Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/6641
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2018
in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Burente Maurik, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden niveau 1 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) toegekend voor de periode van 22 mei 2017 tot en met 21 mei 2018.
Bij besluit van 13 november 2017 (beslissing op bezwaar) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Bij besluit van 13 november 2017 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden niveau 1 op grond van de Wmo 2015 toegekend voor de periode van 13 november 2017 tot en met 12 november 2019.
Eiseres heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is rechtstreeks beroep ingesteld tegen het primaire besluit II.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2018. De gemachtigde van eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. R.E. Wijnekus.
Overwegingen
1. Bij het primaire besluit II is de beslissing op bezwaar gedeeltelijk herzien en is een maatwerkvoorziening toegekend voor de periode van 13 november 2017 tot en met 12 november 2019. Gelet op artikel 6:19 van de Awb stelt de rechtbank vast dat het beroep daardoor tevens gericht is tegen het deel van het primaire besluit II dat ziet op de periode van 13 november 2017 tot en met 21 mei 2018. Voor de periode van 22 mei 2018 tot en met 12 november 2019 geldt dat met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep tegen het primaire besluit II is ingesteld. Verweerder heeft ingestemd met dit rechtstreeks beroep. Het beroep ziet daarmee op de periode van 22 mei 2017 tot en met 12 november 2019. De beslissing op bezwaar en het primaire besluit II worden hierna gezamenlijk als het bestreden besluit aangemerkt.
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
2.1
Eiseres, geboren op [geboortedatum] 1944, heeft duizelingsklachten, een degeneratieve aandoening aan de gewrichten in haar handen (artrose/reuma) en COPD. Daarnaast heeft eiseres op 29 december 2016 een beroerte (CVA) gehad waardoor de linkerkant van haar lichaam verlamd is. Zij voert een eenpersoonshuishouden en woont in een eengezinswoning. Eiseres heeft sinds 2 januari 2017 een indicatie voor 2,5 uur huishoudelijke hulp. In 2016 had zij een indicatie voor 3,5 uur huishoudelijke hulp.
2.2
Na de CVA heeft eiseres verzocht om extra huishoudelijke hulp. Op 9 maart 2017 hebben eiseres en de Wmo-consulent daarom een zogenoemd ‘keukentafelgesprek’ gevoerd. Van dit gesprek is een verslag gemaakt. De Wmo-consulent heeft op basis van dit gesprek een toegangsdocument opgesteld. Eiseres heeft vervolgens met zorgaanbieder TZorg afspraken gemaakt over de frequentie van de werkzaamheden die TZorg bij eiseres uitvoert. Deze afspraken zijn neergelegd in het huishoudelijk ondersteuningsplan (HOP). Tot slot heeft verweerder een indicatie voor huishoudelijke hulp niveau 1 toegekend. Daarbij is een vast bedrag beschikbaar gesteld van € 170,66. Voor de periode vanaf 13 november 2017 heeft verweerder bij primair besluit II een bedrag van € 255,99 toegekend. De indicatie is gelijk gebleven.
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres niet zelfstandig of met hulp uit haar omgeving haar huishouden kan doen. Eiseres krijgt daarom ondersteuning bij het huishouden op niveau 1. Dit betekent dat eiseres de hulp vertelt welk werk de hulp moet doen. Verweerder is van mening dat er geen aanleiding is om te indiceren in uren, omdat er in resultaat wordt geïndiceerd. Het resultaat van de ingezette hulp moet zijn dat de woonkamer, in gebruik zijnde slaapkamer(s), keuken, badkamer, toilet en gang/trap schoon zijn. De genoemde ruimtes moeten daarom met enige regelmaat schoongemaakt worden. Een schoon huis betekent volgens verweerder niet dat alle vertrekken wekelijks schoongemaakt moeten worden. Het betekent wel dat het huis niet vervuilt en periodiek wordt schoongemaakt. Het betekent ook dat er hulp is bij het verzorgen van de zware was.
4. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij door de nieuwe wijze van indiceren, namelijk indiceren in resultaat in plaats van in uren, niet voldoende wordt gecompenseerd. In de praktijk heeft zij slechts 2 tot 2,5 uur hulp per week ontvangen. Dit is ruim een uur minder dan het aantal uren dat zij in 2016 ontving, terwijl haar gezondheidstoestand door het CVA van eind 2016 juist sterk is verslechterd. Hierdoor was juist een ophoging van het toegekende aantal uren hulp nodig. Eiseres heeft daarnaast zelf wekelijks 1,5 uur hulp ingekocht. Het inkopen van nog meer hulp was voor haar financieel gezien niet mogelijk. Ook met de zelf ingekochte extra hulp werd het huis niet voldoende schoon volgens eiseres.
Het aantal uren dat eiseres feitelijk heeft ontvangen wijkt volgens eiseres sterk af van het aantal uren dat zij bij toepassing van het CIZ-protocol zou hebben ontvangen. Deze afwijking is onterecht volgens eiseres, omdat het college bij het indiceren geen objectieve maatstaf heeft toegepast. De methode die verweerder gebruikt bij het indiceren is volgens eiseres in strijd met vaste jurisprudentie waaruit volgt dat bij het indiceren objectieve criteria gebuikt moeten worden die gebaseerd zijn op deugdelijk onderzoek dat is uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dit onderzoek. Verweerder indiceert slechts een resultaat en vermeldt daarbij niet, zoals verweerder volgens vaste rechtspraak wel zou behoren te doen, welke activiteiten moeten worden verricht om het geïndiceerde resultaat te bereiken, met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden en hoeveel tijd daarvoor (per activiteit) nodig is. Verweerder heeft deze aspecten ook niet in het HOP opgenomen, althans het aspect ‘tijd’ wordt niet in het besluit of het ondersteuningsplan genoemd. De toegekende ondersteuning komt, als wordt uitgegaan van een uurtarief van € 25,-, overeen met het aantal uren dat ongeveer bekostigd kan worden met het bedrag dat verweerder aan de zorgaanbieder betaalt.
Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat niet de zorgaanbieder, maar verweerder de rechten en plichten van eiseres, zoals de omvang van de toegekende ondersteuning, behoort vast te stellen. Volgens eiseres laat verweerder het vaststellen van rechten en plichten deels aan de zorgaanbieder over.
Tot slot stelt eiseres dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met een verzwarende hulpfactor, namelijk de COPD van eiseres.
Volgens eiseres wordt zij voldoende gecompenseerd als aan haar een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp niveau 1 voor 6,5 uur per week wordt toegekend.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat zijn werkwijze strookt met hetgeen de Centrale Raad van Beroep (CRvB) ten aanzien van het indiceren op resultaat heeft beslist. Verweerder indiceert namelijk niet alleen op resultaat (schoon en leefbaar) maar in (het HOP dat onderdeel is van) de primaire besluiten I en II staat ook welke werkzaamheden verricht moeten worden en met welke frequentie. Het ‘activiteitenkader’ dat ten grondslag ligt aan het ondersteuningsplan is bovendien gebaseerd op onafhankelijk, objectief en deugdelijk onderzoek. Het activiteitenkader is namelijk gebaseerd op het onderzoek uitgevoerd door KPMG en Plexus voor het zogenoemde ‘Utrechtse model’. Hoewel de zorgaanbieder het HOP in samenspraak met de cliënt vaststelt, blijft verweerder eindverantwoordelijk. De Wmo-consulent bepaalt namelijk of het HOP akkoord is en brengt zo nodig wijzigingen aan. Verweerder kent tot slot de indicatie voor een maatwerkvoorziening toe.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1
In geschil is of de maatwerkvoorziening die door verweerder is toegekend een passende bijdrage levert om de beperkingen in de zelfredzaamheid van eiseres in het doen van het huishouden te compenseren.
6.2
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 verstaat onder het begrip ‘maatwerkvoorziening’ (een) op de behoeften van, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen.
Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het plan als bedoeld in artikel 2.1.2 en de besluiten of handelingen die het college ter uitvoering daarvan neemt of verricht. De gemeenteraad van Buren heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Buren 2017 (hierna: de Verordening) en het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Buren 2016 vastgesteld.
Artikel 2.3.1 van de Wmo bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
In artikel 12, tweede lid, van de Verordening is opgenomen dat bij het verstrekken van een maatwerkvoorziening in natura in de beschikking in ieder geval wordt vastgelegd welke voorziening wordt verstrekt en wat het beoogde resultaat daarvan is.
