Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/3359
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2017
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. N.M. Fakiri),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (DUO)te Groningen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 4.331,08 wegens het niet voldoen aan de voorwaarde van feitelijke bewoning op het adres waaronder zij in de Basisregistratie personen (Brp) is ingeschreven.
Bij besluit van 4 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde G.J.M. Naber.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres stond vanaf 20 april 2010 in de Brp ingeschreven op het adres [adres 1] in [plaats] . Zij heeft (voor zover thans van belang) vanaf 1 januari 2012 studiefinanciering ontvangen naar de norm van een uitwonende studerende. Naar aanleiding van een anonieme melding dat eiseres bij haar moeder op het adres [adres 2] in [woonplaats] verblijft, heeft verweerder een onderzoek ingesteld naar de woonsituatie van eiseres. Van dit onderzoek is op 16 november 2015 een rapport opgemaakt. In het kader van het onderzoek hebben controleurs op 15 september 2015, 22 september 2015 en 14 oktober 2015 een bezoek afgelegd aan het Brp-adres in [gemeente] . Voorts is op 15 oktober 2015 een bezoek afgelegd aan voornoemd adres in [woonplaats] en is op 21 oktober 2015 in [woonplaats] een buurtonderzoek uitgevoerd, waarbij van drie buurtbewoners een verklaring is opgenomen.
Tevens zijn gegevens opgevraagd bij het [bedrijf] . Verweerder heeft naar aanleiding van het onderzoek bij besluit van 23 december 2015 de eerder aan eiseres toegekende studiefinanciering vanaf januari 2012 tot en met augustus 2015 herzien naar de norm van een thuiswonende en een bedrag van € 8.662,16 aan teveel betaalde studiefinanciering teruggevorderd. Verweerder heeft bij besluit van 19 februari 2016 het bezwaar van eiseres tegen de herziening ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van eiseres, welk beroep is behandeld onder procedurenummer 16/1934, op 15 september 2016 ongegrond verklaard. In het door eiseres daartegen ingestelde hoger beroep is nog geen uitspraak gedaan.
2. Op 11 december 2015 heeft de minister aan eiseres meegedeeld voornemens te zijn aan haar een bestuurlijke boete op te leggen van 50 procent van € 8.662,16.
Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de minister aan betrokkene een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.331,08, omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde van feitelijke bewoning op het adres waaronder zij in de Brp staat ingeschreven.
3 Eiseres is van mening dat het onderzoek waaruit zou blijken dat zij niet op haar Brp-adres zou wonen ondeugdelijk is uitgevoerd. Eiseres stelt daartoe onder meer dat stagiair [naam] onbevoegd is belast met de toezicht op de naleving van artikel 1.5 Wsf 2000. Zowel de Wsf 2000 als de wetsgeschiedenis zien niet op de stagiair als de in artikel 9.1a, eerste lid, onder a, van de Wsf 2000 in verbinding met artikel 5.11 Awb, bedoelde persoon. Hierdoor is het rapport opgesteld door slechts één ambtenaar, wat tot gevolg heeft dat het rapport niet door een tweede controleur gecontroleerd kan worden.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
De rechtbank heeft verweerder bij brief van 18 oktober 2016, onder verwijzing naar de uitspraak van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 21 september 2016, verzocht om aan te geven hoe deze zaak zich verhoudt tot de genoemde jurisprudentie waarin is geoordeeld dat niet kan worden aanvaard dat toezicht op de naleving van artikel 1.5 van de Wsf 2000 wordt uitbesteed aan zzp’ers.
4.2
Verweerder heeft bij brief van 3 augustus 2017 hierop geantwoord dat de bovengenoemde jurisprudentie voor de onderhavige zaak geen consequenties heeft, nu het onderzoek in de onderhavige zaak niet is uitgevoerd door zzp’ers. Verweerder stelt dat de controleurs in de onderhavige zaak beiden in dienst zijn van de SR [plaats] .
