ECLI:NL:RBDHA:2025:24145

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 24/4501

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2025 in de zaken tussen

[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigden: mr. F. Huisman en J. van Dijk)

het college van burgemeester en wethouders Krimpenerwaard, het college

(gemachtigden: M.E.C. Zwanenburg en S. Lorsé)

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] .

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen meerdere lasten onder dwangsom tot het beëindigen en beëindigd houden van overtredingen en de invordering van dwangsommen. Eiseres is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de lasten onder dwangsom terecht heeft opgelegd en terecht tot invordering is overgegaan.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de lasten onder dwangsom terecht heeft opgelegd, maar dat het ingevorderde bedrag gematigd moet worden met € 7.500,-. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. In het besluit van 13 oktober 2023 (primair besluit) heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd tot het beëindigen en beëindigd houden van overtredingen op het perceel [perceel] te [plaats] (het perceel). Met het besluit van 19 april 2024 (bestreden besluit) heeft het college het primaire besluit herroepen en ten aanzien van dezelfde overtredingen zeven lasten opgelegd onder vaststelling van een dwangsom per overtreding.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Eiseres heeft de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank heeft het verzoek bij de uitspraak van 9 oktober 2024 afgewezen.^[1]

2.2.

In het besluit van 18 februari 2025 heeft het college voor het niet voldoen aan de lasten 1 tot en met 6 een bedrag ter hoogte van € 150.000,- aan dwangsommen ingevorderd (het invorderingsbesluit). Op grond van artikel 5:39, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op dit invorderingsbesluit.

2.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 1 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres, de gemachtigden van het college en de derde-partij
.

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht Omgevingswet

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het bestreden besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek om handhaving dat is ingediend op 11 oktober 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.

Totstandkoming van het bestreden besluit en het invorderingsbesluit

4. Eiseres is actief in de grond-, weg- en waterbouwsector door de inzet van (gemotoriseerd en bemand) materieel en machines. Zij exploiteert een bedrijf dat is gevestigd aan het [perceel] in [plaats] . De derde-partij woont in de directe nabijheid van deze locatie.

4.1.

In het verzoek van 11 oktober 2019 heeft de derde-partij het college gevraagd handhavend op te treden tegen overlast door uitbreiding van het bedrijf. Toezichthouders van de gemeente hebben meerdere controles uitgevoerd op het perceel in 2020, 2022 en 2023. Toezichthouders hebben geconcludeerd dat er op het perceel meerdere overtredingen plaatsvinden van het ter plaatse geldende beheersverordening “Elf locaties, vier bestemmingsplannen, één beheersverordening”. Het college heeft vervolgens bij primair besluit een last onder dwangsom opgelegd om eiseres deze overtredingen te laten beëindigen en beëindigd te houden vóór 24 november 2023, onder straffe van een dwangsom van € 150.000,- ineens.

4.2.

Na heroverweging in bezwaar heeft het college het primaire besluit herroepen, omdat daarin niet concreet was gemaakt welke dwangsom was vastgesteld per overtreding. Met het bestreden besluit heeft het college eiseres gelast om dezelfde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden onder vaststelling van een dwangsom per activiteit. Het college heeft zeven lasten opgelegd. Eiseres moet vóór 31 mei 2024 aan de lasten voldoen. Eiseres kan de overtredingen beëindigen door:

1. Het illegaal geplaatste hekwerk (erfafscheiding) binnen de bestemming “Groen” te verwijderen en verwijderd te houden;

2. Het terugplaatsen van het met opgaande beplanting beklede ijzeren raster, vergelijkbaar met de originele afscheiding die daar tot 2018 heeft gestaan, op de oude locatie zoals de afscheiding tot 2018 ook heeft gestaan;

3. De aangebrachte verharding op gronden met de bestemming “Groen” voor bedrijfsmatig gebruik te verwijderen en verwijderd te houden en de gronden terug te brengen passend binnen de bestemming “Groen”, zoals gras;

4. Het bedrijfsmatig gebruik van gronden binnen de bestemmingen “Groen” en “Water” te beëindigen en beëindigd te houden en de gronden met de bestemmingen “Groen” en “Water” terug te brengen naar water en/of groen;

5. Het bedrijfsmatig gebruik van gronden binnen de bestemming “Water” te beëindigen en beëindigd te houden en de gronden met de bestemming en “Water” terug te brengen naar water;

6. De opslag van (bouw)materialen, betonnen opzetters, machines en voertuigen binnen de bestemming “Groen” op en grenzend aan het perceel te verwijderen en verwijderd te houden;

7. De (pré)fabricatie van betonnen opzetters op het perceel binnen de bestemmingen “Bedrijventerrein” en “Groen” te stoppen en gestopt te houden.

