Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/4609
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2019
in de zaak tussen
[naam] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: B.O. Vreeswijk),
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 22 mei 2017 heeft verweerder afwijzend beslist op een verzoek van eiser om herziening van de smartengelduitkering zoals is overeengekomen bij de vaststellingsovereenkomst.
Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft verweerder afwijzend beslist op een verzoek van eiser om vaststelling van een tweede percentage blijvende invaliditeit.
Bij besluit van 12 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen zijn brief van 22 mei 2017 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van eiser tegen zijn besluit van 24 oktober 2017 ongegrond.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en mevrouw mr. P. de Casparis. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T. Tjon A Njoek en M.H. ten Have.
Overwegingen
1. Eiser is werkzaam geweest als rechercheur bij het voormalige politiekorps Gelderland-Zuid, de rechtsvoorganger van verweerder. Hij is op 25 september 2008 bij het Team Grootschalige Opsporing geconfronteerd met deels verbrande slachtoffers van de roofmoorden in Hurwenen. Als gevolg hiervan heeft hij psychische klachten (PTSS) gekregen.
Bij besluit van 17 december 2009 heeft (de rechtsvoorganger van) verweerder eisers psychische klachten (PTSS) aangemerkt als beroepsziekte in de zin van artikel 54 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp).
Eiser heeft verweerder aansprakelijk gesteld voor de (rest)schade als gevolg van de beroepsziekte. Hij heeft op 5 april 2013 een vaststellingsovereenkomst gesloten met Achmea Schadeverzekeringen N.V. (hierna: Achmea), de aansprakelijkheidsverzekeraar van verweerder, ter beëindiging of ter voorkoming van onzekerheid of geschil betreffende aanspraken van eiser op vergoeding van de door hem geleden en in de toekomst nog te lijden materiële en immateriële schade als gevolg van de beroepsziekte. Hierin zijn alle aanspraken van eiser op vergoeding van de geleden en in de toekomst nog te lijden materiële en immateriële schade vastgesteld op een bedrag van € 50.000,- met inbegrip van de aanspraken als bedoeld in artikel 54a van het Barp. Daarbij heeft eiser finale kwijting verleend ter zake van alle aanspraken op vergoeding van materiële en immateriële schade die hij ten gevolge van het ongeval en het daardoor ontstane letsel heeft geleden en in de toekomst nog zal lijden.
Ter uitvoering van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2012-2014 van 31 mei 2012 is op 1 januari 2013 de Circulaire PTSS Politie van 18 december 2012 in werking getreden. Hierin is beschreven op welke procedurele wijze wordt omgegaan met vastgestelde gevallen van PTSS. Tevens is afgesproken dat de circulaire een terugwerkende kracht heeft tot 1 januari 2007 en de uit de jurisprudentie voortgekomen term “buitensporigheidsvereiste” geen beoordelingscriterium meer is. Deze Circulaire beschrijft niet de wijze waarop smartengeld en/of schadevergoedingen worden toegekend.
Op 4 september 2014 is de Coulanceregeling PTSS Politie (hierna: Coulanceregeling) vastgesteld. Bij brief van 26 september 2014 heeft de Minister van Veiligheid en Justitie de Coulanceregeling bekendgemaakt. De Coulanceregeling beoogt te voorzien in een redelijke compensatie voor (voormalige) politiemedewerkers van wie de wettelijke verjaringstermijn van vijf jaar is verstreken. Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande rechtspositionele voorzieningen, mede om te voorkomen dat er een niet te rechtvaardigen ongelijkheid ontstaat ten opzichte van andere situaties waarbij medewerkers in of door de dienst schade hebben geleden.
