ECLI:NL:RBGEL:2015:86 - Rechtbank Gelderland - Matiging bestuurlijke boete wegens overtreding Arbowet na...

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 14/4240

Uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

Heesen Yacht Interiors B.V., te Winterswijk, eiseres,

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te 's-Gravenhage, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 24 januari 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete van € 21.600 opgelegd wegens overtreding van artikel 16, tiende lid van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) bezien in samenhang met artikel 7.4, vierde lid, juncto artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).

Bij besluit van 19 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2014. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door [naam], bijgestaan door [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Smit.

Overwegingen

1. De rechtbank betrekt bij haar beoordeling de volgende feiten. Op 25 april 2013 verrichtte een werknemer van eiseres (hierna: het slachtoffer) werkzaamheden in de onderneming van eiseres die bestonden uit het doorboren van een kunststof trespaplaat met een afmeting van circa 16 centimeter bij 20 centimeter en een dikte van ongeveer 0,8 centimeter (hierna: het werkstuk) met behulp van de kolomboormachine. Het werkstuk had een scherpe zijde. Het slachtoffer plaatste het werkstuk op de semipermanente houten plaat, welke was aangebracht op de oorspronkelijke boortafel van de kolomboormachine en als werkblad fungeerde. Door deze houten plaat kon het slachtoffer het werkstuk niet vastzetten in de sleuven van de oorspronkelijke boortafel. Ook anderszins werd het werkstuk niet op een deugdelijke manier vastgezet. Bij het boren van een gat in het werkstuk met de kolomboormachine met een spiraalboor hield het slachtoffer het werkstuk met zijn linkerhand vast en met zijn rechterhand bediende hij de boormachine. Tijdens het boren greep de boor vast in het werkstuk, waardoor het werkstuk meedraaide in de boorrichting. Vervolgens werd het slachtoffer aan zijn linkerhand getroffen door het werkstuk. Ten gevolge van dit arbeidsongeval liep het slachtoffer letsel op, waarvoor hij werd opgenomen in het ziekenhuis. Het slachtoffer heeft blijvend letsel aan zijn rechter wijsvinger opgelopen.

2. Verweerder heeft aan het primaire besluit, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat dit feit een overtreding van artikel 7.4, vierde lid in samenhang bezien met artikel 3.17 van het Arbobesluit oplevert. Verweerder heeft dit standpunt in het bestreden besluit gehandhaafd.

3. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen. Op hetgeen zij in dit verband heeft aangevoerd zal, voor zover van belang, in het navolgende worden ingegaan.

Wettelijk kader

4. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.

Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.

Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet, voor zover thans van belang, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.

Artikel 7.4 van het Arbobesluit met als opschrift ‘Deugdelijkheid arbeidsmiddelen en ongewilde gebeurtenissen’ luidt:

1. Een arbeidsmiddel bestaat uit deugdelijk materiaal.

2. Een arbeidsmiddel is van een deugdelijke constructie.

3. Een arbeidsmiddel is zodanig geplaatst, bevestigd of ingericht en wordt zodanig gebruikt dat het gevaar dat zich een ongewilde gebeurtenis voordoet zoals verschuiven, omvallen, kantelen, getroffen worden door het arbeidsmiddel of onderdelen daarvan, oververhitting, brand, ontploffen, blikseminslag en directe of indirecte aanraking met elektriciteit zoveel mogelijk is voorkomen.

4. Artikel 3.17 is van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge artikel 3.17 van het Arbobesluit wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt.

Ingevolge artikel 9.1 van het Arbobesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.

Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder g, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke onder meer in de artikelen 3.17 en 7.4 zijn opgenomen.

