Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/7310
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.S. Huisman),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder (hierna ook: de minister)
(gemachtigde: mr. C.M. Meijer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag om eenmalige financiële ondersteuning op grond van de Regeling zorgmedewerkers met langdurige post-COVID klachten (de Regeling).
1.1.
In de brief van 23 januari 2024 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om eenmalige financiële ondersteuning op grond van de Regeling afgewezen, omdat zij geen besluit op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen heeft aangeleverd en omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat zij in de eerste golf van de COVID-19 pandemie bij een zorgaanbieder veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening.
1.2.
In het besluit van 12 juli 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, omdat zij niet heeft aangetoond dat zij aan alle voorwaarden voor financiële ondersteuning op grond van de Regeling voldoet.
1.3.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.4.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2025 op zitting behandeld. Eiseres en haar gemachtigde zijn verschenen. De gemachtigde van verweerder, mr. E.E. Schaake en E. Jong zijn namens verweerder verschenen.
Overwegingen
Gronden van eiseres
2. Eiseres voert aan dat zij als helpende in de zorg heeft gewerkt en dat dit beroep op de lijst in bijlage 4 van de Regeling staat en verwijst hiervoor naar de documenten die zij heeft aangeleverd. Zij heeft ook een verklaring van de zorgaanvrager overgelegd die volgens haar voldoet aan de eisen uit de Regeling. Daarin wordt bevestigd dat zij tijdens het tijdvak veelvuldig en intensieve zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 en nauw betrokken was bij deze zorgverlening. Zij heeft tijdens de eerste COVID-19golf ongeveer 20 uur per week gewerkt als helpende bij verschillende adressen, waaronder bij twee personen die besmet waren met COVID-19. Eiseres is zelf ook besmet geraakt met COVID-19, als gevolg waarvan ze de overeenkomsten bij de zorgaanvragers moest opzeggen. Eiseres verwijst naar de toelichting bij de Regeling waarin wordt aangegeven dat er ook zorgmedewerkers zijn die zelf geen zorg verleenden maar wel nauw betrokken zijn geweest bij de veelvuldige en intensieve zorgverlening aan COVID-19 patiënten. In 2019 heeft eiseres meerdere certificaten behaald voor schoonmaakwerkzaamheden, wat blijk geeft van haar intentie om zich op de zorg te richten als zelfstandige. Een arts van Salude heeft op 2 april 2022 vastgesteld dat eiseres forse beperkingen heeft ten aanzien van het persoonlijk en sociaal functioneren en invaliderende psychosociale omstandigheden. De huisarts van eiseres heeft op 18 april 2023 vastgesteld dat zij langdurige post-COVID klachten heeft.
Standpunt van verweerder
3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde dat ze bij een zorgaanbieder veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan COVID-19 patiënten en/of tijdens het werk bij die zorgverlening nauw betrokken was. Een zorgmedewerker die een functie of beroep uitoefende bij een zorgaanbieder of zorgbehoevende zoals opgenomen in bijlage 4 bij de Regeling, voldoet aan deze voorwaarde. Deze functies of beroepen zijn geselecteerd omdat daar sprake was van veelvuldig en intensieve zorgverlening aan COVID-19 patiënten. Het kan zijn dat in uitzonderlijke situaties een zorgmedewerker met een andere functie/beroep ook voldoet aan deze voorwaarde. De zorgmedewerker kan in dat geval een verklaring van de zorgaanbieder aanleveren waaruit blijkt dat er toch sprake was van veelvuldig en intensieve zorgverlening aan COVID-19 patiënten. Eiseres heeft geen overeenkomst van opdracht opgestuurd waarin haar functie en werkzaamheden worden beschreven. In het afschrift met als onderwerp ‘Mijn werktype’ is enkel summier uitgelegd wat de werkzaamheden huishoudelijke hulp, ondersteunende begeleiding en boodschappenhulp inhouden. Volgens verweerder is dit onvoldoende om aan te nemen dat eiseres een beroep of functie heeft in de zorg die op de lijst in bijlage 4 bij de Regeling staat. Hoewel in bijlage 4 van de Regeling ‘helpende’ als beroep en functie in de zorg wordt genoemd, is de summiere omschrijving dat eiseres ouderen en andere hulpbehoevenden heeft geholpen met dagelijkse taken en verzorging, onvoldoende om aan te nemen dat zij werkzaam was als helpende, zoals genoemd in bijlage 4 bij de Regeling. Eiseres heeft daarnaast geen verklaring overgelegd die voldoet aan de eisen uit de Regeling en waarin door een zorgaanbieder of zorgbehoevende wordt bevestigd dat eiseres tijdens het tijdvak veelvuldig en intensieve zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening.
Relevante wet- en regelgeving
4. De voor de beoordeling van deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt.
Beoordeling door de rechtbank
5. Het bestreden besluit is een beslissing op een bezwaar en is om die reden een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Daarvoor is niet relevant of de brief van 23 januari 2024 als een besluit is aan te merken. De rechtbank is dan ook bevoegd om op het beroep te beslissen.