Voor wie tussen 24 februari 1997 en 1 januari 2015 PTSS heeft opgelopen en waarvan is vastgesteld dat deze arbeid gerelateerd is, geldt:
- geen beroep op verjaring voor PTSS opgelopen voor 1 januari 2015
- een forfaitaire compensatie voor medische kosten van € 2.250 en een netto compensatie voor (im)materiële schade door een vergoeding analoog aan de Regeling smartengeld dienstongevallen politie. Het percentage van de invaliditeit of arbeidsongeschiktheid bepaalt de hoogte van de compensatie die maximaal € 150.000,00 bedraagt. Beoordeling vindt plaats op basis van de medische eindsituatie. Op grond van de overeenkomstige toepassing van de Regeling smartengeld dienstongevallen politie moet de als gevolg van beroepsziekte ontstane mate van invaliditeit of arbeidsongeschiktheid worden vastgesteld aan de hand van een onderzoek door een aan te wijzen deskundige. Het uitkeringspercentage van het smartengeld wordt vervolgens aan de hand van een tabel in artikel 5 van de Regeling smartengeld dienstongevallen politie gerelateerd aan het uitkeringspercentage.
Eiser heeft verweerder bij email van 21 september 2014 een verzoek gedaan waarmee hij bedoeld heeft om in aanmerking te worden gebracht voor de Coulanceregeling PTSS. Op dit verzoek is niet beslist.
Bij brief van 6 april 2017 heeft eiser verweerder verzocht om herziening van de smartengelduitkering zoals overeengekomen in de vaststellingsovereenkomst.
Bij brief van 22 mei 2017 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Op de hoorzitting van 18 september 2017 is afgesproken dat eiser een verzoek om vaststelling van een tweede percentage blijvende invaliditeit zal indienen. Dit heeft eiser op 19 september 2017 per email gedaan. Hierbij is aangegeven dat het verzoek om vaststelling van een tweede percentage blijvende invaliditeit als het primaire verzoek moet worden gezien en het herzieningsverzoek van 6 april 2017 als het subsidiaire verzoek.
Bij het besluit van 24 oktober 2017 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Eiser heeft een volledige uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
2. Eiser heeft ter zitting zijn beroep tegen het bestreden besluit, voor zover daarbij zijn bezwaar tegen verweerders brief van 22 mei 2017 niet-ontvankelijk is verklaard, ingetrokken.
3. In geschil is of verweerder in redelijkheid het verzoek van eiser om vaststelling van een tweede percentage blijvende invaliditeit heeft kunnen afwijzen.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser gehouden is aan de vaststellingsovereenkomst waarin hij finale kwijting heeft verleend voor de aanspraken als bedoeld in artikel 54a van het Barp. Eiser werd bij de totstandkoming van de vaststellingsovereenkomst vertegenwoordigd door een jurist van de Nederlandse Politiebond, mr. J. van Overdam, en dat alleen al om die reden geen sprake is geweest van dwang, dwaling en bedrog. Verder dateert de Regeling dienstongevallen al van oktober 2007 en heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) op 1 oktober 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009: BK0687) geoordeeld dat invaliditeit als gevolg van een beroepsziekte ook recht geeft op smartengeld op grond van artikel 54a van het Barp. Bovendien was in de CAO-afspraken van 2012-2014 al bepaald dat er een regeling zou komen voor ”oude PTSS-gevallen”. Eiser en zijn toenmalige gemachtigde hadden op zijn minst kunnen en wellicht moeten vermoeden dat in de nabije toekomst nadere regelgeving tot stand zou komen. Eiser en zijn toenmalige gemachtigde zijn er door Achmea uitdrukkelijk op gewezen dat bij het aangaan van een snelle regeling goede en kwade kansen meegewogen dienen te worden.
5. Eiser voert aan dat er sprake is van een relevante wijziging van het recht, zodat zijn verzoek om vaststelling van een tweede percentage blijvende invaliditeit als bedoeld in de Coulanceregeling PTSS als een nieuwe aanvraag moet worden gezien waarop artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing is. Eiser heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2225. De Coulanceregeling is begunstigend voor gevallen waarin de politieambtenaar tussen 1997 en 2015 PTSS heeft opgelopen.
