Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/3813
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekers], te [woonplaats]
[verzoekers]
, allen te [woonplaats],
[verzoekers], te [woonplaats]
[verzoekers], te [woonplaats], verzoekers
(gemachtigden: mr. H.P. Wiersema en mr. K. Hamelink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen, verweerder
(gemachtigden: mr. C.M.M. van Mil en T. van Balkom).
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft verweerder aan [verzoekers] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 20 mei 2020 heeft verweerder het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 9 juli 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de dag dat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan in deze zaken.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2020. Op deze zitting zijn de volgende zaken gelijktijdig behandeld: 20/3813, 20/3814, 20/3816, 20/3818, 20/3820, 20/3821, 20/3822, 20/3823, 20/3824, 20/3825, 20/3826, 20/3827, 20/3828, 20/3829, 20/3840, 20/3841, 20/3842, 20/3843, 20/3844, 20/3846, 20/3847, 20/3849, 20/3853, 20/3855, 20/3856, 20/3857, 20/3858, 20/3860, 20/3861, 20/3862, 20/3863, 20/3864, 20/3868, 20/3869, 20/3870, 20/4396, 20/4397, 20/4398, 20/4399, 20/4400, 20/4401 en 20/4402.
Verzoekers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden, M.T.M.P. de Krom, F. van Gool, S. van Weerden, D. Vereggen en W. Reedijk. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, Y. Kuijpers-van Breda en S. Orie. Daarnaast hebben enkele verzoekers van de hierboven genoemde zaken de zitting bijgewoond via een skype-verbinding.
Overwegingen
Inleiding.
1. In het kader van toezicht en handhaving op en rondom vakantieparken hebben in 2019 controles op het vakantiepark “De [locatie]” plaatsgevonden. Omdat verweerder uit deze controles heeft opgemaakt dat in strijd met het bestemmingsplan de recreatiewoningen op het park worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten treedt verweerder handhavend op.
Dat heeft verweerder gedaan door [verzoekers] te gelasten het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel [locatie] en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden. Wanneer [verzoekers] niet aan deze last voldoet, verbeurt een dwangsom van € 10.000 per maand of een gedeelte daarvan, tot een bedrag van € 60.000.
Spoedeisend belang.
2. De begunstigingstermijn van zes maanden vanaf 18 oktober 2019 is eerder op 8 april 2020 verlengd met drie maanden vanwege het coronavirus. Bij besluit van 9 juli 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Daarmee hebben verzoekers een voldoende spoedeisend belang. Dat belang is erin gelegen dat verzoekers, zolang de bodemzaak loopt, verschoond willen blijven van het uitvoeren van de last en daarvoor is een termijn van vier weken te kort. Daarbij is, anders dan verweerder betoogt, niet van belang of en op welke termijn aan de last kan worden voldaan. Het gaat erom dat de uitspraak in de bodemzaak afgewacht kan worden, zonder dat de lasten worden uitgevoerd. Ook is het verzoek, anders dan verweerder betoogt, niet zodanig laat ingebracht dat de voorzieningenrechter daarin aanleiding ziet het verzoek niet verder te behandelen.
De voorzieningenrechter is dus van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang. Hij zal het verzoek verder behandelen.
Griffierecht.
3. Verzoekers vragen in 41 zaken (die alle betrekking hebben op de [locatie]) eenmaal griffierecht te heffen. Er is door de gemachtigde in de 41 zaken één verzoekschrift ingediend en ook de gronden zijn in één aanvullende beroepschrift gevat. Omdat de bestreden besluiten betrekking hebben op hetzelfde feitencomplex is volgens verzoekers sprake van samenhang tussen de verschillende zaken, wat blijkt uit de identieke motivering van de bestreden besluiten.
Daarbij wijzen verzoekers op de uitspraak van de Hoge Raad van 14 april 2017 waarbij inzake heffingsaanslagen ten aanzien van in die zaak zeventien verschillende woningen ook eenmaal griffierecht is geheven. [1]
3.1.
Op grond van artikel 8:82, derde lid, in samenhang met artikel 8:41, derde lid, van de Awb is voor een verzoek om voorlopige voorziening eenmaal griffierecht verschuldigd indien het een verzoekschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit betreft.
Uit de rechtspraak volgt dat van samenhangende besluiten sprake is als het besluiten betreft die gebaseerd zijn op een complex van regelgeving dat dezelfde belangen beoogt te beschermen, waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd en waaraan hetzelfde feitensubstraat ten grondslag ligt. [2] Daarvan is in dit geval geen sprake, omdat het over verschillende lasten over verschillende woningen met verschillende gebruikers gaat. Er bestaat dus geen aanleiding om maar eenmaal griffierecht te heffen. De verwijzing naar de uitspraak van de Hoge Raad maakt dat niet anders, omdat in die zaak sprake was van één geschrift waartegen het beroep was gericht. In dit geval is sprake van 41 afzonderlijke besluiten (geschriften) over verschillende verzoekers.
