Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 19/2523
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 2020
in de zaak tussen
[Naam A] , te [woonplaats A] , eiser
(gemachtigde: mr. H.E. Helmink),
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank te Amstelveen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met ingang van 2 oktober 2018 bijstand in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO-aanvulling) op grond van de Participatiewet (Pw) toegekend naar de norm voor een gehuwde.
Bij besluit van 7 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
J.A.J. Groenendaal.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is sinds 7 februari 1985 gehuwd. Zowel eiser als zijn echtgenote en hun kinderen zijn op verschillende momenten uit Ethiopië naar Europa gevlucht en vervolgens in verschillende landen in Europa geregistreerd: eiser in Nederland en zijn echtgenote en de kinderen in Duitsland. Op grond van de Dublin- verordening hebben zij de verblijfsprocedure in respectievelijk Nederland en Duitsland moeten doorlopen. Vanaf medio 2001 wonen eiser en zijn echtgenote niet meer op hetzelfde adres in Nederland. Tot op heden woont eiser op het uitkeringsadres in Nederland en zijn echtgenote in Duitsland. Na onderzoek te hebben gedaan naar eisers woonsituatie heeft verweerder eiser, bij besluit van 22 juni 2018, met ingang van 15 september 2018 een AOW-pensioen toegekend, berekend naar de norm voor een gehuwde. Hiertegen heeft eiser geen rechtsmiddel aangewend. Op 2 oktober 2018 heeft eiser zich tot verweerder gewend met het verzoek om in aanmerking te komen voor een AIO-aanvulling. Verweerder is hierop overgegaan tot de bestreden besluitvorming.
2. Het bestreden besluit gaat over de toekenning van een AIO-aanvulling met ingang van 2 oktober 2018 naar de norm voor een gehuwde (aanvulling tot 50% van de bijstandsnorm).
3.1.
Eiser stelt dat verweerder de AIO-aanvulling ten onrechte heeft berekend naar de gehuwdennorm. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat enkel sprake kan zijn van duurzaam gescheiden leven, indien het een door beide betrokkenen, of één van beiden, gewilde (duurzame) verbreking van de samenleving betreft. Eiser verwijst naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg waarin ook duurzaam gescheiden leven is aangenomen indien er sprake is van een door de partners ongewilde verbreking van de samenleving, maar waarin de samenleving in feite onmogelijk is geworden. [1] Volgens eiser heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dit standpunt bevestigd in de uitspraak van 1 februari 2018. [2]
Er was sprake van een ongewilde en zeer schrijnende situatie. Immers, na het leed dat zij in Ethiopië hadden ervaren en waardoor zij gescheiden moesten vluchten, werden zij ook in Europa gescheiden op grond van formele en strenge asielregels. Dit was, naast de reeds opgelopen trauma’s, zeer traumatiserend voor eiser en zijn gezin. Uiteindelijk heeft eiser pas na veertien jaar procederen in Nederland een asielvergunning gekregen en kon hij pas in 2015 voor het eerst zijn gezin in Duitsland bezoeken. Nog schrijnender is het dat eiser, achttien jaar na dato, nog steeds de gevolgen ondervindt met een AIO-aanvulling ver beneden bijstandsniveau.
Eiser, zijn echtgenote en de (klein)kinderen zien elkaar slechts één maal per jaar rond Kerst en oud en nieuw. Slechts één maal (in 2005) is zijn echtgenote bij hem op bezoek geweest, toen hij in het ziekenhuis lag. Eiser en zijn echtgenote leven een volledig zelfstandig leven, hebben hun eigen huishouding, hun eigen financiële verplichtingen en zijn volledig van elkaar onafhankelijk. Hun samenleving kan gelet op het voorgaande als permanent verbroken worden beschouwd. Verweerder heeft eiser ten onrechte gehouden aan de door hem tijdens een huisbezoek tegenover verweerders medewerkers afgelegde verklaringen, omdat er geen gebruik is gemaakt van een tolk, terwijl dit wel dringend nodig was. Verweerder dient uit te gaan van de feiten zoals hij die zelf op het duurzaam gescheiden leven (DGL)-formulier van 21 oktober 2018 heeft ingevuld.