Uit de rechtspraak van de CRvB, in het bijzonder de uitspraak van 18 mei 2016 [1] , volgt niet dat resultaatgericht indiceren nooit mogelijk is. Wel is daarbij als vereiste gesteld dat de besluitvorming of de beleidsregels van een college van burgemeester en wethouders inzicht geven op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van het resultaat (‘schoon en leefbaar huis’) en hoe daarmee een als compensatie te kwalificeren resultaat bij de uitvoering van de huishoudelijke hulp kan worden verkregen. Anders gezegd, het college moet zowel ten aanzien van het te behalen resultaat als ten aanzien van de wijze waarop het resultaat moet worden bereikt een duidelijke en objectief verifieerbare maatstaf hanteren op basis waarvan getoetst kan worden of de cliënt voldoende wordt gecompenseerd in zijn beperkingen ten aanzien van het doen van het huishouden. Dit is door de CRvB nog eens herhaald in de uitspraak van 18 oktober 2017. [2]
6.3
Het standpunt van verweerder dat in het bestreden besluit voldoende duidelijk is omschreven dat de maatwerkvoorziening die aan eiseres is verstrekt een passende bijdrage levert aan haar zelfredzaamheid, kan de rechtbank niet volgen. Een maatstaf zoals hierboven is bedoeld, ontbreekt. Verweerder heeft geen beleid vastgesteld en er is ook geen sprake van een vaste gedragslijn aan de hand waarvan de omvang van de huishoudelijke ondersteuning wordt bepaald. Daarnaast ontbreekt een voldoende concrete invulling van het te verwachten resultaat. Het is niet duidelijk wat bedoeld wordt met een ‘schoon en leefbaar huis’. Dat verweerder daaronder kennelijk verstaat dat ‘het huis niet vervuilt en periodiek schoon wordt gemaakt om zo een algemeen aanvaard basisniveau van schoon te realiseren’ zoals in artikel 3.2.4 van de Beleidsregels voorzieningen Wmo gemeente Buren 2017 (hierna: de Beleidsregels) staat, is naar het oordeel van de rechtbank geen voldoende concrete en objectieve invulling van het te verwachten resultaat. Er is, anders gezegd, geen sprake van een objectief te meten resultaat.
Ook heeft verweerder onvoldoende concreet gemaakt op welke wijze invulling wordt gegeven aan de toegekende maatwerkvoorziening. De omvang van de huishoudelijke hulp die aan eiseres is toegekend, is niet duidelijk. Dat wordt naar het oordeel van de rechtbank niet anders doordat in het HOP dat onderdeel is van het besluit is opgenomen welke vertrekken moeten worden schoongemaakt en de frequentie waarmee dit moet gebeuren. De rechtbank overweegt dat ook hierin niet de vereiste toetsbare maatstaf is gelegen om te bepalen of er sprake is van een voldoende compenserende voorziening. Het enkel vermelden van de schoon te houden vertrekken en de frequentie zonder tijdsindicatie of andere concrete, objectieve en meetbare indicatoren biedt naar het oordeel van de rechtbank namelijk te weinig aanknopingspunten om te bepalen of het resultaat, een schoon en leefbaar huis, zal worden bereikt. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit wel het geval is wanneer de omvang van de indicatie in tijd is vastgesteld op basis van objectief onderzoek uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst daarvan. Het voorgaande brengt mee dat niet kan worden getoetst of deze maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan het opheffen van de beperkingen in de zelfredzaamheid van eiseres. Verweerder voldoet daarmee niet aan de verplichting als bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015.