In het bestreden besluit is de hoogte van de dwangsom als volgt bepaald. Indien eiseres niet aan lasten 1, 3, 4 en 5 voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 94.000,- ineens, bestaande uit tweemaal de kosten van € 47.000,- voor het hekwerk (last 1) en een dwangsom van
€ 40.000,- ineens, bestaande uit tweemaal de kosten van € 20.000,- voor de verharding (last 3, 4 en 5). Indien eiseres niet voldoet aan last 2, verbeurt zij een dwangsom van € 1.000,- ineens. Indien eiseres niet voldoet aan lasten 6 en 7 verbeurt zij een dwangsom van € 15.000,- ineens.

4.3.

Op 30 mei 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening.

4.4.

Op 21 november 2024 en 22 januari 2025 heeft een toezichthouder controles uitgevoerd op het perceel. Bij deze controles is door de toezichthouder vastgesteld dat de overtredingen 1 tot en met 6 niet ongedaan zijn gemaakt. Alleen aan last 7 is voldaan. Het college heeft vervolgens een bedrag ter hoogte van € 150.000,- aan dwangsommen ingevorderd.

De lasten onder dwangsom

5. Eiseres betwist de overtredingen en betoogt dat de dwangsom te hoog is vastgesteld, omdat het college de kosten van de benodigde werkzaamheden om de overtredingen te beëindigen te hoog heeft ingeschat. Daarnaast heeft het college deze bedragen ten onrechte vermenigvuldigd met factor 2. Eiseres meent dat de motivering die het college daarvoor heeft gegeven niet klopt, omdat eiseres niet calculerend en opportunistisch heeft gehandeld zoals het college heeft overwogen, en omdat niet is onderbouwd dat sprake is van maatschappelijke onrust en natuurschade.

5.1.

Ten aanzien van de vraag of eiseres de overtredingen heeft begaan, heeft de voorzieningenrechter in de uitspraak van 9 oktober 2024 al een voorlopig oordeel gegeven. De voorzieningenrechter is tot het voorlopige oordeel gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres de zeven overtredingen heeft begaan en dat er geen bijzondere omstandigheden waren op basis waarvan het college handhavend optreden achterwege zou moeten laten. Eiseres heeft geen argumenten aangevoerd waarom dit voorlopig oordeel onjuist zou zijn. De rechtbank heeft geen aanleiding om anders te oordelen. Zij onderschrijft dit voorlopig oordeel en maakt dit tot de hare.

5.2.

In aanvulling hierop overweegt de rechtbank dat hetgeen eiseres aanvullend heeft aangevoerd over de hoogte van de dwangsom niet slaagt. Hierna legt de rechtbank uit waarom.

5.3.

Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet de hoogte van een dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Een bestuursorgaan komt daarom bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.^[2]

5.4.

Het college heeft toegelicht dat het voor de vaststelling van de hoogte van de dwangsommen voor lasten 1 tot en met 5 heeft gekeken naar de richtlijnen uit het vergunning-, toezicht- en handhavingsbeleid (VTH-beleid). De schatting van de kosten voor de werkzaamheden die nodig zijn om de overtredingen te beëindigen heeft het college verdubbeld. Het college vindt de bedragen anders te laag in verhouding tot de overtredingen en de betrokken belangen. Daarvoor acht het college van belang dat door de overtredingen bestuurlijke en maatschappelijke onrust is ontstaan en er is natuurschade. Het college heeft ook overwogen dat eiseres opportunistisch en calculerend heeft gehandeld door al jaren door te gaan met de overtredingen en uitbreiding van het bedrijf, terwijl er met de gemeente gesprekken werden gevoerd over het herstellen van de overtredingen. Verder heeft college toegelicht dat het een matiging heeft toegepast in de berekening van de dwangsom voor overtredingen 6 en 7. Voor het gebruik van gronden in strijd met een ruimtelijk plan zonder omgevingsvergunning is de richtlijn voor een dwangsom een bedrag van € 500,- per m2. Omdat het gedeelte van het perceel dat in strijd met de beheersverordening wordt gebruikt circa 1.281 m2 groot is, zou dat neerkomen op een dwangsom van € 640.500,-. Het college vindt dat bedrag niet in redelijke verhouding staan tot de overtreding en heeft daarom aansluiting gezocht bij de richtlijn voor bedrijfsactiviteiten en opslag van aannemersmaterialen op bedrijventerreinen en heeft de dwangsom vastgesteld op een bedrag van € 7.500,- maal twee.

5.5.

