Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/52
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 augustus 2018
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B.S. Nonnekes),
en
Bedrijfsvoeringsorganisatie West-Betuwe te Culemborg, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 7 juli 2017 op grond van artikel 8:13 van de Collectieve Arbeidsvoorwaarden- regeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) onvoorwaardelijk strafontslag verleend.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 2 oktober 2017 (zaaknummer 17/4539) het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en het primaire besluit tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar geschorst.
Bij besluit van 29 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 mei 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.J. Kragten, H.W. Postmus, voormalig leidinggevende van eiseres, en mevrouw
J.C. van de Schaft, P&O-adviseur.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres is vanaf 1987 bij (de rechtsvoorganger van) verweerder in dienst geweest, aanvankelijk als medewerker Documentair Informatievoorziening (DIV) en vanaf 1996 tot 2012 als coördinator DIV. Vanuit deze functie heeft eiseres eind 2009 de rol van projectleider gekregen. Met ingang van 8 november 2012 is eiseres formeel in de functie van projectleider geplaatst. Eiseres is vanaf 2011 betrokken bij het project ‘Digitalisering archieven Tiel’ en het deelproject ‘Digitalisering archief bouwvergunningen Tiel’. Begin 2014 is het project ‘Verwerken Archief’ gestart. Eiseres was als projectleider verantwoordelijk voor de uitvoering van dit project.
In 2014 en 2015 zijn de archieven voorbewerkt en aangeboden aan een extern bedrijf om te worden gedigitaliseerd. In november 2016 is het grootste gedeelte van het project ‘Verwerken Archief’ afgerond. Daarbij heeft eiseres de opdracht gegeven om het archief bouwvergunningen 1946-2010 van de gemeente Tiel te laten vernietigen. Verweerder is hiervan op de hoogte gekomen naar aanleiding van een brief van het Regionaal Archief Rivierenland (RAR) van 20 januari 2017 aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel. Eiseres is op 31 januari 2017 door de algemeen directeur gehoord. In dit gesprek is eiseres het besluit van 31 januari 2017 uitgereikt, waarbij zij in verband met nader onderzoek met onmiddellijke ingang en voor de duur van een maand is geschorst in het belang van de dienst en haar de toegang tot de gebouwen en terreinen van verweerder is ontzegd. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 1 februari 2017 bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft het bureau 4iTrust opdracht gegeven tot het instellen van een onderzoek. Op 20 maart 2017 is rapport uitgebracht.
Bij besluit van 23 februari 2017 heeft verweerder de schorsing en ontzegging van de toegang verlengd tot 23 maart 2017. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 29 februari 2017 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 maart 2017 heeft verweerder de schorsing en ontzegging van de toegang verlengd tot 11 april 2017. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 29 maart 2017 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 9 mei 2017 heeft verweerder de schorsing en ontzegging van de toegang verlengd tot 9 juni 2017. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 10 mei 2017 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 30 augustus 2017 zijn de bezwaren van eiseres tegen de schorsingsbesluiten ongegrond verklaard.
Bij brief van 7 juni 2017 heeft verweerder eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om haar wegens ernstig plichtsverzuim onvoorwaardelijk strafontslag te verlenen. Hierop heeft eiseres bij brief van 22 juni 2017 haar zienswijze gegeven. Hierna heeft verweerder het primaire besluit genomen dat bij het bestreden besluit, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, is gehandhaafd.
2. Verweerder heeft aan het onvoorwaardelijk strafontslag ten grondslag gelegd dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Eiseres wordt verweten dat zij in november 2016 het papieren archief bouwvergunningen 1946-2010 van de gemeente Tiel heeft laten vernietigen, terwijl zij wist dat voor dit archief een onbeperkte bewaarplicht geldt en het archief niet was gedigitaliseerd onder de formele voorwaarden van substitutie, zodat het digitale archief niet de status van vervangingsbestand heeft. Eiseres heeft daarbij de voorgeschreven procedure voor het vernietigen van archieven niet in acht genomen en geen toestemming gevraagd aan haar leidinggevende en/of het RAR.
3.1
Eiseres heeft ter zitting haar grond dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet langer gehandhaafd. In plaats daarvan voert eiseres aan dat het bestreden besluit in strijd met artikel 14, tweede lid, van de Gemeenschappelijke Regeling Bedrijfsvoeringsorganisatie West-Betuwe is ondertekend door L. Verspuij, vice-voorzitter, terwijl dit de voorzitter had moeten zijn.