6.4
Hier komt bij dat de feitelijke invulling van de maatwerkvoorziening op activiteitenniveau, namelijk de vaststelling welke activiteiten met welke frequentie worden uitgevoerd, volgens artikel 3.2.4 van de Beleidsregels plaatsvindt door de zorgaanbieder in samenspraak met de cliënt. De cliënt ontvangt de informatie uit het keukentafelgesprek en deze informatie dient, volgens de Beleidsregels, als basis voor de zorgaanbieder om de passende ondersteuning te bespreken. Hieruit blijkt dat de uit te voeren activiteiten en de frequentie daarvan feitelijk door de zorgaanbieder, en dus niet door verweerder, worden vastgesteld. Verweerder heeft hiermee dus een deel van de vaststelling van de rechten en plichten van de cliënt overgedragen aan de aanbieder. Het is niet gebleken dat de zorgaanbieder een daartoe strekkend mandaat als bedoeld in artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 heeft. Dit betekent dat verweerder de besluitvorming ten onrechte (deels) uit handen heeft gegeven. Dat klemt des te meer omdat een duidelijke maatstaf voor wat betreft de normering ontbreekt. Dat verweerder achteraf nog een formele controle verricht en zo nodig wijzigingen aanbrengt in het HOP voordat verweerder een besluit afgeeft, maakt dat niet anders. Immers, door verweerder wordt – met het inventariserend keukentafelgesprek – geen deugdelijk onderzoek uitgevoerd naar de omvang van de ondersteuningsbehoefte.
6.5
De rechtbank acht tot slot nog van belang dat in onderhavig geval de uitvoering van de maatwerkvoorziening in vergaande mate samenhangt met de bedrijfsvoering van de zorgaanbieder. De invulling van de ondersteuning door de zorgaanbieder heeft in zoverre het karakter van een advies waarbij door verweerder moet worden getoetst of dit advies volledig, inzichtelijk en concludent is. Daarbij komt nog dat gelet op de indicatie in resultaten en de resultaatsverplichting die op verweerder rust, het op de weg van verweerder had gelegen controle op de uitvoering van de werkzaamheden op een afdoende manier te borgen. Ter zitting is echter gebleken dat controle door verweerder van de uitvoering van de werkzaamheden door de aanbieder in beginsel niet plaatsvindt.
6.6
Uit het voorgaande volgt dat niet kan worden vastgesteld of eiseres door de maatwerkvoorziening die bij het bestreden besluit is toegekend (voldoende) wordt gecompenseerd voor de beperkingen in haar zelfredzaamheid. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal de beslissing op bezwaar vernietigen en de primaire besluiten I en II herroepen wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
7. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe het volgende.
Het staat vast dat de beperkingen van eiseres ten opzichte van 2016 sterk zijn toegenomen door het CVA van december 2016. Tussen partijen is niet in discussie dat eiseres sinds het CVA niet alleen hulp behoeft bij de uitvoering van zwaar huishoudelijk werk, maar ook bij licht huishoudelijk werk en de was. Daarnaast staat vast dat eiseres een eenpersoonshuishouden voert in een eengezinswoning. Het is tot slot niet in geschil dat eiseres door haar beperkingen veel knoeit waardoor de woning sneller vervuilt dan anders het geval zou zijn. In navolging van de CRvB (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017 [3] ) gaat de rechtbank uit van de normen zoals neergelegd in het Indicatieprotocol van het CIZ en kent eiseres, zelf in de zaak voorziend, op basis van het voorgaande een indicatie toe van 5 uur per week voor huishoudelijke hulp.
Eiseres heeft naast deze 5 uur voor licht en zwaar huishoudelijk werk en het doen van de was aanvullende uren, te weten 1,5 uur, verzocht in verband met haar COPD. Het Indicatieprotocol van het CIZ biedt de mogelijkheid aanvullende tijd te indiceren voor het schoonhouden van de woning als er sprake is van COPD. Uit het medisch advies van 8 december 2016 volgt dat er gelet op de COPD van eiseres geen reden is frequenter schoon te maken dan gebruikelijk. Eiseres heeft onvoldoende onderbouwd waarom dit medisch oordeel niet juist zou zijn. De rechtbank kent daarom geen aanvullende uren toe in verband met de COPD van eiseres.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,00 (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting van de bezwaarschriftcommissie, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar;
- herroept het primaire besluit I;
- verklaart het beroep tegen het primaire besluit II gegrond;
- herroept het primaire besluit II;
- kent eiseres huishoudelijke hulp toe voor 5 uur per week en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar en van het herroepen primaire besluit II;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht vergoedt ten bedrage van € 46,00;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. drs. E.L. de Jongh, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. drs. J.H. van Breda, rechters, in tegenwoordigheid van mr. K.V. van Weert, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 20 september 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.