijven werden de dieren binnen gehouden en op geen enkel bedrijf werden vleeskuikens gehouden. Tevens was er op geen enkel bedrijf sprake van een buitenloop. In het beleidsdraaiboek “Aviaire influenza 2.0” is opgenomen dat bij een uitbraak van hoog-pathogene vogelgriep een algehele standstill voor heel Nederland wordt afgekondigd van 72 uur. Daarna wordt een beschermings- en toezichtsgebied ingesteld van circa 10 kilometer rondom de besmettingshaard.
Met betrekking tot de laag-pathogene vorm is aangegeven dat na 2003 er in Nederland 14 uitbraken zijn geweest. Dit betroffen 12 legkippenbedrijven en 2 kalkoenenbedrijven, en dus geen vleeskuikenbedrijven. 11 maal ging het om bedrijven waar de dieren de beschikking hadden over een uitloop. In het beleidsdraaiboek “Aviaire influenza 2.0” is opgenomen dat bij een uitbraak een beschermings- en toezichtsgebied wordt ingesteld van 1 tot 3 kilometer. Volgens verweerder wordt lang niet altijd een zone van 3 kilometer ingesteld. De mate van pluimveedichtheid heeft invloed op de grootte van de zone. Daarnaast wordt rekening gehouden met de aard van de bedrijven en de daarbij horende risico’s. Bij alle uitbraken na maart 2012 ging het om zones van circa 1 kilometer. In het geval bedrijven zoals een slachterij of eierpakstation in een zone met vervoersbeperkingen dreigen te komen, dan zal de grens met extra zorg worden beoordeeld om te voorkomen dat de consequenties voor die bedrijven en sector onnodig nadelig zijn. Bij de uiteindelijke besluitvorming zullen afstand van bedrijf tot besmettingshaard en de grens van het bedrijf tot de grens van het restrictiegebied een rol spelen. Tevens spelen de mogelijkheden voor een veilige logistiek een belangrijke rol. De voorliggende locatie wordt door het ministerie van Economische Zaken beschouwd als niet-pluimveedicht. De kans dat er in geval van een laag-pathogene vogelgriepuitbraak een zone wordt ingesteld groter dan 1 kilometer is daarom niet groot, aldus verweerder.
6.4.
De rechtbank stelt vast dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan, waaronder de eventuele gevolgen van het plan voor bedrijven in de omgeving, door verweerder is beoordeeld. Verweerder heeft de risico’s in verband met vogelgriep in kaart gebracht, en gesteld dat geen sprake is van een onaanvaardbaar risico en een onaanvaardbare aantasting van de belangen van omliggende bedrijven. Dat oordeel is uitvoerig gemotiveerd. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder deze risico’s onjuist heeft ingeschat.
Naar het oordeel van de rechtbank is de belangenafweging, waarbij verweerder de belangen van de derde-partij bij het mogelijk maken van een gebruik voor een pluimveehouderij ter plaatse groter heeft geacht dan de financiële belangen van eiseres, voorts niet onredelijk.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. C.M.A. Delissen-Buijnsters, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.