Eiser is van mening dat hij geen finale kwijting heeft verleend voor de Coulanceregeling. De Coulanceregeling betreft een beleidsregel (en/of bestendige bestuurspraktijk) waar zoveel mogelijk analoog wordt gehandeld aan de Regeling smartengeld dienstongevallen politie. Volgens eiser is een schadevergoeding op basis van de Coulanceregeling niet hetzelfde als een vergoeding op basis van artikel 54a van het Barp al dan niet in samenhang met de Regeling smartengeld dienstongevallen politie. Eiser is dan ook van mening dat hij in aanmerking dient te komen voor een (na voordeelsverrekening resterende) vergoeding op basis van de Coulanceregeling. Volgens eiser ziet de finale kwijting hooguit op het gedeelte dat is begroot op basis van het percentage blijvende invaliditeit (AMA-Guidelines) en niet voor het (resterende) aanvullende gedeelte smartengeldvergoeding dat gebaseerd wordt op het arbeidsongeschiktheidspercentage. Het was voor eiser ten tijde van het aangaan van de vaststellingsovereenkomst niet mogelijk om zijn arbeidsongeschiktheidspercentage te laten betrekken bij de berekening van de omvang van zijn smartengeld. Het was dan ook niet mogelijk om daarvoor finale kwijting te verlenen. Uit de vaststellingsovereenkomst blijkt ook niet dat het gedeelte ter vergoeding van zijn geleden smart gebaseerd is op zijn arbeidsongeschiktheid. Van eiser had niet verwacht mogen worden dat hij zou wachten op nadere regelgeving, omdat dit een onzekere toekomstige gebeurtenis betrof. Ambtenaren ontlenen hun rechtspositionele aanspraken aan algemeen verbindende voorschriften en in dat kader gegeven beleidsregels en niet aan een arbeidsvoorwaardenakkoord of het ontbreken daarvan. Daarnaast is de Coulanceregeling pas op 26 september 2014 bekend gemaakt en was er pas op 30 oktober 2013 een eerste serieuze aanwijzing dat er mogelijk een coulancebeleid zou komen. Voor eiser was er ten tijde van het aangaan van de vaststellingsovereenkomst geen enkele reden om af te wachten. Eiser is van mening dat er sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat volledige nakoming van de vaststellingsovereenkomst niet meer in redelijkheid kan worden verlangd. Hij kon in 2013 niet bevroeden dat er een veel gunstiger coulancebeleid zou komen. Er is geen enkele rechtvaardiging om hem slechter te behandelen dan zijn collega’s met PTSS die in dezelfde periode als eiser is gemerkt, maar die na de totstandkoming van de Coulanceregeling in aanmerking zijn gebracht voor een vergoeding op basis van dit beleid. Het weigeren van het alsnog toepassen van het arbeidsongeschiktheids-percentage op basis van de Coulanceregeling is evident onredelijk, zeker omdat voor eiser nog het buitensporigheidsvereiste van kracht was toen zijn beroepsziekte erkend werd en de meeste uitkeringen op basis van de Coulanceregeling zijn gedaan aan politieambtenaren voor wie dit strenge regime niet meer van kracht was. Het bedrag dat eiser op basis van de vaststellingsovereenkomst heeft ontvangen is slechts een klein gedeelte van het bedrag dat zijn collega’s op basis van de Coulanceregeling PTSS Politie hebben gekregen. Dit is unfair en in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
4.1.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.2.