Naar het oordeel van de rechtbank is de dwangsom niet onredelijk hoog. Het college heeft de dwangsom in redelijkheid kunnen vaststellen op een bedrag dat twee keer zo hoog is als de kosten die eiseres zou moeten maken als zij uitvoering zou geven aan de lasten. Daarmee is de dwangsom namelijk zodanig hoog dat voor eiseres een prikkel bestaat om uitvoering te geven aan de lasten. Dat is in lijn met het doel van het opleggen van een last onder dwangsom zoals beschreven in de hiervoor genoemde rechtspraak. De motivering die het college in het bestreden besluit heeft gegeven voor de vaststelling van de dwangsommen acht de rechtbank navolgbaar. Het college heeft daarbij ook gewicht mogen toekennen aan de betrokken belangen van omwonenden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat met de in de motivering genoemde maatschappelijke onrust gedoeld is op het grote aantal klachten dat door omwonenden is ingediend, dus niet alleen door de derde-partij, over het bedrijf. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat met natuurschade bedoeld is dat het verharden van het perceel als gevolg heeft dat de groene buffer rondom het perceel verloren is gegaan, terwijl deze groene buffer juist van belang is voor de omwonenden. De dwangsommen staan gelet op het voorgaande in redelijke verhouding tot de lasten en de beoogde werking daarvan. Het college heeft de (totale) dwangsom daarom mogen vaststellen op een bedrag van € 150.000,-.

De invordering

6. Eiseres betoogt dat invordering van de dwangsom niet evenredig is tot het daarmee te dienen doel. Eiser stelt dat last 7 al was uitgevoerd ten tijde van de invordering en dat ten aanzien van lasten 1 en 2 sprake was van concreet zicht op legalisatie, omdat daarvoor een vergunningaanvraag was ingediend. Daarnaast stelt eiseres dat invordering van de dwangsom ten aanzien van last 1 en 2 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Ten eerste, omdat het college ten aanzien van deze twee lasten heeft toegezegd dat van invordering zou worden afgezien. Dat volgt volgens eiseres uit een e-mail van 30 oktober 2024. Daarnaast stelt eiseres dat zij uit gesprekken met twee wethouders van het college mocht begrijpen dat alle lasten in één keer uitgevoerd konden worden, zodra de gevraagde omgevingsvergunning voor het hekwerk (tevens geluidswal) verleend zou zijn. Verder stelt eiseres dat zonder deze omgevingsvergunning niet kon worden voldaan aan alle lasten en dat evident is dat eiseres zich inspant om de overtredingen te beëindigen. De maximaal in te vorderen dwangsom is volgens eiseres € 47.500,-, voor lasten 3, 4, 5 en 6. Het college heeft dus ten onrechte het gehele dwangsombedrag van € 150.000,- ingevorderd.

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat aan last 7 wel is voldaan, maar dat de dwangsom geldt voor het voldoen aan last 6 en 7 samen en dat gedeeltelijke uitvoering daarvan niet tot matiging van in te vorderen bedrag van € 15.000,- leidt. Ten aanzien van de toezegging in de e-mail van 30 oktober 2024 stelt het college dat het een paar maanden later toch tot invordering is overgegaan, omdat eiseres in de tijd die sindsdien is verstreken nog geen uitvoering aan de lasten heeft gegeven. Bovendien gold de toezegging onder de voorwaarde dat eiseres voor 29 november 2024 een complete aanvraag voor de geluidswal zou indienen. Het college heeft toegelicht dat de aanvraag op dat moment niet compleet was, omdat de bouwtekeningen nog niet voldeden. Het college bestrijdt verder dat is toegezegd dat de lasten allemaal tegelijk uitgevoerd konden worden na verlening van de omgevingsvergunning.

6.2.

Uit vaste rechtspraak volgt dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb.^[3]Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.^[4]Het gedeeltelijk uitvoeren van de last voor afloop van de begunstigingstermijn, is op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan het college van gehele invordering had behoren af te zien.^[5]Dat geldt evenmin voor de omstandigheid dat de overtreder zijn best heeft gedaan om de overtreding te beëindigen.^[6]

6.3.

De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat het college aanleiding had moeten zien het in te vorderen bedrag te matigen omdat zij heeft voldaan aan last 7. Uit het bestreden besluit blijkt dat het college de dwangsom voor lasten 6 en 7 gezamenlijk heeft vastgesteld op € 15.000,-, door het in de richtlijnen genoemde bedrag van € 7.500,- te verdubbelen. Lasten 6 en 7 zijn niet zodanig samenhangend dat in feite gesproken kan worden van één last die slechts gedeeltelijk is uitgevoerd. Eiseres heeft last 7 geheel uitgevoerd. Daarom is het naar het oordeel van de rechtbank niet redelijk dat het college de gehele gezamenlijke dwangsom voor lasten 6 en 7 heeft ingevorderd. De rechtbank oordeelt daarom dat de invordering met een bedrag van € 7.500,- gematigd moet worden. In zoverre slaagt het betoog van eiseres.

