Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/1404
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2025 in de zaak tussen
[eiser] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland
(gemachtigden: mr. C.A. Manders-Chang, mr. K. Kayadelen en mr. T. Bender).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om spoedeisende bestuursdwang toe te passen om de huisvesting van personen op de zolderverdieping van de woning op het perceel [adres 1] in [plaats] te beëindigen. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college spoedeisende bestuursdwang heeft mogen toepassen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake was van een overtreding en het college bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft zich terecht standpunt gesteld dat de situatie zo brandgevaarlijk was, dat het toepassen van spoedeisende bestuursdwang gerechtvaardigd was. Ook is eiser, als eigenaar van het perceel, terecht aangemerkt als overtreder en zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 11 januari 2024 op het bezwaar van eiser heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de spoedeisende bestuursdwang terecht is toegepast.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 26 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en de gemachtigde van het college. Ook zijn namens college de toezichthouders [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] verschenen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 17 november 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Westland een controle uitgevoerd op het perceel [adres 1] in [plaats] . Blijkens de daarvan opgestelde rapportage is bij deze controle onder meer geconstateerd dat niet werd voldaan aan de vereisten voor brandveiligheid. Omdat de situatie – ook door de brandweer – als zeer onveilig werd beschouwd, heeft het college besloten de opsteekzolder onmiddellijk te sluiten en verder gebruik als slaap/woonruimte te verbieden. De toegangsdeur naar de opsteekzolder is daarom verzegeld.
3.1.
Bij besluit van 25 november 2022 heeft het college deze beslissing op schrift gesteld. Het college heeft daarbij toegelicht dat het gebruik van de zolderruimte als zelfstandige woonruimte niet voldoet aan diverse voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit). Verder heeft het college toegelicht dat meer gewicht is toegekend aan de veiligheid van de aanwezige personen dan het belang van eisers om deze ruimte in de huidige toestand te gebruiken. Omdat [eiser] eigenaar is van het perceel, heeft het college hem aangemerkt als overtreder.
3.2.
In het bestreden besluit van 11 januari 2024 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en zich – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat de spoedeisende bestuursdwang terecht is toegepast.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder bestuursdwang is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het oude recht op die last van toepassing tot het tijdstip waarop de last onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd, dan wel de last is ingetrokken of is komen te vervallen.
4.1.
De besluit over het toepassen van de spoedeisende bestuursdwang is op
25 november 2022 genomen. Dat betekent dat in deze zaak de destijds geldende bepalingen uit de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit) van toepassing blijven.
Overtreding en spoedeisendheid
5. Eiser betoogt dat het college ten onrechte spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast. Eiser betwist dat sprake was van brandgevaarlijke situaties. Er is volgens hem dan ook geen sprake van strijd met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Woningwet of het Bouwbesluit. Verder was de huisvesting van het personeel op de bedrijven van eiser al langer bij het college bekend en er was geen sprake van spoed. Dat blijkt volgens eiser ook uit het gegeven dat de schriftelijke bevestiging van het besluit om bestuursdwang toe te passen lang op zich liet wachten. Alle geconstateerde gebreken hadden eenvoudig verholpen kunnen worden op aanwijzing van het college. Het college had eiser dan ook de gelegenheid moeten bieden om die gebreken te herstellen.
5.1.
Het college stelt zich – samengevat weergegeven – op het standpunt dat sprake is van meerdere overtredingen en dat de situatie zo brandgevaarlijk was dat direct moest worden ingegrepen. Het college heeft zich in dit geval – anders dan bij de andere percelen/bedrijven van eiser waar het college bestuursdwang heeft toegepast – niet op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan.
5.2.
Artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt: "Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last".
Het tweede lid luidt: "Indien de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt".
5.3.
