Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Amsterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.51776
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] ,
V-nummer: [v-nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. L.J. Meijering),
en
de minister van Asiel en Migratie, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde van verweerder] ).
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2024 (het bestreden besluit) is aan eiser met toepassing van artikel 6, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep moet ook worden aangemerkt als een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
De rechtbank heeft het beroep op 7 januari 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. F. Boone, als waarnemer van zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen de heer Chowdhury. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser heeft aangevoerd dat de grensdetentie op het Detentiecentrum Schiphol onrechtmatig is, omdat deze door de lange insluitingstijden een penitentiair karakter heeft. Er is daarom geen sprake meer van detentie in een gespecialiseerde inrichting.
2. Deze rechtbank en zittingsplaats heeft op 11 en 12 december 2024 [1] verschillende uitspraken gedaan over de detentieomstandigheden van vreemdelingen in grensdetentie op het Detentiecentrum Schiphol. In deze uitspraken is het navolgende overwogen (r.o. 3 t/m 13).
3. Ingevolge artikel 3 juncto artikel 6 van de Vw kunnen vreemdelingen die zich op Schiphol als asielzoeker aanmelden in grensdetentie worden geplaatst. Artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn [2] bepaalt dat deze detentie in gespecialiseerde bewaringsaccommodaties dient plaats te vinden. Indien een lidstaat niet beschikt over gespecialiseerde bewaringsaccommodaties en verplicht is een beroep te doen op een gevangenis, worden de verzoekers in bewaring afgescheiden van de gewone gedetineerden en zijn de voorwaarden met betrekking tot bewaring van deze richtlijn van toepassing.
4. Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM, onder meer in het arrest van 29 januari 2008, Arrest Saadi v. het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië [3] , ) is detentie voorafgaand aan het verkrijgen van toestemming van een staat tot binnenkomst toegestaan, indien en voor zover dit in overeenstemming is met het algemene doel van artikel 5 van het EVRM [4] . Volgens rechtsoverweging 67 van het Saadi-arrest is de enkele omstandigheid dat de detentie in overeenstemming is met nationale wet- en regelgeving onvoldoende om te oordelen dat deze in overeenstemming is met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM. Detentie mag daarnaast niet willekeurig geschieden. In rechtsoverweging 74 van het arrest noemt het EHRM vier criteria om te beoordelen of detentie van asielzoekers aan wie de toegang tot het grondgebied is geweigerd willekeurig is:
a. de detentie dient ‘te goeder trouw’ (‘in good faith’) te worden toegepast;
b. de detentie moet in nauw verband staan met het doel om ongeoorloofde binnenkomst te voorkomen;
c. de plaats en de verblijfsomstandigheden moeten passend zijn, in acht genomen dat de maatregel niet wordt toegepast op personen die strafbare feiten hebben begaan, maar op vreemdelingen die, vaak in vrees voor hun leven, vanuit hun land van herkomst zijn gevlucht; en
d. de duur van de detentie moet in redelijke verhouding staan tot het beoogde doel.
5. Uit vaste jurisprudentie van Hof van Justitie van de Europese Unie, (HvJEU,onder meer het arrest van 17 juli 2014, Bero en Bouzalmate [5] ), volgt voorts dat de hoofdregel is dat voor vreemdelingenbewaring gebruik moet worden gemaakt van een speciale inrichting. In het arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn [6] , wordt daarover het volgende overwogen:
45 Uit de punten 34 tot en met 44 van het onderhavige arrest volgt dat een „speciale
inrichting voor bewaring” in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/115
wordt gekenmerkt door een inrichting en uitrusting van de accommodaties en door
een organisatorische en operationele regeling die de aldaar in bewaring gestelde
illegaal verblijvende derdelander kan dwingen om permanent op een beperkt en
afgesloten terrein te blijven, waarbij deze verplichting evenwel beperkt blijft tot
hetgeen strikt noodzakelijk is voor de doeltreffende voorbereiding van zijn
verwijdering. Bijgevolg moeten de in een dergelijke inrichting geldende
bewaringsomstandigheden van dien aard zijn dat zoveel mogelijk wordt
voorkomen dat de bewaring van de derdelander gelijkstaat aan detentie in een
gevangenisomgeving, zoals kenmerkend is voor penitentiaire detentie.