5.1
Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder het bestreden besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid. Zo is er geen verslag opgemaakt van het huisbezoek op 15 september 2015 en is er geen verklaring van de hoofdbewoonster onder ambtseed of ambtsbelofte in de rapportage opgenomen, wat wel is gedaan bij andere getuigen. Eiseres brengt daarom een verklaring van de hoofdbewoonster van 27 maart 2016 in. Ook is bij de huisbezoeken op 15 september 2015, 22 september 2015 en 14 oktober 2015 geen brochure achtergelaten, waardoor onzekerheid is ontstaan of de controleurs echt van verweerder afkomstig waren. Zowel de [gemeente] , als verweerder hebben bij telefonisch contact aangegeven dat er geen onderzoek tegen eiseres loopt. Uit veiligheidsoverwegingen heeft de hoofdbewoonster op 14 oktober 2015 de deur niet geopend. Na het huisbezoek op 15 oktober 2015 bij de woning van de moeder van eiseres is eiseres niet gebeld of bezocht, terwijl haar broer had meegedeeld dat eiseres in [plaats] verbleef en de controleurs haar daar konden bezoeken. Eiseres stelt dat de controleurs de werkelijke verblijf- en woonplaats van eiseres niet hebben onderzocht en dat daarmee niet alle feiten en omstandigheden door verweerder zijn verzameld, waardoor de voorbereiding van het besluit niet zorgvuldig is geweest. Er is slechts aangetoond dat eiseres zich op de dagen van het onderzoek (15 september en 14 oktober 2015) op een ander adres bevond.
5.2
Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat uit het onderzoek blijkt dat eiseres ten tijde van de adrescontrole niet woonde op haar Brp-adres.
5.3
Uit de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 14 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4989, en van 22 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:614, kan het navolgende worden afgeleid. Willen een besluit tot herziening van studiefinanciering, onderscheidenlijk een besluit tot boeteoplegging, als in deze zaak aan de orde, in rechte stand houden, dan moet verweerder in het kader van de herziening aannemelijk maken en in het kader van de boeteoplegging aantonen dat eiseres niet heeft voldaan aan de vereisten die in artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 zijn gesteld. Verder geldt dat deze besluiten dienen te berusten op een onderzoek waarbij verweerder voldoet aan zijn in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde plicht tot het vergaren van de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
5.3.1
Besluiten als genoemd in 5.3 dienen in de regel te berusten op de resultaten van door aangewezen controleurs verricht onderzoek naar de feitelijke woon- en leefsituatie van de student als neergelegd in rapporten getiteld “Rapportage aan DUO; Misbruik uitwonendenbeurs”. Deze rapporten dienen deugdelijk inzicht te geven in de wijze waarop het onderzoek door de controleurs is verricht, waaruit het onderzoek heeft bestaan, wat bij het onderzoek is aangetroffen, wat er voor en wat er tegen het aannemen van bewoning door de student van het Brp-adres pleit, alsmede welke afwegingen ten grondslag hebben gelegen aan de in het rapport getrokken conclusie omtrent het al dan niet bewonen door de student van het Brp-adres.
5.3.2
Uit het rapport dient te blijken dat een evenwichtig onderzoek heeft plaatsgevonden en dat niet slechts is gezocht naar feiten en omstandigheden die bijdragen aan het beeld dat de student niet op zijn Brp-adres woont. Uit de wijze waarop in het rapport verslag van het onderzoek wordt gedaan dient te volgen welke objectieve waarnemingen zijn gedaan. Indien in het rapport indrukken worden vermeld, conclusies worden getrokken of feiten worden gekwalificeerd, dan dienen deze te worden onderscheiden van de objectieve waarnemingen. Ook dienen de controleurs te vermelden op grond van welke waarnemingen tot een indruk of conclusie is gekomen, dan wel op grond waarvan de kwalificatie heeft plaatsgevonden.
5.3.3
Uit het rapport dient voorts te blijken dat de controleurs een leidende rol hebben vervuld bij het onderzoek. Het is aan de controleurs het onderzoek actief te verrichten. Indien de controleurs niet in staat zijn relevante feiten of omstandigheden vast te stellen, dienen zij dit onder opgaaf van redenen te vermelden. Indien zij aan het niet kunnen vaststellen van feiten of omstandigheden gevolgen wensen te verbinden, dienen zij uiteen te zetten op grond waarvan dit naar hun mening tot de mogelijkheden behoort.