6.4.

Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De rechtbank zal hieronder uitleggen waarom.

6.5.

Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat door het bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor toerekening van een onbevoegde uitlating is nodig dat de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

Het bestaan van gerechtvaardigde verwachtingen brengt niet mee dat aan die verwachtingen altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.^[7]

6.6.

In de e-mail van 30 oktober 2024 van de gemachtigde van het college aan de gemachtigde van eiseres staat, voor zover relevant, het volgende:

“1. Het college is bereid ten aanzien van de schutting/geluidswal coulant te zijn, omdat - zoals in ons overleg van 24 oktober jl. besproken - een nieuwe aanvraag omgevingsvergunning zal worden ingediend die onder meer ziet op dit onderdeel van de last onder dwangsom.

2. Als wij van u uiterlijk op29 november 2024eencompleteaanvraag omgevingsvergunning (denk hierbij dus ook aan het onderdeel geluid/milieu) ontvangen, dan zullen wij vooralsnog geen dwangsom invorderen ten aanzien van de schutting/geluidswal.

3. Mochten wij op 29 november geen complete aanvraag van u hebben ontvangen, dan zullen wij het handhavingstraject ten aanzien hiervan voortzetten.

4. Ten aanzien van de overige onderdelen wordt géén uitstel verleend en zullen wij na afloop van de begunstigingstermijn een controle uitvoeren om na te gaan of aan de lasten onder dwangsom is voldaan.”

6.7.

Naar het oordeel van de rechtbank is in de e-mail van 30 oktober 2024 van een toezegging als gesteld door eiseres geen sprake. In de tekst van de e-mail wordt nadrukkelijk vereist, met onderstreepte en dikgedrukte tekst, dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor de geluidswal compleet moest zijn op 29 november 2024. Daarnaast staat in de e-mail ondubbelzinnig dat het college het handhavingstraject voortzet als daaraan niet wordt voldaan. Ter zitting hebben beide partijen bevestigd dat de aanvraag op dat moment nog niet compleet was. Ook al verschillen partijen van mening over de mate waarin de aanvraag incompleet was, mocht eiseres uit de e-mail niet afleiden dat de dwangsom ten aanzien van de lasten 1 en 2 niet zou worden ingevorderd.

6.8.

Eisers heeft verder niet met stukken onderbouwd dat het college via de wethouders met wie eiseres in overleg is geweest, heeft toegezegd dat zij mocht wachten met het uitvoeren van alle lasten tegelijk, totdat de omgevingsvergunning verleend zou zijn. Dat wordt door het college betwist. Bovendien blijkt nadrukkelijk uit de laatste zin van de e-mail van 30 oktober 2024 dat ten aanzien van de overige lasten (3 tot en met 7) geen uitstel wordt verleend.

6.9.

Tot slot overweegt de rechtbank dat de stelling van eiseres dat zij haar best doet om aan de lasten te voldoen, geen bijzondere omstandigheid is op basis waarvan het college van invordering geheel of gedeeltelijk had moeten afzien. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar standpunt dat zij de lasten zonder omgevingsvergunning niet kon uitvoeren. Daarvoor wijst de rechtbank op de vaste rechtspraak dat een gegeven last de vereiste toestemming om aan die last te voldoen, hier de omgevingsvergunning, impliceert.^[8]

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Het beroep van rechtswege tegen het invorderingsbesluit is gegrond. De rechtbank zal dat besluit vernietigen voor zover daarmee voor het niet voldoen aan last 6 een bedrag van € 15.000,- is ingevorderd en bepalen dat het in te vorderen bedrag met een bedrag van € 7.500,- wordt gematigd. Deze uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde deel van het invorderingsbesluit.

7.1.

Omdat het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond is, krijgt eiseres het griffierecht van € 371,- terug. Zij krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. De kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op een bedrag van € 1.814,- (één punt voor het bezwaarschrift (aan te merken als beroepschrift) tegen het invorderingsbesluit en één punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde van € 907,- per punt).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;

- verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond;

- vernietigt het invorderingsbesluit voor zover daarmee voor het niet voldoen aan last 6 een bedrag van € 15.000,- is ingevorderd;

- bepaalt dat het in te vorderen bedrag wordt gematigd met € 7.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het invorderingsbesluit;

- bepaalt dat het college de proceskosten van € 1.814,- aan eiseres moet vergoeden;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van
mr.Y. Al-Qaq, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025.

griffier

De rechter is verhinderd deze

uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beroep tegen lasten onder dwangsom en invordering van dwangsommen in bestuursrechtelijke context