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van duurzaam gescheiden leven. De feitelijke onmogelijkheid om samen te leven is geen relevante omstandigheid voor de beoordeling of er sprake is van duurzaam gescheiden levende echtgenoten. Verweerder wijst erop dat de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eiser tot het treffen van een voorlopige voorziening op 5 augustus 2019 heeft afgewezen omdat er geen sterke twijfel bestaat aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Volgens verweerder dient eiser gehouden te worden aan de door hem op 7 juni 2018 afgelegde verklaring. Volgens vaste rechtspraak mag een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, in het algemeen aan de aanvankelijk tegenover een toezichthouder afgelegde verklaring worden gehouden en heeft een latere ontkenning/wijziging van die verklaring weinig betekenis. [3]
4.1.
De rechtbank overweegt ten aanzien van eisers leefvorm als volgt.
4.2.
Op grond van artikel 24 van de Pw, voor zover van belang, is voor gehuwden waarvan een echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan 50% van de norm voor gehuwden. Op grond van artikel 47a van de Pw is dit artikel ook van toepassing op een AIO-aanvulling. Een echtgenoot die in het buitenland woont, heeft geen recht op algemene bijstand. In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Pw staat dat als ongehuwd mede aangemerkt wordt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is van duurzaam gescheiden levende echtgenoten sprake, indien het een door beide betrokkenen, of door één van hen, gewilde verbreking van de echtelijke samenleving betreft, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt als ware hij niet met de ander gehuwd en deze toestand door ten minste één van hen als bestendig is bedoeld. Dit zal moeten blijken uit de feitelijke omstandigheden. In het algemeen kan worden aangenomen dat na het sluiten van het huwelijk de betrokkenen de intentie hebben – al dan niet op termijn – een echtelijke samenleving aan te gaan, maar dat niet valt uit te sluiten dat onder omstandigheden vanaf de huwelijksdatum van duurzaam gescheiden leven moet worden gesproken, mits dat ondubbelzinnig uit de feiten en omstandigheden blijkt. [4]
4.4.
Uit de rechtspraak volgt ook dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat sprake is van de uitzonderingssituatie dat hij duurzaam gescheiden leeft van zijn echtgenote en om die reden als ongehuwd moet worden aangemerkt. [5]
4.5.
In het kader van eisers aanvraag voor een AOW-pensioen heeft verweerder een onderzoek DGL ingesteld en daartoe op 7 juni 2018 een huisbezoek bij eiser afgelegd. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een handhavingsrapportage en een met eiser doorgenomen en door hem op 7 juni 2018 ondertekend vragenformulier.
Volgens informatie uit Suwinet woont eiser alleen op het uitkeringsadres en is hij sinds 2001 in Nederland. Hij is sinds 7 februari 1985 gehuwd met [Naam B] en komt oorspronkelijk uit Eritrea. Tijdens het huisbezoek heeft eiser het volgende verklaard. De naam van zijn echtgenote is [Naam C] , geboren op [geboortedatum] 1959. Zij is naar Nederland gekomen op een vals paspoort. Eiser en zijn echtgenote zouden graag bij elkaar zijn en eens per drie maanden zien zij elkaar. Eiser gaat dan naar Duitsland of mevrouw komt hier. Ze willen weliswaar graag bij elkaar wonen, maar eiser heeft asiel in Nederland en mevrouw in Duitsland. Er is elke dag telefonisch contact en eiser en zijn echtgenote hebben een eigen huurwoning en betalen hiervan alle kosten, eiser heeft zijn echtgenote wel eens financieel geholpen wanneer dit nodig was. Ze bezoeken en ontvangen samen familie op de momenten dat zij bij elkaar zijn en ondernemen dan samen uitjes. Beiden hebben bij elkaar wat kleding en toiletspullen liggen. De was wordt dan ook voor elkaar gedaan. Als eiser in Duitsland is, dan haalt hij daar boodschappen en doet klusjes in de woning. Eiser heeft in het ziekenhuis gelegen en toen heeft zijn echtgenote bij hem in het ziekenhuis geslapen. Het is een ongewilde situatie van eiser en zijn echtgenote, ze willen graag bij elkaar wonen. Later gaan zij dit nog bekijken; omdat de kinderen nu meerderjarig zijn, zijn er wellicht andere mogelijkheden.