Dus moet per besluit voor het verzoek om voorlopige voorziening griffierecht worden betaald.
Alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening.
4. Omdat het hier gaat om een verzoek om voorlopige voorziening tijdens beroep, kan de voorzieningenrechter tegelijk met de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening ook een uitspraak doen op het beroep [3] .
Ter zitting hebben partijen verklaard dat zij de in deze zaak aan de orde zijnde rechtsvragen graag in een bodemzaak aan de rechtbank willen voorleggen. Ook is gebleken dat door een van de verzoekers een omgevingsvergunning is aangevraagd om het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten op de [locatie] te legaliseren. Verder zijn er nog beroepen over lasten ten aanzien van andere recreatiewoningen op het vakantiepark de [locatie] bij de rechtbank aanhangig, waar geen verzoek om voorlopige voorziening is gevraagd. In deze drie redenen ziet de voorzieningenrechter al aanleiding niet tegelijk uitspraak te doen op het beroep.
Deze uitspraak ziet dus alleen op het verzoek om voorlopige voorziening.
Belanghebbenden.
5. Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar de eigenaar van de recreatiewoning ([verzoekers]), de bewoners van de percelen en [verzoekers] als belanghebbenden aangemerkt. [verzoekers] is volgens verweerder geen belanghebbende.
5.1.
De voorzieningenrechter zal de vraag wie belanghebbende is in deze procedure niet in deze uitspraak beantwoorden. Vast staat dat in ieder geval de eigenaar en de bewoners van de woningen belanghebbende zijn, zodat een ieder geval een aantal verzoekers belanghebbende is. De vraag of [verzoekers] en [verzoekers] belanghebbende zijn, kan dan in de bodemzaak nader worden uitgezocht. Omdat de beantwoording van deze vraag vooral afhangt van de wijze waarop deze twee B.V.’s zijn betrokken bij deze last, zou het goed zijn als verzoekers nader op papier zetten hoe de precieze verhouding tussen deze B.V.’s onderling en deze B.V.’s en de overige verzoekers en de recreatiewoningen is. Ter zitting hebben verzoekers dit toegelicht, maar omdat het nogal complex in elkaar zit, is een beschrijving daarvan handig voor de bodemzaak.
Een aantal verzoekers is in ieder geval belanghebbende, zodat de voorzieningenrechter de vraag of alle verzoekers belanghebbend zijn in deze uitspraak niet verder beantwoordt.
Is sprake van een overtreding.
6. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Beuningen’. Het perceel heeft de bestemming ‘recreatie’ en de functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’. Artikel 1.94 bepaalt dat als ‘verblijfsrecreatie’ wordt aangemerkt recreatie in ruimten welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf, zoals een recreatiewoning, groepsaccommodatie/logeergebouw, pension, bed & breakfast, kampeermiddel of trekkershut door personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Artikel 11.4.1, onder f, van het bestemmingsplan bepaalt dat onder gebruik strijdig met de bestemming in ieder geval wordt begrepen het gebruiken en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor de huisvesting van tijdelijke werknemers.
Onder het tijdelijk huisvesten van tijdelijke werknemers wordt volgens artikel 1 van het bestemmingsplan verstaan: het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werkzaam zijn om naar de aard kortdurend werk te verrichten, voor zover noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering.
6.1.
Niet in geschil is, en zo blijkt ook uit de controlerapporten, dat in de recreatiewoningen arbeidsmigranten verblijven. Voor zover de woningen worden gebruikt voor het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werken, is sprake van strijd met artikel 11.4.1, onder f, van het bestemmingsplan. Voor zover de bewoners van de woningen niet op een agrarisch bedrijf werken, is het gebruik van de recreatiewoningen in strijd met de bestemming, omdat de woningen niet worden gebruikt voor recreatie van personen die hun hoofdverblijf elders hebben.
Er is dus sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (gebruiken in strijd met het bestemmingsplan).
Wat moet verweerder doen bij een overtreding.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
8. Tussen partijen is verschil van inzicht in hoe de [locatie] weer een aantrekkelijk vakantiepark kan worden. Verzoekers hebben een spaarplan bedacht. Dit plan gaat uit van een transitieperiode van drie jaar van februari 2019 tot en met februari 2022. In die periode blijven de recreatiewoningen verhuurd voor tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. Op deze wijze kan geld worden gespaard om de update van het vakantiepark te kunnen bekostigen. Vanaf 2022 kan het vakantiepark dan weer als een aantrekkelijk vakantiepark aan recreanten worden verhuurd.