Volgens artikel 1, tweede lid, gelezen in samenhang met het derde lid, onder a, sub 6, het achtste lid, aanhef en onder e en het tiende lid, aanhef en onder b van de Beleidsregels boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels) wordt bij een bedrijfsomvang van 100 tot 249 werknemers en een beboetbaar feit dat in de zesde categorie valt, een vast boetebedrag opgelegd van € 21.600 bij een overtreding die de directe aanleiding is geweest voor een arbeidsongeval dat leidt tot blijvend letsel of een ziekenhuisopname.

Volgens het elfde lid kan de boete verlaagd worden in de volgende gevallen:
- indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd;

- indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd;

- indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.

4. De rechtbank overweegt als volgt.

5. Vaststaat dat de boor tijdens het boren vastgreep in het werkstuk, waardoor het werkstuk meedraaide in de boorrichting en het slachtoffer in zijn linkerhand werd getroffen. Daardoor is het gevaar, zoals bedoeld in artikel 7.4, vierde lid, juncto artikel 3.17 van het Arbobesluit verwezenlijkt en is dit niet voorkomen. Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of verweerder in het onderhavige geval bevoegd was een boete op te leggen wegens overtreding van voornoemde bepalingen, bepalend is of eiseres niet voldaan heeft aan het in artikel 3.17 opgenomen voorschrift dat zij het gevaar zo veel mogelijk moet beperken.

6. Dienaangaande heeft eiseres allereerst betoogd dat de overtreding haar niet kan worden toegerekend nu het slachtoffer heeft nagelaten de hem wel bekende veiligheidsmaatregelen in acht te nemen. Het slachtoffer heeft immers geen gebruik gemaakt van de oorspronkelijke kleminrichting, of van de alternatieve kleminrichting die eiseres ter beschikking had gesteld. Zulks is door het slachtoffer in zijn verklaring bevestigd. Deze beroepsgrond faalt. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerder heeft overwogen bevat artikel 3.17 van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel (de rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5967). Derhalve staat de overtreding vast zodra aan de materiële voorschriften van artikel 3.17 niet is voldaan. In dit verband wijst de rechtbank erop dat het niet toepassen van de meest veilige werkwijze om met de kolomboormachine om te gaan reeds meebrengt dat artikel 7.4, vierde lid, in samenhang met artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden, waaraan onvoorzichtig handelen van het slachtoffer niet meer af kan doen. Steun voor deze opvatting vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BY0373).

7. In het licht van het vorenstaande was verweerder in beginsel bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen. Gelet hierop wordt aan de vraag of de kolomboormachine door de aangebrachte houten werkplaat niet zodanig is geïnstalleerd dat het gevaar zoveel mogelijk is beperkt, niet toegekomen.

8. Eiseres heeft voorts betoogd dat verweerder er ten onrechte van is uitgegaan dat haar bedrijf ten tijde van het ongeval een omvang had van 107 werknemers. Eiseres had immers ten tijde van het ongeval 93 voltijdequivalenten (hierna: fte’s) in dienst.
De rechtbank stelt vast dat uit de door eiseres overgelegde uitdraai van het personeelbestand blijkt dat eiseres ten tijde van het ongeval 99 werknemers in dienst had. Voorts had eiseres ten tijde van het ongeval 8 werknemers ingeleend.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat in de Beleidsregels het werknemersbegrip wordt gebruikt zoals dat is neergelegd in de Arbowet. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet onjuist of onredelijk. De rechtbank ziet geen reden om aan het begrip werknemer in de Beleidsregels een andere betekenis te geven dan in de Arbowet, waarop die Beleidsregels zijn gebaseerd. Bepalend voor het werkgeversbegrip als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef, onder a, onder 1, van de Arbowet is het bestaan van een gezagsverhouding tussen de werkgever en de werknemer. Bij de beoordeling of sprake is van een gezagsverhouding dient acht te worden geslagen op alle relevante feiten en omstandigheden. Uit het bepaalde in artikel 1, tweede lid, van de Arbowet volgt dat ook een ingeleende werknemer onder het werknemerbegrip valt. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder bij de bepaling van de hoogte van de op te leggen boete dan ook terecht van 107 werknemers uitgegaan. Voor het betoog van eiseres dat verweerder bij de berekening van het aantal werknemers had dienen uit te gaan van het aantal fte’s zijn geen aanknopingspunten te vinden in de Arbowet, dan wel de wetsgeschiedenis. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