46 Verder moeten de omstandigheden van bewaring zodanig zijn dat zowel de door
het Handvest gewaarborgde grondrechten als de rechten die zijn verankerd in
artikel 16, leden 2 tot en met 5, en artikel 17 van richtlijn 2008/115 worden
geëerbiedigd.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de overwegingen in het arrest Landkreis Gifhorn ook van toepassing op detentie op grond van de Opvangrichtlijn. Artikel 10 van de Opvangrichtlijn spreekt immers net als artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn van ‘specialised detention facilities’.
6. De rechtbank stelt vast dat de detentiefaciliteiten op Schiphol multi-inzetbaar zijn. Op de site van de Dienst Justitiële Inrichtingen [7] staat onder meer het volgende:
(…)
Door in één complex verschillende justitiële processen gecombineerd uit te voeren, kunnen DJI, IND, DT&V, OM en de Rechtspraak gebruik maken van elkaars faciliteiten en deskundigheid. Alle woonafdelingen en cellen hebben dezelfde inrichting, waardoor deze geschikt zijn voor meerdere bewonersgroepen en detentieregimes. IND en DJI kunnen zo de wooncapaciteit van het complex onderling uitwisselen als de grootte van hun bewonersgroepen wijzigt.
(…)
Detentiecentrum Schiphol
Met ruim 450 (merendeels tweepersoons-) cellen biedt het DCS plaats aan asielzoekers in procedure, bolletjesslikkers en illegale of uitgeprocedeerde vreemdelingen. Ook justitiabelen gedetineerd voor de maximale duur van 8 weken (arrestanten) of in afwachting van een uitspraak (huis van bewaring) verblijven in het detentiecentrum Schiphol. Detentiecentrum Schiphol is de grootste gebruiker van het justitieel complex.
7. De ruimte waar de grensdetentie wordt ondergaan verschilt dus niet van de ruimte waar strafrechtelijke detentie – in de vorm van afstraffing of het ondergaan van voorlopige hechtenis – wordt ondergaan.
8. De rechtbank stelt voorts vast dat uit de ter zitting op 10 december 2024 behandelde grensdetentiezaken [8] , het volgende beeld naar voren komt wat betreft de dwang waaraan de vreemdelingen worden onderworpen:
De vreemdelingen moeten in ieder geval van 16:30 uur tot 08:00 uur [9] op hun cel verblijven. Zij kunnen hun cel dan niet verlaten.
De vreemdelingen moeten hun lunch op de cel nuttigen. Ze zijn vrij om na de lunch zich weer op de afdeling te begeven.
De vreemdelingen kunnen 1x per dag gedurende maximaal 1 uur naar een buitenruimte.
9. Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat de verruiming van de extra verplichte uren op cel een gevolg is van een tekort aan personeel, en dat dit ten behoeve van de orde en veiligheid van zowel het personeel als de vreemdelingen daardoor noodzakelijk is. Verweerder heeft dit evenwel niet nader kunnen onderbouwen en desgevraagd ook niet kunnen aangeven dat zich in het detentiecentrum incidenten hebben voorgedaan die de veiligheid betreffen. Daarnaast heeft verweerder niet kunnen aangeven dat de verplichte uren op cel noodzakelijk zijn voor het met de detentie te bereiken doel, te weten het (vooralsnog) geen toegang bieden tot het Schengengebied. Het insluiten lijkt ook veeleer verband te houden met de wijze waarop de minister de grensdetentie gebouwelijk heeft vorm gegeven.
10. Op basis van de thans bij de rechtbank beschikbare informatie komt de rechtbank tot het oordeel dat de wijze van detentie van de vreemdeling bij de huidige stand van zaken, zowel gebouwelijk als in het regime en de daarbij toegepaste dwang, zoveel elementen bevat die als penitentiair zijn te kenschetsen dat om die reden niet gesproken kan worden van het ondergaan van detentie in een gespecialiseerde inrichting als bedoeld in artikel 10 van de Opvangrichtlijn.
11. Verweerder heeft ter zitting nog verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [10] dat de bewaringsrechter zich niet mag buigen over de uitvoering van het regime. Voor de beoordeling daarvan staat immers een aparte rechtsgang open, namelijk de klachtprocedure. De rechtbank is bekend met deze jurisprudentie maar is van oordeel dat het hier niet gaat om de beoordeling van de uitvoering van het regime maar om de detentieomstandigheden als geheel. Dit dient de rechtbank, desnoods ambtshalve, te toetsen [11] .