Verweerder heeft andere inzichten. Zij werkt op dit moment aan een visie voor het gebied, waarbinnen het vakantiepark ligt. Daarbij wordt het landschap betrokken en wordt gekeken naar de recreatieve en culturele mogelijkheden. Bij dit plan zijn onder meer [eigenaar] (eigenaar van het recreatiegebied) en [organisator] (organisator van het evenement [evenement]) betrokken. Doel is dat het vakantiepark zijn recreatieve waarde terugkrijgt. Verweerder is echter niet van plan om, teneinde dit doel te bereiken, voor een bepaalde periode toe te staan dat dat de recreatiewoningen voor iets anders worden gebruikt dan waarvoor ze bedoeld zijn.
8.1
Verzoekers betogen dat verweerder nu handhaaft om haar eigen plan met het vakantiepark af te dwingen.
8.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de omstandigheid dat verzoekers een ander plan hebben met het vakantiepark voor verweerder geen reden hoeft te zijn om van handhaving af te zien.
De voorzieningenrechter heeft ook geen aanknopingspunten dat verweerder nu is gaan handhaven om haar eigen inzichten met het park af te dwingen. Dit alleen al omdat nergens blijkt dat verweerder al een duidelijk plan had voordat ze met de controles ter plaatse begon. Pas later is het plan van verweerder tot wasdom gekomen, maar het blijft zeer algemeen van aard en ziet voornamelijk op het terugbrengen en behouden van de bestemming ‘recreatie’ die het gebied nu al heeft. Dus nergens blijkt dat verweerder ten tijde van de eerste controles en het opleggen van de lasten in 2019 al een duidelijk en concreet plan had waarvoor handhaving nodig was.
Voor het oordeel dat verweerder zijn bevoegdheid tot handhaving gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven, is dus geen grond.
8.3
De voorzieningenrechter overweegt verder dat de discussie over de toekomst van het vakantiepark en dus over het (tijdelijke) gebruik van het vakantiepark voor arbeidsmigranten, eigenlijk niet via het handhavingstraject, maar via het omgevingsvergunningen traject, moet worden gevoerd. In dat traject kunnen alle belangen in het gehele gebied worden afgewogen. Dat traject loopt inmiddels. Op 2 oktober 2019 is een aanvraag ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor huisvesting van arbeidsmigranten in recreatiewoningen voor 5 jaar, in welke periode het spaarplan van verzoekers kan worden verwezenlijkt. Deze aanvraag om een omgevingsvergunning heeft verweerder echter afgewezen. Daartegen is bezwaar gemaakt. Op dit bezwaar is nog niet beslist.
De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat op korte termijn op het bezwaar wordt beslist. Indien verweerder bij zijn weigering blijft, kunnen verzoekers daartegen dan in beroep bij de rechtbank. Omdat de voorzieningenrechter niet tegelijk op het beroep beslist, kan een dergelijk beroep wellicht tezamen met het beroep in deze zaken worden behandeld.
Maar de voorzieningenrechter moet nu een beslissing nemen in deze zaak over het besluit van 20 mei 2020. Hij moet dus kijken of er op dat moment concreet zicht was op legalisatie. En dat ontbreekt. Verweerder heeft de aanvraag om een legaliserende omgevingsvergunning afgewezen en heeft ter zitting gesteld dat ze niet wil meewerken aan legalisatie. Er is dus geen concreet zicht op legalisatie.
Omdat de legaliserende vergunningsaanvraag is afgewezen bestaat geen concreet zicht op legalisatie, zodat de voorzieningenrechter daarin geen reden ziet een voorlopige voorziening te treffen.
9. Verzoekers voeren aan dat het, gelet op de gezondheidsrisico’s (coronavirus)voor zowel de ruim 300 arbeidsmigranten als voor de samenleving, onverantwoord en disproportioneel is om nu te handhaven. Als de arbeidsmigranten uit de woningen op het park moeten, is de kans groot dat ze in minder goede huisvesting terecht komen.
9.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat de in Nederland heersende toestand van de volksgezondheid (het coronavirus) en de algemene problemen over de huisvesting van arbeidsmigranten (tekort aan goede huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten), geen bij de handhaving vanwege strijd met het bestemmingsplan betrokken belangen zijn. Verweerder hoeft deze dus bij zijn afweging om al dan niet te handhaven, niet te betrekken. Het moet immers gaan over bijzondere omstandigheden en niet over algemene omstandigheden. Handhavingsbesluiten als hier aan de orde zijn niet bedoeld om beleid over volksgezondheid of arbeidsmigranten te voeren. Ook artikel 8 van het EVRM gaat uit van een individuele afweging. Dus die bepaling staat, anders dan verzoekers betogen, niet in de weg aan het niet bij het bestreden besluit betrekken van de in Nederland heersende toestand van de volksgezondheid en de algemene problemen over de huisvesting van arbeidsmigranten.