9. De rechter toetst voorts zonder terughoudendheid of de door verweerder opgelegde boete evenredig is.

10. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP5468), mag verweerder bij een overtreding in beginsel van de verwijtbaarheid ervan uitgaan, tenzij de desbetreffende werkgever feiten en omstandigheden aannemelijk maakt die tot het oordeel leiden dat hem ter zake geen verwijt treft.

11. Eiseres heeft betoogd dat de overtreding haar niet, althans in verminderde mate, kan worden verweten, zodat verweerder had moeten afzien van het opleggen van een boete of die boete in ieder geval had moeten matigen. Zij voert hiertoe, onder meer, aan dat zij de risico’s van het werk voldoende heeft geïnventariseerd. Eiseres wijst erop dat zij een risico inventarisatie en evaluatie (RI&E) heeft laten verrichten. Voorts heeft eiseres een veilige werkwijze bedacht, inhoudende dat het werkstuk geklemd had moeten worden tegen de achtergeleiding en zijaanslag van de kolomboormachine en het werkstuk vervolgens vastgezet had moeten worden met een spangtang. Alle werknemers waren op de hoogte van deze alternatieve kleminrichting, waren daarover geïnstrueerd en waren ermee bekend dat zij verplicht waren deze kleminrichting, dan wel de oorspronkelijke kleminrichting te gebruiken. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van eiseres er nog op gewezen dat op de kolomboormachine een beschermkap zat. Daarnaast wordt in het bedrijf permanent aandacht besteed aan veiligheid en stelt eiseres persoonlijke beschermingsmiddelen beschikbaar zoals veiligheidsschoenen, veiligheidsbrillen, gehoorbescherming en stof- en spuitmaskers. Volgens eiseres mocht van het slachtoffer verwacht worden dat hij wist dat hij de klemboormachine niet moest gebruiken zonder gebruikmaking van één van voornoemde kleminrichtingen en de beschermkap. Eiseres kan geen verwijt worden gemaakt van de kennelijke nalatigheid van de werknemer, aldus eiseres

12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan de matigingsgronden als bedoeld in artikel 1, elfde lid van de Beleidsregels.

Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de specifieke risico’s van de werkzaamheden met de kolomboormachine, waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen. Eiseres heeft weliswaar een RI&E laten verrichten, maar daarin ontbreekt een afzonderlijke risicobeoordeling van de gemodificeerde kolomboormachine. Bovendien was er bij de kolomboormachine geen werkinstructie voorhanden. Dit klemt te meer nu er een semipermanente houten plaat over de boortafel was aangebracht, waardoor de oorspronkelijke kleminrichting niet meer te gebruiken is. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in de handleiding van de kolomboormachine gewezen wordt op het gevaar van rondslingerende onderdelen indien het werkstuk niet veilig wordt bevestigd in de oorspronkelijke kleminrichting en in de handleiding expliciet wordt verboden om de machine, anders dan in de handleiding staat beschreven, te gebruiken. Ook anderszins is niet gebleken dat eiseres het gevaar getroffen te worden door het werkstuk tijdens de werkzaamheden, heeft onderkend. Daarnaast is niet gebleken dat eiseres de door haar bedachte veilige werkwijze aan haar werknemers heeft voorgeschreven. Het betoog van eiseres dat het gemanifesteerde gevaar tot de basiskennis van elke werknemer behoort en een daartoe strekkende risico-inventarisatie derhalve overbodig was, volgt de rechtbank niet. Eiseres is immers ingevolge artikel 5, eerste lid van de Arbowet gehouden alle risico’s te inventariseren.