De afspraken die in de vaststellingsovereenkomst zijn neergelegd worden volgens vaste rechtspraak aangemerkt als een nadere regeling van een aan verweerder toekomende bevoegdheid. Aan zo’n regeling zijn partijen gebonden op grond van het beginsel van de rechtszekerheid, dat niet alleen voor het bestuursorgaan geldt, maar ook voor de ambtenaar. Dit kan onder meer anders zijn als sprake is van wilsgebreken of als zich zodanig bijzondere omstandigheden voordoen dat volledige nakoming van de afspraken niet (meer) in redelijkheid kan worden verlangd. Bij de uitleg van een overeenkomst zoals hier aan de orde, komt het niet uitsluitend aan op de bewoordingen van hetgeen in de overeenkomst is bepaald, maar op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan die bepalingen mochten toekennen en op hetgeen zij in dat opzicht redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. [1]
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat de Coulanceregeling een zodanige bijzondere omstandigheid is dat volledige nakoming van de in de vaststellingsovereenkomst neergelegde afspraken door eiser niet (meer) in redelijkheid van hem kan worden gevergd.
Daarbij stelt de rechtbank voorop dat met de Coulanceregeling met terugwerkende kracht een gunstiger regeling is getroffen voor (voormalige) politieambtenaren die tussen 24 februari 1997 en 1 januari 2015 PTSS hebben opgelopen. Door de inwerkingtreding van de Coulanceregeling ontstond er, anders dan voorheen, voor politieambtenaren met een erkende beroepsziekte PTSS nu wel de mogelijkheid om, overeenkomstig de Regeling smartengeld dienstongevallen politie, het arbeidsongeschiktheidspercentage te betrekken bij de berekening van de omvang van het smartengeld. Eiser voldoet aan de voorwaarden van de Coulanceregeling, omdat hij op 25 september 2008 PTSS heeft opgelopen en verweerder deze PTSS bij besluit van 17 december 2009 als beroepsziekte in de zin van artikel 54 van het Barp heeft aangemerkt. Eiser heeft zich ook tijdig bij het Meldpunt PTSS Politie gemeld.
De Coulanceregeling geldt ook voor (voormalige) politieambtenaren van wie het verzoek om de werkgerelateerde PTSS als beroepsziekte in de zin van artikel 54 van het Barp aan te merken is afgewezen, omdat niet aan het buitensporigheidsvereiste werd voldaan. Eiser voldeed wel aan het buitensporigheidsvereiste en verweerder heeft de bij hem vastgestelde PTSS als beroepsziekte in de zin van artikel 54 van het Barp aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat het niet gerechtvaardigd is dat eiser, die wel aan het buitensporigheidsvereiste voldeed, geen beroep op de Coulanceregeling kan doen, omdat zijn verzoek destijds heeft geleid tot een vaststellingsovereenkomst, terwijl (voormalige) politieambtenaren, die niet aan het buitensporigheidsvereiste voldeden, dat wel kunnen doen, terwijl zij geen recht hadden op schadevergoeding op basis van artikel 54a van het Barp. Anders zouden politieambtenaren, die niet aan het buitensporigheidsvereiste voldeden, beter af zijn dan eiser, die wel aan het buitensporigheidsvereiste voldeed.
Tot slot is van belang dat eiser op 5 april 2013 een vaststellingsovereenkomst heeft gesloten en de Coulanceregeling toen nog niet was vastgesteld. Op 5 april 2013 was er nog niets bekend over de inhoud van de in de CAO-afspraken 2012-2014 aangekondigde nieuwe richtlijn voor beroepsgerelateerde PTSS en de termijn waarop die nieuwe richtlijn zou komen. Van eiser mocht dan ook niet verwacht worden dat hij daarmee rekening hield.
4.4.
De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder het verzoek van eiser om vaststelling van een tweede percentage blijvende invaliditeit niet in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank is niet in staat om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient alsnog een deskundige aan te wijzen die het tweede uitkeringspercentage vaststelt. Verweerder wordt dan ook opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van artikel 1 onder a van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (een punt voor het indienen van het beroepschrift, een punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van Gijn, voorzitter, mr. M.P. Bos en
mr. P.P.T. Bovend'Eert, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer,
griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 7 maart 2019
griffier
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.