12. Overigens hecht de rechtbank eraan om over de klachtprocedure op te merken dat deze niet als effectief kan worden beschouwd ten aanzien van het door de vreemdeling beoogde doel. Uit de overgelegde stukken van een aantal klachtbehandelingen is de rechtbank gebleken dat de beslissing op de klacht vele maanden op zich laat wachten en dat de vreemdeling zich ten tijde van de uitspraak dan doorgaans niet langer in grensdetentie bevindt. In een aantal van de op 10 december 2024 ter zitting behandelde zaken is voorts informatie overgelegd dat de uitspraak op de door die vreemdelingen ingediende klacht waarschijnlijk nog maanden op zich zal laten wachten. Het door de vreemdeling met de ingediende klacht te bewerkstelligen doel – het stoppen van de extra uren op cel – is met de procedure daardoor niet te bereiken.
13. Verweerder heeft, tot slot, ter zitting nog aangegeven dat de situatie op Schiphol wellicht snel zal veranderen. Er zijn op dit moment vijf (van de zes) afdelingen waar vreemdelingen vastzitten bezet. Er is goede hoop dat dit binnenkort naar vier afdelingen zal kunnen worden teruggebracht. Voor vier afdelingen is wel voldoende personeel voorhanden om het avondregime weer in te voeren, aldus verweerder. De rechtbank wil haar ogen niet sluiten voor de logistieke problemen waar verweerder zich soms voor gesteld ziet, zoals in november 2024 sprake was van, op een aantal momenten, een plotse en onvoorziene toename van het aantal vreemdelingen dat zich op Schiphol als asielzoeker meldde. Het is de rechtbank duidelijk dat verweerder tijd nodig heeft om zich naar die nieuwe situatie te richten. Dit kan, gelet op het eminente belang dat met artikel 10 van de Opvangrichtlijn en artikel 5, eerste lid aanhef en onder f, van het EVRM wordt behartigd, echter enkel voor een uiterst kort tijdsbestek. Eiser heeft echter veel langer dan dat in onrechtmatige detentieomstandigheden gezeten.
14. Op 18 december 2024 heeft deze rechtbank en zittingsplaats opnieuw uitspraak gedaan over de detentieomstandigheden op Schiphol [12] . In die uitspraak heeft de rechtbank in navolging van het voorgaande voorts het volgende overwogen (r.o. 15 en 16).
15. Verweerder heeft er ter zitting van 17 december 2024 op gewezen dat hoger beroep is ingediend tegen voormelde uitspraken van deze rechtbank en zittingsplaats, als ook dat de Afdeling een voorlopige voorziening heeft getroffen dat hangende de hoger beroepen geen uitvoering hoeft te worden gegeven aan deze uitspraken. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding voor een ander oordeel. Het feit dat de Afdeling het grensbewakingsbelang heeft laten prevaleren boven het belang van de vreemdelingen om in navolging van deze uitspraken in vrijheid te worden gesteld, maakt dit verder ook niet anders.
16. De rechtbank hecht er aan te benadrukken dat zij, anders dan verweerder in het hoger beroepschrift en ter zitting van 17 december 2024 heeft betoogd, geen beoordeling geeft over de feitelijke toepassing van het regime, maar over de vraag of sprake is van een gespecialiseerde inrichting als bedoeld in artikel 10 van de Opvangrichtlijn. De verruiming van het aantal uren dat vreemdelingen op de cel moeten doorbrengen is daarvoor wel de aanleiding geweest, maar de toets van de rechtbank ziet juist op de wijze waarop de grensdetentie in haar totaliteit wordt vormgegeven. In dit verband merkt de rechtbank nog op dat het hoger beroepschrift, anders dan de stelling dat het Besluit Regime Grenslogies maximale bewegingsvrijheid binnen de inrichting garandeert, inhoudelijk geen argumenten naar voren brengt waarom de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet kan worden gesproken van een gespecialiseerde inrichting als bedoeld in artikel 10 van de Opvangrichtlijn.
17. Op 20 december 2024 heeft deze rechtbank en zittingsplaats opnieuw uitspraak gedaan over de detentieomstandigheden op Schiphol [13] . In die uitspraak heeft de rechtbank in navolging van het voorgaande voorts het volgende overwogen (r.o. 18 t/m 22).
18. Verweerder heeft ter zitting van 19 december 2024 voorts nog de navolgende argumenten naar voren gebracht.
19. De Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw) kent meer restricties dan het Reglement regime grenslogies (hierna Rrg). Zo kunnen er onder de Pbw fysieke dwangmiddelen worden toegepast die de onaantastbaarheid van het lichaam raken. Dit is in het Rrg niet mogelijk. De Pbw geeft ook minder mogelijkheden tot het ontvangen van bezoek en contact naar de buitenwereld toe, aldus verweerder. De rechtbank is van oordeel dat deze verschillen niet maken dat er wel van een gespecialiseerde bewaringsinrichting kan worden gesproken. De elementen die daarvoor onder r.o. 7 en 8 zijn aangedragen blijven immers onverkort gelden.