5.1.
Ter zitting heeft eiser toegelicht dat het college van de gemeente Nijmegen indertijd in het kader van de bijstandverlening uitgebreid onderzoek heeft verricht naar de leefvorm van eiser en al in 2014 heeft vastgesteld dat eiser duurzaam gescheiden leeft van zijn echtgenote. Gelet hierop acht eiser het onbegrijpelijk dat verweerder een ander standpunt in heeft genomen ten aanzien van zijn leefvorm. De rechtbank is van oordeel dat een in het verleden door het college van de gemeente Nijmegen ingesteld onderzoek verweerder niet bindt en dat verweerder een eigen bevoegdheid heeft om eisers leefvorm te duiden.
5.2.
Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 22 juni 2018, waarmee aan eiser met ingang van 15 september 2018 een AOW-pensioen is toegekend, berekend naar de gehuwdennorm. Volgens verweerder staat daarmee de leefvorm van eiser vast. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat het voor hem erg onduidelijk was wat het standpunt van verweerder ten aanzien van zijn leefvorm was, en dat hij inderdaad de termijn voor het instellen van bezwaar tegen de hoogte van het AOW-pensioen heeft laten verlopen. Eiser heeft hierop met verweerder contact opgenomen en volgens eiser heeft verweerder de indruk gewekt dat de leefvorm opnieuw zou worden onderzocht in het kader van de AIO-aanvulling. De rechtbank ziet geen reden aan deze door eiser gegeven toelichting te twijfelen, temeer niet nu er door verweerder inderdaad een (nieuw) onderzoek is ingesteld en er bovendien sprake is van nieuwe besluitvorming met betrekking tot een andere wettelijke regeling. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de omstandigheid dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt tegen de hoogte van zijn AOW-pensioen ertoe leidt dat de leefvorm van eiser niet meer ter discussie kan worden gesteld. Het gaat bij een beoordeling inzake duurzaam gescheiden zijn immers niet over een beoordeling inzake een gezamenlijke huishouding, waarbij een onweerlegbaar rechtsvermoeden zou voortvloeien uit een eerdere beoordeling.
5.3.
De rechtbank zal dan ook inhoudelijk beoordelen of verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat eiser gehouden kan worden aan de door hem tijdens het huisbezoek afgelegde verklaringen.
De rechtbank overweegt dat de rechtspraak, waarnaar door verweerder in dit verband wordt verwezen, normaliter betrekking heeft op voor de betrokkene belastende besluitvorming, te weten intrekkingsbesluiten, dan wel op afwijzende besluiten op aanvraag. In dit geval is evenwel van dergelijke besluitvorming geen sprake, maar gaat het om een begunstigend besluit, waarbij het door eiser ingestelde bezwaar mogelijk tot een voor hem andersluidend en gunstiger besluit kan leiden. Dit betekent dat het onderzoek door verweerder veel meer gericht dient te zijn op waarheidsvinding, in lijn met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): het bestuursorgaan dient de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren, teneinde een besluit te nemen dat zoveel mogelijk recht doet aan de situatie waarin eiser zich bevindt. Met een dergelijk, op het achterhalen van de daadwerkelijke feitelijke en juridische situatie, gericht onderzoek verdraagt zich niet het door verweerder consequent houden van eiser aan eerder afgelegde verklaringen zonder open te staan voor de mogelijkheid dat deze onvoldoende de werkelijke situatie weergeven. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank argumenten naar voren gebracht die zouden kunnen wijzen op een situatie van duurzaam gescheiden leven van zijn echtgenote. Eiser en zijn echtgenote leven een volledig zelfstandig leven, hebben hun eigen huishouding, hun eigen financiële verplichtingen en zijn volledig van elkaar onafhankelijk. Door dit niet nader te onderzoeken, is geen sprake van een evenwichtig en zorgvuldig onderzoek waarbij ook acht is geslagen op in eisers voordeel sprekende omstandigheden.