Uit de ‘Rapportage gebruik ruimtelijke ordening’ van 17 november 2022 en het ‘Opnamerapport brandveiligheidsrisico’ blijkt dat de toezichthouder van het college en de brandweer/Veiligheidsregio Haaglanden de volgende bevindingen op het adres [adres 1] te [plaats] hebben gedaan:
- De trap (naar de opsteekzolder, toevoeging rechtbank) voldoet niet aan de eisen in het Bouwbesluit en is absoluut ongeschikt om bij brand snel te kunnen vluchten (te smal en te steil en uitkomend onder het schuine dak);
- Andere vluchtwegen dan deze trap zijn niet aanwezig;
- Er zijn geen blusmiddelen op de zolder;
- Er is geen rookmelder;
- Op de ondergelegen bouwlagen zijn ook geen (werkende) rookmelders;
- Er is geen noodverlichting op zolder;
- Er is nauwelijks stahoogte;
- Het risico op brand door kortsluiting/storing o.i.d. is evident door de aanwezigheid op de zolder van een TV, koelkast en meerdere dubbele en gekoppelde stekkerdozen;
- Geen van de slaapkamers is uitgevoerd als subbrandcompartiment (deuren van bordkarton).
5.4.
Het college heeft in het primaire besluit toegelicht dat het gebruik van de zolderruimte als zelfstandige woonruimte niet voldoet aan de volgende voorschriften uit het Bouwbesluit: 2.9 eerste lid, 2.10 eerste lid, 2.11, 2.12, 3.28 eerste lid, 3.74 eerste lid, 6.1 eerste lid, 6.7 eerste lid, 6.19 eerste lid, en 6.22 eerste lid. Deze voorschriften zien – samengevat weergegeven – op de (brand-)veiligheid van een bouwwerk.
5.5.
Eiser betoogt in zijn beroepschrift in zijn algemeenheid dat is voldaan aan alle voorschriften uit het Bouwbesluit. Zo zouden alle kamers voorzien zijn van rookmelders, van 60 minuten brandwerende wanden en een brandvertragend doek, zijn er overal brandblussers geplaatst door een erkende installateur en is er geen open vuur in de keuken. Verder waren volgens eiser nooduitgangen aanwezig en gaat er geen enkel gevaar uit van de opgeslagen vaste meststoffen. Eiser heeft echter geen enkele onderbouwing of bewijs geleverd voor zijn stellingen. Het enkele ontkennen of betwisten van de door het college geconstateerde overtredingen is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende. Met de in de rapportages en besluiten beschreven overtredingen heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat sprake was van overtredingen van het Bouwbesluit. Het college was daarom bevoegd om tegen deze overtredingen handhavend op te treden.
5.6.
Verder ziet de rechtbank geen aanleiding voor twijfel aan het standpunt van het college dat de situatie zo onveilig was dat het toepassen van spoedeisende bestuursdwang gerechtvaardigd was. Het college heeft zich op dat punt mogen baseren op onder 5.3 beschreven bevindingen in de rapporten van de toezichthouder en de Veiligheidsregio. De rechtbank acht in dat kader van belang dat in het opnamerapport van het brandveiligheidsonderzoek van de Veiligheidsregio is opgenomen dat de geconstateerde gebreken per direct moeten worden verholpen, terwijl uit de aard van de gebreken blijkt dat dat niet mogelijk is. Een voorbeeld daarvan is dat er een trap moet komen die geschikt is om te vluchten en voldoet aan de vereisten van het Bouwbesluit. Ter vergelijking verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 mei 2019 [1] , waarin de Afdeling acute sluiting gerechtvaardigd vond omdat uit rapportages van de brandweer niet zozeer bleek dat er een groter risico op brand was, maar wel dat het uitbreken van brand tot zeer risicovolle situaties en onaanvaardbare gevolgen zou leiden. De rechtbank is van oordeel dat dat ook in deze zaak aan de orde is. Eiseres heeft geen rapport van een deskundige overgelegd waaruit blijkt dat het risico door de Veiligheidsregio is overschat. Eiseres heeft ook niet op een andere manier onderbouwd dat geen sprake was van een spoedeisend geval. Het enkele ontkennen van de brandgevaarlijke situatie vindt de rechtbank onvoldoende. Gelet hierop heeft het college het door eiseres gedane voorstel om binnen vier weken aan alle aanwijzingen te voldoen – nog afgezien van de vraag of dat überhaupt mogelijk was – in redelijkheid van de hand gewezen.
Overtreder?