5.4
De controleurs hebben in het rapport van 16 november 2015 de conclusie getrokken dat eiseres niet haar hoofdverblijf op het Brp‑adres had. In het rapport wordt deze conclusie echter niet op voldoende wijze onderbouwd. In het rapport staat geschreven dat de hoofdbewoonster op 15 september 2015 heeft aangegeven dat eiseres momenteel niet thuis was omdat zij stage liep en dat eiseres geen eigen kamer had, zij sliep altijd op een matras in de woonkamer of op de slaapkamer van de kinderen. Ook is aangegeven dat eiseres kostgeld betaalde, maar dat de hoofdbewoonster niet wist hoeveel. Verder is aangegeven dat eiseres niet altijd op haar Brp-adres slaapt en eet, maar soms ook bij haar moeder of een vriendin verbleef. Er is geen verklaring van de hoofdbewoonster opgenomen bij het huisbezoek op 15 september 2015. Uit de rapportage blijkt niet dat de controleurs hebben gevraagd of men de kamer of woning mocht zien. Verder is niet duidelijk welke vragen er precies aan de hoofdbewoonster gesteld zijn en bij welke vragen de antwoorden horen. Er is ook geen buurtonderzoek verricht rondom het Brp-adres van eiseres. Voor de verklaringen bij het bezoek van de controleurs aan het adres van de moeder van eiseres geldt eveneens dat niet duidelijk is welke vragen er precies gesteld zijn en dat hiervan geen verklaringen zijn opgenomen. Evenmin is een proces-verbaal opgemaakt van het gesprek dat de controleurs op 4 november 2015 hebben gevoerd met eiseres en haar broer in het stadskantoor van de [gemeente] . Verweerder voert drie getuigenverklaringen op uit de woonomgeving van de moeder van eiseres waaruit evenmin blijkt welke vragen zijn gesteld.
5.5
Uit het rapport van 16 november 2015 vloeit voort dat bij de controleurs de overtuiging bestaat dat eiseres op het moment van de controle niet op het Brp‑adres woonde. Gelet op hetgeen door de hoofdbewoonster is verklaard en de weigering van hoofdbewoonster een huisbezoek toe te staan is niet onbegrijpelijk dat de controleurs niet op voorhand overtuigd waren van de juistheid van het standpunt van eiseres omtrent de plaats waar zij woonde. Deze overtuiging is op zichzelf echter onvoldoende om aannemelijk te maken dat eiseres niet op het door haar opgegeven Brp-adres woont. Deze overtuiging dient te worden gebaseerd op de resultaten van gedegen onderzoek.
Uit de gerapporteerde situaties op 15 september 2015, 14 oktober 2015 en 15 oktober 2015 kan naar het oordeel van de rechtbank niet voetstoots worden aangenomen dat eiseres op die datum niet woonde op het Brp-adres, nu de uitleg omtrent de woonsituatie van eiseres – mede tegen het licht van de consistente verklaringen door de hoofdbewoonster en eiseres – niet op voorhand onaannemelijk is. Daarmee is de door verweerder getrokken conclusie volgens de rechtbank niet, althans onvoldoende, begrijpelijk. Niet uitgesloten is dat eiseres wel degelijk woonde aan de [adres 1] te [plaats] , zoals is verklaard door eiseres, door de hoofdbewoonster, door de broers van eiseres, door de moeder van eiseres en in de vele getuigenverklaringen die eiseres heeft overgelegd. In dit verband merkt de rechtbank op dat het zonder meer volledig uitsluiten van de bewijsvoering van de door eiseres ingebrachte ontlastende getuigenverklaringen de objectiviteit van het verrichte onderzoek haar te algemeen en daarmee als onevenwichtig voorkomt.
Uit hetgeen in 5.4 is overwogen volgt dat de bij de controleurs bestaande overtuiging niet wordt geschraagd op een wijze als bedoeld in de bij 5.3 genoemde uitspraken van de Centrale Raad van Beroep. Dit betekent dan ook dat het onderzoek en het daarvan opgemaakte rapport niet aan de daaraan gestelde eisen voldoen.
6. Bij de beoordeling of met het rapport van 16 november 2015 al dan niet de nodige kennis is vergaard als bedoeld in 5.3 en of het bestreden besluit op dit rapport kon worden gebaseerd, had verweerder daarom tot de conclusie dienen te komen dat dit niet het geval was. Het onderzoek waarvan het rapport verslag doet, is niet op zorgvuldige wijze verricht en de in het rapport getrokken conclusies worden niet of onvoldoende gedragen door de bevindingen die daaraan ten grondslag zijn gelegd. Reeds hierom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking.
7. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Nu een herstel van het geconstateerde gebrek niet tot de mogelijkheden behoort – een nader onderzoek naar de ten tijde van het huisbezoek bestaande feitelijke woon- en leefsituatie op het Brp-adres is onmogelijk – herroept de rechtbank het besluit van 23 februari 2016.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 mei 2016;
- herroept het besluit van 23 maart 2016 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 mei 2016;
- veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres tot een bedrag van € 1.485,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.C.A. Bruggeman, rechter, in tegenwoordigheid van M. Bordeaux-Stoel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 27 oktober 2017
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.