3.2
De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de vice-voorzitter de voorzitter vervangt ten tijde van diens afwezigheid. De rechtbank is derhalve van oordeel dat ook de vice-voorzitter op grond van artikel 14, tweede lid, van de Gemeenschappelijke Regeling Bedrijfsvoeringsorganisatie West-Betuwe bevoegd is om het bestreden besluit namens het bevoegd gezag (bij afwezigheid van de voorzitter) te ondertekenen. De beroepsgrond faalt.
4.1
Eiseres voert voorts aan dat zij zich niet aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt en dat verweerder in strijd met artikel 7:11 van de Awb het plichtsverzuim in het bestreden besluit heeft uitgebreid.
4.2
De rechtbank stelt vast dat eiseres heeft erkend dat zij in november 2016 het papieren archief bouwvergunningen 1946-2010 van de gemeente Tiel heeft laten vernietigen, terwijl zij wist dat voor dit archief een onbeperkte bewaarplicht geldt en het archief niet was gedigitaliseerd onder de formele voorwaarden van substitutie, zodat het digitale archief niet de status van vervangingsbestand heeft. Eiseres heeft erkend dat zij hiermee in strijd met de regels heeft gehandeld en dat zij hiervoor geen toestemming aan haar leidinggevende en/of het RAR had gevraagd. De rechtbank is van oordeel dat eiseres zich hiermee schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Daarbij is in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat eiseres door leidinggevende(n) of door (een wethouder van) de gemeente Tiel onder druk is gezet om er voor te zorgen dat de kelder waarin het archief zich bevond eind 2016 leeg zou zijn. Weliswaar heeft een medewerker facilitaire zaken eiseres in 2016 een aantal malen meegedeeld dat het pand waarin het archief zich bevond eind 2016 leeg moest worden opgeleverd, maar die enkele mededeling door een onbevoegde collega is onvoldoende om aan te nemen dat de handelwijze van eiseres (mede) te wijten is aan opgelegde druk vanuit verweerder.
4.3
De rechtbank is niet gebleken van uitbreiding van het plichtsverzuim in het bestreden besluit. Verweerder heeft in het bestreden besluit enkel de ernst van het plichtsverzuim willen benadrukken.
5.1
Eiseres voert voorts aan dat het plichtsverzuim niet toerekenbaar is. Bij haar is inmiddels het syndroom van Sjögren gediagnostiseerd, een auto-immuunziekte met chronische ontstekingsklachten, waardoor zij indertijd oververmoeid was en mogelijk niet of verminderd toerekeningsvatbaar. Eiseres verwijst naar algemene informatie over de aandoening.
5.2
De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie de vraag of plichtsverzuim als toerekenbaar plichtsverzuim is aan te merken een vraag is naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet doorslaggevend of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. [1] De rechtbank is van oordeel dat eiseres hierin niet is geslaagd. Zij heeft niet met medische stukken onderbouwd dat zij (door de aandoening) niet in staat was om in vrijheid haar wil ten aanzien van het verweten plichtsverzuim te bepalen, dan wel zich niet of niet ten volle bewust was van de ontoelaatbaarheid van haar handelen. Verweerder is dan ook bevoegd om eiseres disciplinair te straffen.
6.1
Eiseres voert aan dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig is.
6.2
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank verenigt zich met het oordeel van de voorzieningenrechter dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig is aan het plichtsverzuim en onderschrijft de overwegingen waarop dat oordeel berust. De voorzieningenrechter heeft het volgende overwogen:
“De voorzieningenrechter is ervan overtuigd dat verzoekster destijds een in haar ogen goed afgewogen beslissing heeft genomen, ondanks dat zij wist dat zij in strijd met de regels handelde en hiervoor geen toestemming had. Zoals zij zelf heeft aangegeven heeft zij in alle eerlijkheid een oplossing willen vinden voor een probleem dat er lag en waarvoor zij zich verantwoordelijk voelde. De kelder waarin zich het archief bevond, moest eind 2016 leeg zijn voor de bouw van een cultuurcomplex. Ook liep het project eind 2016 af. Verzoekster heeft in de periode 2014 tot medio 2016 bij haar leidinggevenden en het RAR herhaaldelijk aandacht gevraagd voor het probleem dat het archief niet in de kelder kon blijven. Verzoekster werd evenwel niet geholpen met het vinden van een oplossing. Het RAR wilde het archief alleen na een bewerking overnemen en dat zou naar schatting een jaar werk voor drie personen en begeleiding kosten. Hiervoor ontbrak de capaciteit, de tijd en het geld. Vanuit de leiding was er weinig sturing en aandacht voor de medewerkers van verweerder, hetgeen in het onderzoeksrapport is vermeld. Uit het onderzoeksrapport blijkt dat verzoekster al eind 2015 