5.4.
Ter zitting heeft eiser toegelicht dat zijn echtgenote niet de wens heeft om met eiser samen te leven. Verweerder heeft echter nooit gevraagd naar de wens van zijn echtgenote en het onderzoek enkel gericht op de vraag hoe eiser zijn leefvorm zelf ziet. Eiser bestrijdt de stelling van verweerder dat zijn echtgenote bij hem in Nederland kan wonen. Anders dan verweerder stelt, zijn beide echtelieden geen EU-onderdanen omdat zij niet de nationaliteit van een EU-lidstaat hebben en zich aldus niet permanent in een andere lidstaat kunnen vestigen. Eisers familie in Duitsland leidt een heel ander leven en eiser heeft het gevoel dat hij daar niet meer bij past. Beide partners willen niet scheiden, omdat dit vanuit geloof/traditie niet is toegestaan en beiden hun eigen leven niet willen opgeven. Eiser heeft geprobeerd door middel van een soort mediation binnen hun gemeenschap meer contact met zijn echtgenote te krijgen, maar zij wil hier niet aan mee werken. De echtelieden zien elkaar meestal niet elke drie maanden maar slechts tweemaal per kalenderjaar (alleen rond de Kerstdagen en de jaarwisseling). Het voorgaande biedt een wezenlijk ander feitencomplex dan geschetst onder rechtsoverweging 4.5.
5.5.
Volgens vaste rechtspraak zijn de feitelijke omstandigheden bepalend en zijn de motieven op grond waarvan de echtelijke samenleving is verbroken niet relevant voor de beoordeling of sprake is van duurzaam gescheiden leven. [6]
Uit hetgeen de rechtbank hiervoor onder 5.3. heeft overwogen volgt dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke omstandigheden. Dat eiser ter zitting naar voren heeft gebracht dat zijn echtgenote niet (meer) de wens heeft om met eiser samen te wonen is door eiser weliswaar niet eerder aangevoerd, maar de rechtbank volgt eiser in zijn standpunt dat verweerder heeft nagelaten zijn echtgenote bij het onderzoek te betrekken, hetgeen van essentieel belang is om een weloverwogen standpunt in te kunnen nemen.
Dit betekent dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt omdat het onzorgvuldig is voorbereid en aldus strijdig is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
Omdat verweerder ter zitting nadrukkelijk te kennen heeft gegeven geen mogelijkheid te zien om het ingenomen standpunt ten aanzien van de leefvorm te herzien, zal de rechtbank in het kader van een finale beslechting van het geschil beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven (artikel 8:72, derde lid onder a van de Awb) of dat er aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien (artikel 8:72, derde lid onder b van de Awb).
6.1.
De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
De Hoge Raad (HR) heeft in zijn arrest van 10 februari 1960 ten aanzien van duurzaam gescheiden leven het volgende overwogen:
“Indien ten aanzien van haar en haar echtgenoot de toestand is ingetreden, dat, na de door beiden of een hunner gewilde verbreking van de echtelijke samenleving, ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt als ware hij niet met den ander gehuwd, en deze toestand door hen beiden, althans een hunner, als bestendig is bedoeld.” [7]
6.2.
De wetgever heeft aansluiting gezocht bij de hiervoor genoemde rechtspraak van de HR en daar in de Memorie van Toelichting (MvT) op artikel 3 van de Wet werk en bijstand het volgende aan toegevoegd:
“Ook een door geen van beide echtgenoten gewilde toestand, die voor de voorzetting van de echtelijke samenleving een daadwerkelijk beletsel vormt en waarvan redelijkerwijs niet valt te verwachten dat de echtelijke samenleving kan worden hervat, kan worden aangemerkt als een situatie van duurzaam gescheiden leven. Dit doet zich bijvoorbeeld voor wanneer de echtgenoot voor langere tijd in een psychiatrische inrichting is opgenomen en geen positieve wijziging in diens geestestoestand is te verwachten. Voorts kan worden gedacht aan de in Nederland wonende politieke vluchteling die gedwongen is geweest zijn gezin in het land van herkomst achter te laten.” [8]
6.3.