Gelet hierop heeft eiseres niet voldoende geïnventariseerd welke risico’s aan het werken met de kolomboormachine zijn verbonden en evenmin voldoende gerichte voorlichting en instructie gegeven voor het werken met deze (gemodificeerde) kolomboormachine. De stelling van eiseres dat zij al het mogelijke heeft gedaan om dit ongeval te voorkomen, volgt de rechtbank dan ook niet.

13. Gelet op het vorenstaande is niet geheel voldaan aan de eerste matigingsfactor van artikel 1, elfde lid van de Beleidsregels en bestaat geen grond om de opgelegde boete met een derde te matigen. De andere matigingsfactoren komen, gelet op het cumulatieve karakter ervan, dan niet meer aan de orde

14. Het voorgaande laat onverlet dat in voorkomend geval, zo nodig in afwijking van het gevoerde beleid, matiging van de boete passend en geboden kan zijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2185). Daarin heeft de Afdeling benadrukt dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van voormelde bepalingen van de Arbowet en het Arbobesluit gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ook indien het beleid van verweerder als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

15. Eiseres heeft in dit kader aangevoerd dat zij veel onderneemt om de veiligheid binnen haar bedrijf te behouden dan wel te bevorderen. Zo worden nieuwe werknemers begeleid door een inwerkcoach, die hen wegwijs maakt en instructies geeft op het gebied van werkmethoden en veiligheid en is er een driehoofdige productieleiding permanent op de werkvloer aanwezig, van wie één persoon belast is met het toezicht op veiligheid en gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen. Bovendien staan de onderwerpen veiligheid en arbeidsomstandigheden altijd op de agenda bij het overleg dat elk kwartaal met alle productiemedewerkers gevoerd wordt, en wanneer hiertoe aanleiding bestaat wordt tijdens de ochtendpauze een toolbox meeting gehouden om ad hoc zaken collectief te bespreken. Nu echter niet is gebleken dat de door eiseres genomen (veiligheids)maatregelen zien op het gebruik van de kolomboormachine, ziet de rechtbank hierin geen reden om de aan eiseres opgelegde boete te matigen. Daaraan doet niet af dat het slachtoffer een opleiding had genoten en zelfs bevoegd was andere werknemers op te leiden, dan wel in te werken.

16. De rechtbank ziet evenwel reden om de door verweerder opgelegde boete te matigen en acht hiertoe het volgende redengevend.

Ingevolge artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b van de Beleidsregels worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid van de Arbowet.

Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van eiseres medegedeeld dat het slachtoffer maar één nacht in het ziekenhuis is gebleven en er, indien het ongeval eerder op de dag was voorgevallen, geen sprake zou zijn geweest van ziekenhuisopname. Gelet op het feit dat de ziekenhuisopname beperkt is gebleken, het slachtoffer na anderhalve week weer volledig aan het werk was, het slachtoffer in zijn werk naar aanleiding van het opgelopen letsel geen beperkingen ondervindt en dat de blijvendheid van het letsel eruit bestaat dat een gewricht in de wijsvinger stijf zal blijven, is de rechtbank van oordeel dat de vermenigvuldiging van het boetenormbedrag met vier onevenredig is. Dat geldt temeer omdat, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, dezelfde vermenigvuldigingsfactor van vier ook wordt toegepast bij ernstig invaliderende ongevallen, waarvan in casu geen sprake is.

17. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het besluit vernietigen voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 21.600. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat de rechtbank het boetenormbedrag met twee zal vermenigvuldigen en derhalve de boete zal vaststellen op € 10.800. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit.

18. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, nu van het bestaan van deze kosten niet is gebleken. Wel zal verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 328 aan haar dienen te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de boete is gehandhaafd op € 21.600;
stelt de boete vast op € 10.800 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 328 aan haar vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. C.H.M. Pastoors en mr. R.J.B. Schutgens, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Gaastra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.