voornemens was om het archief te laten vernietigen hetgeen zij op overzichten van haar werkzaamheden heeft vermeld. De coördinator Van Dorland, die vanaf het begin van het project daarbij betrokken was, heeft deze overzichten ontvangen maar heeft verklaard dat hij zich niet meer kan herinneren of de voorgenomen actie is besproken met verzoekster. In ieder geval heeft Van Dorland na de ontvangst van de overzichten niet ingegrepen. Uit het dossier rijst een beeld dat verzoekster er in feite alleen voor stond. Ook in het verleden was verzoekster gewoon om zelf beslissingen te nemen, waarop verzoekster nooit is aangesproken. Verzoekster heeft vervolgens de inschattingsfout gemaakt dat het vernietigen van het archief een lage impact zou hebben. Het digitaliseren van het archief tussen 2005 en 2009 was uitgevoerd door een erkend bedrijf. Het digitale beheer is altijd in handen van ICT geweest. De digitale bestanden voldeden prima en waren bij audits goedgekeurd. Door de gebruikers zijn geen tekortkomingen geconstateerd, de kwaliteit is nooit ter discussie gesteld en er werd geen gebruik meer gemaakt van het papieren archief. Zij heeft van het RAR nimmer te horen gekregen dat de kwaliteit van de digitale bestanden niet goed zou zijn. Er zou naar haar mening geen informatieverlies optreden. Verweerder heeft de stelling dat er wel sprake was van informatieverlies niet onderbouwd zodat de voorzieningenrechter daaraan voorbij gaat. Verzoekster heeft niet het besef gehad dat haar handelwijze hoog zou worden opgenomen en tot strafontslag zou (kunnen) leiden. Zij heeft erkend dat zij een fout heeft gemaakt en hiervoor de verantwoordelijkheid genomen. Zij heeft haar leidinggevenden onverwijld op de hoogte gesteld nadat er signalen vanuit het RAR kwamen. Achteraf heeft verzoekster erkend dat zij anders had moeten handelen. Verzoekster heeft een dienstverband van 30 jaar en heeft altijd goed gefunctioneerd. Een onvoorwaardelijk strafontslag heeft voor haar ingrijpende (financiële) gevolgen, mede gelet op haar leeftijd en positie op de arbeidsmarkt.”
6.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de gemeente Tiel door de handelwijze van eiseres schade heeft geleden, omdat een groot aantal documenten met cultuur-historische waarde blijvend verloren is gegaan en de juridische bewijspositie van de gemeente Tiel is verzwakt. De digitale bestanden in zwart-wit hebben enkel gebruikswaarde en er kan niet meer worden vastgesteld of de digitale bestanden een volledige en correcte weergave van het originele archief bouwvergunningen zijn. Uit onderzoek is gebleken dat het digitale archief bouwvergunningen hiaten bevat. Door de vernietiging van het originele archief is niet meer na te gaan of deze hiaten het gevolg zijn van het feit dat de originele documenten ontbraken of dat de digitale kopieën gebrekkig zijn opgemaakt of onvolledig zijn.
6.4
De rechtbank ziet hierin geen aanleiding om anders te oordelen. Dat het digitale archief hiaten bevat, is achteraf vastgesteld en was bij eiseres niet bekend. Zij is ervan uitgegaan dat de digitale bestanden, die bij audits waren goedgekeurd, voldeden. Zij heeft verder meegewogen dat er geen gebruik meer werd gemaakt van het originele archief. Over de cultuur-historische waarde heeft eiseres ter zitting aangegeven dat die waarde beter uit de digitale bestanden gehaald kan worden dan uit de originele bestanden. Alles bij elkaar heeft eiseres bij haar beslissing om het archief bouwvergunningen te laten vernietigen aan het originele archief bouwvergunning een andere waarde toegekend dan waarvan verweerder, na onderzoek, uitgaat.
6.5
Niet is gebleken dat eiseres doelbewust het archief bouwvergunningen heeft laten vernietigen, in die zin dat zij hiertoe boos opzet had. Evenmin is gebleken dat zij daarbij persoonlijk gewin had. Voor de rechtbank staat vast dat eiseres vanuit goede bedoelingen een beslissing heeft genomen waarvan zij pas achteraf heeft beseft dat die fout was.
7. De rechtbank komt tot de slotsom dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen. Dit betekent dat aan de aanstelling van eiseres geen einde is gekomen en zij nog steeds in dienst is.
8. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten van eiseres in bezwaar en in beroep te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 501,-, wegingsfactor 1). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
9. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,- aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.004,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. van Wezel, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. P.L. de Vos, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 22 augustus 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.