Daarom heeft verweerder in de algemeen heersende toestand van de volksgezondheid en de algemene problemen over de huisvesting van arbeidsmigranten, geen aanleiding hoeven zien van handhaving af te zien.
9.2
Wat verweerder wel moet doen, is bij elk handhavingsbesluit in concreto afwegen of de gezondheid en huisvesting van alle bij dat besluit specifiek betrokken (rechts)personen, ertoe leiden dat van handhaving moet worden afgezien. Daarbij kan gedacht worden aan (voor corona) bijzonder kwetsbare personen. Bij die afweging moeten ook de in artikel 8 van het EVRM beschermde belangen worden betrokken. Dat vergt dus een op de bij het besluit betrokken woningen en personen toegespitste beoordeling. Het is aan verzoekers om deze bijzondere omstandigheden naar voren te brengen.
Verzoekers hebben hoofdzakelijk verwezen naar de in Nederland heersende algemene toestand van de volksgezondheid en de algemene problemen over de huisvesting van arbeidsmigranten en de door artikel 8 van het EVRM beschermde belangen, maar deze niet specifiek toegespitst op de door de handhaving specifiek getroffen (rechts)personen. Het blijft bij algemene stellingen en wordt niet op verzoekers zelf toegespitst.
Verzoekers hebben naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom onvoldoende individuele bijzondere omstandigheden gesteld waarom verweerder van handhaving moest afzien.
Hoogte van de dwangsommen.
10. Verzoekers betogen dat de dwangsommen onevenredig zijn en dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het aantal bewoners dat in een recreatiewoning woont. Volgens verzoekers is de verwijzing naar beleid onvoldoende als grondslag voor een bepaalde dwangsomhoogte, zeker als dat beleid daarvoor geen verantwoording bevat.
10.1.
Op 18 februari 2019 heeft verweerder de ‘Beleidsregel handhaving tegen bestemmingsplanstrijdig gebruik van gronden en opstallen met een recreatieve bestemming’ vastgesteld (verder: de Beleidsregel). In de Beleidsregel is bepaald dat indien verweerder handhavend optreedt in het geval sprake is van een eigenaar van een opstal en/of gronden de
last zal inhouden dat het strijdige gebruik op het betreffende kadastrale perceel (dus voor alle opstallen op dat perceel) binnen zes maanden moet worden beëindigd en beëindigd moet worden gehouden. Na deze periode zal voor iedere maand, of gedeelte daarvan een dwangsom worden verbeurd van € 10.000 met een maximum van € 60.000.
Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat de Beleidsregel is gemaakt in het kader van het project Ariadne en enkel voor het Park de [locatie] geldt. [4]
10.2.
De hoogte van de opgelegde dwangsom is in overeenstemming met de Beleidsregel. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding dat het beleid van verweerder onredelijk zou zijn. Dat het beleid enkel voor de [locatie] is gemaakt, maakt het beleid niet onredelijk. Op dit park zijn vele woningen gelegen, die op verschillende manieren worden gebruikt, zodat het beleid niet maar voor één situatie is gemaakt. Verder heeft verweerder toegelicht dat de hoogte van de dwangsommen die in deze zaken zijn opgelegd, is gebaseerd op de gemiddelde inkomsten uit het gebruik van de recreatiewoningen voor arbeidsmigranten.
De hoogte van de dwangsommen geeft de voorzieningenrechter daarom geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Begunstigingstermijn.
11. Verweerder heeft de begunstigingstermijn in alle zaken uiteindelijk verlengd tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Dit is per woning op zichzelf naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende om aan de last te voldoen.
Conclusie
12. Uit het voorgaande volgt dat de voorzieningenrechter in hetgeen verzoekers hebben aangevoerd over de lasten geen aanleiding ziet een voorlopige voorziening te treffen.
Omdat het hier echter veel woningen en personen betreft en de lasten voor al die woningen straks tegelijkertijd verlopen, ziet de voorzieningenrechter, om herhuisvesting ordelijk te kunnen laten verlopen, aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen om te voorkomen dat alle bewoners van de recreatiewoningen tegelijkertijd moeten verhuizen. Daarom bepaalt de voorzieningenrechter dat de lasten worden geschorst op een wijze dat per maand tien lasten verlopen, de eerste voor 1 december 2020, waarbij het zaaknummer zoals dat bij de rechtbank is aangemaakt de volgorde bepaalt. Omdat dit zaaknummer onder de eerste tien zaaknummers valt, schorst de voorzieningenrechter het bestreden besluit in dit geval tot 1 december 2020.
Proceskosten
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen grond. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt weliswaar toegewezen, maar het besluit van verweerder geeft daartoe geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst de last onder dwangsom tot 1 december 2020.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.I. Tuk, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.