Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/3100
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. J.J.H. Hulshof),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te Zevenaar.
[derde-partij], te Zevenaar.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een uitvaartcentrum en crematorium.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2020. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met het beroep met zaaknummer 19/3130. In de zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Namens eiseres is [eiseres] verschenen, bijgestaan door gemachtigde mr. J.J.H. Hulshof en ing. A.H. van Vugt. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.J. Schut. Namens derde-partij is [derde-partij] verschenen.
Overwegingen
1. De derde-partij heeft op 18 januari 2018 een aanvraag ingediend voor de realisatie van een uitvaartcentrum en crematorium op het perceel Babberichseweg 4 te Zevenaar.
In het bouwplan blijft de op het perceel aanwezige villa uit 1930 behouden. Deze villa zal worden gebruikt als kantoor en het uitvaartcentrum/crematorium wordt met een tussenstuk daar tegen aangebouwd. Daarvoor worden de bestaande bijgebouwen gesloopt.
De uitbreiding heeft een oppervlakte van ongeveer 1.100 m² en de bouwhoogte bedraagt ongeveer 4 meter, met verhogingen ter plaatse van de koffieruimte (4,5 meter), ovenruimte (5 meter) en aula (6 meter).
Op het perceel wordt daarnaast ook een parkeerterrein met 88 parkeerplaatsen aangelegd, evenals een bloementuin en een afschermende groenstrook.
Het perceel is in de beheersverordening “Buitengebied Zevenaar” bestemd als “Wonen – 1”, “Agrarisch” en “Agrarisch met Waarden”. Het gebruik voor een uitvaartcentrum en crematorium is in strijd met deze beheersverordening.
Verweerder heeft daarom naast een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” [1] ook een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” [2] . De omgevingsvergunning kan slechts worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Aan de omgevingsvergunning heeft verweerder het voorschrift verbonden dat het aantal crematies maximaal 500 per jaar mag bedragen.
2. Eiseres exploiteert in [woonplaats] op een afstand van ongeveer 3,5 kilometer een uitvaartverzorgingsbedrijf. Zij heeft ook het voornemen om op het perceel Doesburgseweg 16 te Zevenaar – op een afstand van ongeveer 2,5 km – een crematorium te realiseren. Voor dit crematorium heeft eiseres op 1 augustus 2018 een aanvraag ingediend, en het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar heeft op 28 april 2020 een omgevingsvergunning verleend.
Belanghebbendheid
3.1.
Verweerder betoogt dat het bestreden besluit is genomen op 25 april 2019, terwijl de ontwerp-omgevingsvergunning voor het crematorium van eiseres op 27 juni 2019 ter inzage is gelegd. Volgens verweerder is eiseres daarom vanwege het ontbreken van een (voldoende) actueel belang geen belanghebbende.
3.2.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in overweging 3.1 van de uitspraak van 25 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1422) heeft overwogen is degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit, belanghebbende. Van een concurrentiebelang dat rechtstreeks is betrokken is slechts sprake als de onderneming in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment werkzaam is als de in het plan voorziene bedrijvigheid.
Eiseres is werkzaam in hetzelfde marktsegment (uitvaartverzorging). Door de korte afstand van 3,5 km is ook sprake van hetzelfde verzorgingsgebied. Eiseres is daarom reeds vanwege haar bestaande bedrijfsactiviteiten belanghebbende bij het bestreden besluit.
Grondentrechter
4.1.
Verweerder stelt dat de beroepsgronden met betrekking tot het m.e.r-beoordelingsbesluit en de verklaring van geen bedenkingen buiten beschouwing dienen te worden gelaten omdat deze niet in de zienswijze zijn aangevoerd.
4.2.
Zoals de Afdeling in onder meer de uitspraak van 9 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2298) heeft overwogen staat binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden geen rechtsregel eraan in de weg, dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van dat besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme voorbereidingsprocedure naar voren zijn gebracht. Die gronden moeten wel zijn gericht tegen een besluitonderdeel waarover ook zienswijzen naar voren zijn gebracht.