6. Eiser betoogt dat het college ten onrechte de last heeft opgelegd aan hem als privépersoon. In dat verband wijst hij erop dat de tuinbouwbedrijven krachtens pachtovereenkomst in gebruik zijn bij de Commanditaire Vennootschap [bedrijfsnaam 1] . Deze vennootschap is de exploitant van de bedrijven
waar de tijdelijke arbeidsmigranten werken. Eiser was als privépersoon dus niet bij machte om een einde te maken aan de gestelde overtreding.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat eiser het als eigenaar van het perceel verantwoordelijk is voor het gebruik van de woonruimten en het in zijn macht had om de overtredingen te beëindigen
6.2.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen [2] is de overtreder, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
6.3.
De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023 [3] ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de overtreder is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. [4]
6.4.
Eiser heeft niet betwist dat hij eigenaar is van het perceel/de woning aan de [adres 1] , te [plaats] . De overtreding houdt direct verband met de manier waarop het perceel/de woning wordt gebruikt. Een eigenaar kan in de regel beschikken over de wijze van gebruik van zijn eigendom, ook als hij deze heeft verhuurd of verpacht. Dat kan bijvoorbeeld door daar in een contract bepalingen over op te nemen. In dat opzicht had eiseres als eigenaar beschikkingsmacht over het gebruik van het perceel/bedrijf. Dat eiser op de hoogte was van deze handelingen en ze ook heeft aanvaard blijkt naar het oordeel van de rechtbank reeds uit het gegeven dat eiser de bestuurder en enig aandeelhouder is van [bedrijfsnaam 2] B.V. en [bedrijfsnaam 3] B.V., en die vervolgens weer bestuurder en enig aandeelhouder zijn van [bedrijfsnaam 4] B.V. en [bedrijfsnaam 5] B.V., die beide vennoot waren in de Commanditaire Vennootschap. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college eiser terecht heeft aangemerkt als overtreder.
6.5.
De beroepsgrond slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden – kader
7. Bij handhavingsbesluiten geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Bijzondere omstandigheden: Concreet zich op legalisatie?
8. Eiser betoogt dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat er concreet zicht is op legalisatie. In dat kader wijst hij erop dat het college nieuw beleid heeft voor de huisvesting van arbeidsmigranten op bedrijven. Volgens eiser past de huisvesting zoals die was ingericht binnen dit nieuwe beleid. Eiser heeft nieuwe aanvragen ingediend, die volgens hem zonder twijfel tot vergunningverlening zullen gaan leiden. Ook lopen er bij de rechtbank nog procedures om alsnog omgevingsvergunningen te krijgen voor de woonunits.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is, omdat zij niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor huisvesting in deze vorm.
8.2.
De rechtbank overweegt het volgende. In het Bouwbesluit zijn minimum veiligheids- en kwaliteitseisen opgenomen waar een bestaand bouwwerk aan moet voldoen. Door het stellen van deze eisen wordt onder meer voorkomen dat een bouwwerk een gevaar voor de gebruikers en/of omwonenden kan gaan vormen. Bij overtredingen zoals in deze zaken, gaat het niet om legaliseren van de situatie zoals die nu is, maar juist om het (terug)brengen van het pand in een situatie die voldoet aan het Bouwbesluit. Legalisatie van de genoemde overtredingen door middel van verlenen van een omgevingsvergunning is daarom niet aan de orde. Aangezien het college in dit geval strijd met het bestemmingsplan niet aan het handhavend optreden ten grondslag heeft gelegd, is het dus niet relevant of het college al dan niet bereid is daar een omgevingsvergunning voor te verlenen. Daarmee worden de overtredingen van het Bouwbesluit immers niet gelegaliseerd.
8.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
Bijzondere omstandigheden: evenredigheid?
9. Eiser betoogt dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Volgens hem had het college moeten volstaan met het geven van aanwijzingen. Als er al brandonveilige situaties waren, had eiser die per direct opgelost. Verder plaatst eiser kanttekeningen bij de manier waarop de bestuursdwang is uitgevoerd. Ook wijst eiser erop dat hij al vele malen de nijpende huisvestingsproblemen aan de gemeente heeft voorgelegd. De gemeente heeft de concrete plannen van eiser jarenlang op hun beloop gelaten. Omdat de gemeente het al meer dan 10 jaar lang laat afweten, heeft eiser zijn personeel tijdelijk op deze wijze moeten huisvesten.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de situatie dermate onveilig was dat direct actie nodig was. In dat verband heeft het college erop gewezen dat niet alle brandonveilige aspecten per direct waren op te lossen, en het toepassen van spoedeisende bestuursdwang mede daarom gerechtvaardigd was. Daarbij komt dat de situatie gevaarlijk was voor een ieder die zich in genoemde ruimten ophield. Het college heeft daarom aan het beschermen van de gezondheid en veiligheid van deze mensen zwaarder gewicht toegekend dan aan het belang van eiseres bij het voortduren van de overtreding.