20. Verweerder heeft daarnaast naar voren gebracht dat artikel 4 Rrg de grondslag biedt voor de verruiming van het aantal uren op cel. Naar het oordeel van de rechtbank raakt dit argument evenwel niet de kern van de zaak. Overigens merkt de rechtbank op dat uit de in eerdere zaken overgelegde klachtprocedures volgt dat de klachtencommissie een tekort aan personeel geen geldige reden vindt om vreemdelingen langer op cel te houden dan de in artikel 7 Rrg geboden mogelijkheid van de nachtelijke uren.
21. Verweerder heeft tot slot nog gewezen op de laatste zin van punt 45 van het arrest Landkreis Gifhorn waarin staat dat ‘zoveel mogelijk’ wordt voorkomen dat de bewaring van een derdelander gelijkstaat aan detentie in een gevangenisregime. Volgens verweerder biedt dit ruimte voor de door verweerder noodzakelijk geachte verplichte uren op cel van 16:30 tot 08:00. Naar het oordeel van de rechtbank houdt de laatste zin van punt 45 evenwel niet in dat het verweerder dus is toegestaan om de detentie zo vorm te geven dat sprake is van penitentiaire detentie. Zoals de rechtbank in de uitspraken van 11 en 12 december 2024 heeft overwogen (zie hierboven r.o. 13), is het voorstelbaar dat verweerder zich voor plotselinge problemen ziet gesteld waar enige tijd voor nodig is om die op te lossen. Gelet op het eminente belang dat met artikel 10 van de Opvangrichtlijn en artikel 5, eerste lid aanhef en onder f, van het EVRM wordt behartigd, kan dit echter enkel voor een uiterst kort tijdsbestek. De huidige situatie duurt inmiddels al meer dan 1 maand zonder dat er zicht is op verandering.
22. Voorts hecht de rechtbank eraan op te merken dat ook bij de tijdelijke oplossing verweerder steeds voor ogen dient te houden dat de alsdan toegepaste dwang ‘
beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is’ [14] voor het doel, te weten het (vooralsnog) geen toegang bieden tot het Schengengebied. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, kan niet worden ingezien dat, en hoe, het opsluiten op cel noodzakelijk is voor het doel. Indien de vreemdeling zich in de gemeenschappelijke ruimte op de afdeling begeeft, kan hij de afdeling – en daarmee het Detentiecentrum Schiphol – immers ook niet verlaten.
beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is’ [14] voor het doel, te weten het (vooralsnog) geen toegang bieden tot het Schengengebied. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, kan niet worden ingezien dat, en hoe, het opsluiten op cel noodzakelijk is voor het doel. Indien de vreemdeling zich in de gemeenschappelijke ruimte op de afdeling begeeft, kan hij de afdeling – en daarmee het Detentiecentrum Schiphol – immers ook niet verlaten.
23. Verweerder heeft ter zitting van 7 januari 2025 naar voren gebracht dat vanaf
2 januari 2025 weer een avondprogramma wordt aangeboden op drie van de in totaal vier bezette afdelingen op het Detentiecentrum Schiphol. Volgens verweerder verblijft eiser op één van de afdelingen waar weer een avondprogramma wordt aangeboden.
24. Daargelaten de vraag of de gewijzigde omstandigheden het penitentiaire karakter van de detentie wegnemen, staat vast dat eiser gedurende een substantiële periode in onrechtmatige detentieomstandigheden heeft verkeerd. Het beroep is alleen hierom al gegrond en de maatregel is vanaf het moment van opleggen daarvan onrechtmatig. De rechtbank beveelt de opheffing van de maatregel met ingang van 8 januari 2025.
25. Op grond van artikel 106 van de Vw kan de rechtbank indien zij de opheffing van de maatregel beveelt aan eiser een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen. De rechtbank acht gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen voor 29 dagen onrechtmatige (tenuitvoerlegging van de) vrijheidsontneming van 29 x € 100,- (verblijf detentiecentrum) = € 2.900,--.
26. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,-- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- beveelt de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel van bewaring met ingang van 8 januari 2025;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 2.900,--, te betalen door de griffier en beveelt de tenuitvoerlegging van deze schadevergoeding;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.F.J. Bernt, rechter, in aanwezigheid van
M.R. van Kerkwijk, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.