In dit geval is tegen het besluitonderdeel (de omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”) een zienswijze naar voren gebracht.
De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om deze beroepsgronden buiten beschouwing te laten.
Relativiteitsvereiste
5.1.
Eiseres is een concurrent van derde-partij, zodat het met het bestreden besluit mogelijk gemaakte crematorium haar schaadt in haar concurrentiebelangen. Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiseres door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiseres.
De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of de beroepsgronden die eiseres aanvoert een verband hebben met de (concurrentie)belangen waarin zij wordt geschaad. Daarbij stelt de rechtbank vast dat eiseres gronden heeft op een afstand van respectievelijk 2,5 en 3,5 kilometer van het perceel waar derde-partij haar crematorium wil oprichten.
De beroepsgrond over de vormvrije mer beoordeling
5.2.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in overweging 12.3 van de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732) is de wettelijke regeling van de mer vastgelegd in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Daaruit volgt dat een mer moet worden gemaakt als de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
Eiseres ondervindt echter geen milieugevolgen van het voorziene crematorium, omdat haar percelen op minimaal 2,5 kilometer afstand zijn gelegen. De verplichting een mer-beoordeling uit te voeren strekt dus niet ter bescherming van de belangen van eiseres.
Deze beroepsgrond kan dus niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
De beroepsgrond over de verklaring van geen bedenkingen
5.3.
Eiseres betoogt dat aan het bestreden besluit ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen ten grondslag ligt. Dit omdat een verklaring van geen bedenkingen is vereist voor initiatieven waarvoor het noodzakelijk is dat een milieueffectrapport of een milieueffectbeoordeling op grond van de Wet milieubeheer wordt opgesteld.
De rechtbank overweegt dat deze gestelde schending van een procedurele norm, dat een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk is, voor zover het gaat over de toepassing van het relativiteitsbeginsel, niet los kan worden gezien van de materiële norm waarop eiseres zich beroept, namelijk dat een milieueffectrapport of een milieueffectbeoordeling op grond van de Wet milieubeheer wordt opgesteld. Dat betekent dat het relativiteitsbeginsel aan vernietiging op grond van strijd met een procedurele norm in de weg staat als de onderliggende materiele norm niet strekt tot bescherming van eisers. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3992, overweging 3.2.
De onderliggende materiële norm is in dit geval de noodzaak van het opstellen van een milieueffectrapport of een milieueffectbeoordeling op grond van de Wet milieubeheer. Uit het voorgaande volgt al dat deze normen niet strekken ter bescherming van het belang van eiseres.
Deze beroepsgrond kan dus niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
De beroepsgrond over de Ladder voor duurzame verstedelijking
5.4.
Eiseres beroept zich hierbij op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Als deze regel in rechte wordt ingeroepen door een concurrent, dienen, zo volgt uit de rechtspraak [3] , daarbij feiten en omstandigheden naar voren te komen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Alleen in dat geval staat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. Voor relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging, zo volgt uit die rechtspraak.
De rechtbank sluit niet uit dat het voorziene crematorium kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van eiseres. Dat is echter onvoldoende voor het oordeel dat het plan tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Er zijn geen aanknopingspunten dat het voorziene crematorium tot ruimtelijk relevante leegstand zal leiden. Het beroep op de in artikel 3.1.6., tweede lid van het Bro opgenomen ladder van duurzame verstedelijking stuit dus af op het relativiteitsvereiste.
Voor zover de betogen van eiseres over de behoefte en of de vraag naar crematies te hoog is ingeschat, het verzorgingsgebied niet juist is en een crematorium met 500 crematies niet rendabel is, zijn gebaseerd op de algemene, overkoepelende norm van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, geldt hetzelfde. De in dat artikel opgenomen norm van strijd met een goede ruimtelijke ordening, strekt in dit geval ook pas tot bescherming van de belangen van eiseres als aanknopingspunten aanwezig zijn voor ruimtelijk relevante leegstand. Die zijn er echter niet, zo blijkt uit het voorgaande.
Deze beroepsgrond kan dus niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Conclusie
6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is, omdat de betogen op grond van het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.