9.2.
De rechtbank verwijst in dit verband allereerst naar de overwegingen 5.3 – 5.6 waarin is geoordeeld dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de (brand-)veiligheid in het geding was en de situatie spoedeisend was. De rechtbank is van oordeel dat het college in de belangenafweging in redelijkheid meer gewicht heeft toegekend aan de gezondheid en veiligheid van de in het pand gehuisveste personen, dan aan het belang van eiser bij het voortzetten van de overtreding. Dat – zoals eiser betoogt – de bestuursdwang op brute wijze zou zijn toegepast en tot mensonwaardige situaties zou hebben geleid, heeft eiser niet onderbouwd. Ook anderszins in daar naar het oordeel van de rechtbank niet van gebleken. Ook blijkt niet dat eiser door het handhavend optreden van het college onevenredig in zijn bedrijfsvoering is geraakt.
Schending van het vertrouwensbeginsel?
10. Eiser betoogt dat wethouder [wethouder] al ruim voor 31 januari 2022 (het einde van de begunstigingstermijn voor de woonunits aan de [adres 2] , [adres 3] , Van [adres 4] , en [adres 5] , te [plaats] ) had aangegeven dat de units konden blijven staan en bewoond konden blijven. Als dat niet zo was had eiser bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gevraagd om herziening van de uitsprak van 16 juni 2021 [5] . gevraagd. De gemeente was ook op de hoogte dat ook ná 31 januari 2022 nog arbeidsmigranten werden gehuisvest in de woonunits en heeft nooit gewaarschuwd dat het gebruik van de units niet in orde was.
10.1
De rechtbank overweegt dat dit betoog in het beroepschrift van eiser niet relevant is in deze zaak. Het gaat in deze zaak immers om de uitvoering van spoedeisende bestuursdwang in verband met overtredingen van het Bouwbesluit op het adres [adres 1] en niet om de eerder opgelegde last onder dwangsom voor de vier woonunits.
10.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
Gang van zaken in de bezwaarfase
11. Eiser betoogt dat de bezwaarprocedure onzorgvuldig is geweest. Het verweerschrift van het college werd namelijk pas vlak voor de hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften overgelegd en op de dag van de hoorzitting kwam het college zelfs nog met een nader verweerschrift. Eisers hebben daar niet meer goed op kunnen reageren.
11.1.
De rechtbank overweegt het volgende. De hoorzitting in bezwaar heeft plaatsgevonden op 20 februari 2023. Uit het dossier blijkt dat het college op
6 februari 2023 een verweerschrift naar de commissie bezwaarschriften heeft verzonden. Eiser heeft dit verweerschrift ook tijdig ontvangen, want hij heeft daar op gereageerd met een aanvullend bezwaarschrift op 16 februari 2023. Daarin heeft eiser ook geschreven dat hij volstaat met deze schriftelijke toelichting en afziet van het recht om de hoorzitting van
20 februari 2023 bij te wonen. Het college heeft zich wél laten vertegenwoordigen op de hoorzitting en heeft daar een schriftelijke reactie overgelegd waarin is ingegaan op het aanvullende bezwaarschrift. De rechtbank vindt deze gang van zaken niet onzorgvuldig. Het college is niet verplicht om schriftelijk verweer te voeren en had er bijvoorbeeld ook voor kunnen kiezen om tijdens de hoorzitting mondeling te reageren op het bezwaar van eiser. Dat eiser niet op de hoorzitting aanwezig was en dus ook niet heeft kunnen op de schriftelijke reactie die het college daar heeft overgelegd, is zijn eigen keuze geweest en kan het college niet worden aangerekend.
11.2
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier, en is uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.