Noch genoemd arrest van de HR noch de hiervoor aangehaalde MvT bevat een limitatieve opsomming van situaties waarin van duurzaam gescheiden leven kan worden gesproken. Dit betekent dat per geval, op basis van alle feiten en omstandigheden, een beoordeling moet worden gemaakt. Verweerder heeft de van belang zijnde aspecten niet voldoende onderzocht. De zienswijze van beide partners op de leefsituatie van eiser en zijn echtgenote is door verweerder slechts ten dele onderzocht. Verweerder heeft geen onderzoek gedaan naar de wil van eisers echtgenote. Evenmin heeft verweerder onderzocht of er sprake is van een eventuele feitelijke onmogelijkheid om (weer) tot een echtelijke samenleving te geraken. Eiser heeft naar voren gebracht dat verblijfsrechtelijke aspecten daadwerkelijke samenleving in de weg staan. Verweerder heeft echter nagelaten dit te onderzoeken en volstaan met de niet onderbouwde stelling dat zowel eiser als zijn echtgenote EU-onderdaan zijn. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval, op grond van een combinatie van genoemde passages uit het arrest van de HR en de MvT, sprake is van duurzaam gescheiden leven. De rechtbank ziet geen aanleiding om eraan te twijfelen dat eiser en zijn echtgenote onafhankelijk van elkaar een eigen leven hebben opgebouwd, dat beide echtelieden min of meer uit elkaar zijn gegroeid en elkaar slechts tweemaal per kalenderjaar zien. De rechtbank betrekt hierbij mede dat beiden een eigen vluchtverhaal hebben, beiden een andere vluchtroute hebben gevolgd, eiser en zijn echtgenote een volledig zelfstandig leven leiden, hun eigen huishouding en hun eigen financiële verplichtingen hebben en volledig onafhankelijk zijn van elkaar. Daarnaast ziet de rechtbank evenmin reden te twijfelen aan eisers stelling dat zijn echtgenote de wens heeft om niet met hem samen te leven en dat beide echtelieden geen EU-onderdaan zijn.
Uit het voorgaande leidt de rechtbank af dat het niet onaannemelijk is dat er sprake is van een situatie waarin de echtgenote van eiser wijziging van de ontstane situatie niet langer wenst. Zo dit echter al niet het geval zou zijn, dan verandert dat niets aan de juridische duiding van de feitelijke situatie. Alsdan is er naar het oordeel van de rechtbank namelijk sprake van een situatie die weliswaar door beiden niet wordt gewenst maar waarvan niet redelijkerwijs te verwachten is dat de echtelijke samenleving kan worden hervat. Dat in de beleidsregels van verweerder voor dergelijke gevallen alleen aan de situatie van een opname in een psychiatrische instelling aandacht is besteed (waarvan onweersproken geen sprake is), maakt het voorgaande niet anders, nu noch het arrest van de HR noch de MvT aanleiding geeft voor een dergelijke beperkende uitleg.
7. Het beroep is gegrond. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen niet in stand blijven, zodat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat eiser met ingang van 2 oktober 2018 recht heeft op een AIO-aanvulling, berekend naar het normbedrag voor een ongehuwde. Verweerder zal eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 47,- dienen te vergoeden. Tevens bestaat er aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van het beroep en de kosten van het bezwaar. De rechtbank stelt deze kosten conform het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op
€ 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 525,- per punt).
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat eiser met ingang van 2 oktober 2018 recht heeft op een AIO-aanvulling, berekend naar het normbedrag voor een ongehuwde;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van
- € 47,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.C.A. Bruggeman, rechter, in tegenwoordigheid van
J. de Graaf, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 30 januari 2020
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.