5.1.
De rechtbank moet vervolgens eerst en op eigen initiatief beoordelen of verweerder het bezwaar van eiseres terecht ontvankelijk heeft geacht. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of de brief van 23 januari 2024 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Alleen wanneer dat het geval is en verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht, kan de rechtbank de afwijzing van de eenmalige financiële ondersteuning op grond van de Regeling en de redenen die daaraan ten grondslag liggen inhoudelijk toetsen.
5.2.
Uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb volgt dat een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling is. De brief van 23 januari 2024 is een schriftelijke beslissing en verweerder is een bestuursorgaan. De vraag is vervolgens of die beslissing een publiekrechtelijke rechtshandeling is. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als die is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. Daarvan is in de regel sprake als het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. [1]
5.3.
De brief van 23 januari 2024 is gebaseerd op de Regeling. In de Regeling wordt artikel 4:81 van de Awb genoemd als grondslag. Uit de toelichting bij de Regeling volgt dat de Regeling gezien moet worden als een buitenwettelijk begunstigende beleidsregel en dat de financiële ondersteuning is bedoeld als gebaar ter erkenning van het ontstane leed en de getoonde inzet in een uitzonderlijke situatie voor de aangeduide zorgmedewerkers vanuit het kabinet.
5.4.
De rechtbank maakt hieruit op dat sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid zonder dat daartoe een specifieke bevoegdheid bestaat. Beleidsregels zelf kunnen namelijk geen bevoegdheid creëren. Beleid in de zin van artikel 4:81 van de Awb kan alleen worden opgesteld door een bestuursorgaan met betrekking tot een hem toekomende of aan hem gedelegeerde bestuursbevoegdheid. Die bestuursbevoegdheid ontbreekt hier. De rechtbank is dan ook van oordeel dat een beslissing van verweerder op grond van de Regeling geen publiekrechtelijke rechtshandeling is. De Regeling en een daarop gebaseerde beslissing zijn namelijk niet op een publiekrechtelijke grondslag gebaseerd, omdat zij niet voortkomen uit een specifiek wettelijk voorschrift.
5.5
Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die publiekrechtelijke rechtshandeling slechts kan ontlenen aan een specifiek wettelijk voorschrift, bestaan uitzonderingen. In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan, die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak, die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, toch als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. [2]
5.6.
De rechtbank is van oordeel dat zo’n bijzonder geval zich hier voordoet. De minister heeft namelijk met de Regeling een speciale voorziening willen treffen voor een bepaalde groep zorgmedewerkers gelet op de uitzonderlijke situatie waarin zij zijn komen te verkeren. Daarbij is de minister in de Regeling ook expliciet benoemd als het orgaan dat beslissingen neemt over aanvragen, waarmee de publieke taak in dit verband bij een bestuursorgaan is belegd. Tot slot is het (rechts)gevolg van een positieve of negatieve beslissing dat een aanspraak op een tegemoetkoming ontstaat of wordt onthouden. [3]
5.7.
De rechtbank merkt een beslissing over het recht op de eenmalige financiële ondersteuning op grond van de Regeling daarom aan als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het is ook een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb en daarom is ook de negatieve beslissing een beschikking en daarmee een besluit. Tegen dit besluit staat bezwaar open bij de minister. Het bezwaar van eiseres is daarom door de minister terecht ontvankelijk geacht en inhoudelijk beoordeeld.
6. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet heeft aangetoond dat ze veelvuldig en intensief zorg verleende bij een zorgaanbieder als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid en onder b, van de Regeling en daarom niet in aanmerking kan komen voor de eenmalige financiële ondersteuning. Eiseres heeft namelijk alleen huishoudelijke werkzaamheden verricht voor particuliere klanten. Nog daargelaten of haar werkzaamheden als huishoudelijke hulp aangemerkt kunnen worden als ‘helpende’ in de zin van bijlage 4 bij de Regeling, is niet gebleken dat de particuliere klanten waar eiseres huishoudelijke werkzaamheden heeft verricht aangemerkt kunnen worden als zorgaanbieder in de zin van artikel 1.4 van de Regeling. Ook Hulp-in-Huis kan niet aangemerkt worden als een zorgaanbieder in de zin van dit artikel, omdat Hulp-in-Huis slechts een bemiddelaar is. De ‘Verklaring zorgaanbieder’ van 11 oktober 2023 die eiseres heeft overgelegd maakt dit niet anders. Deze verklaring is namelijk ondertekend door een particuliere opdrachtgever voor wie eiseres huishoudelijke werkzaamheden verrichtte en niet door een zorgaanbieder in de zin van artikel 1.4 van de Regeling. De verwijzing van eiseres naar de toelichting bij de Regeling, waarin staat dat er ook zorgmedewerkers zijn die zelf geen zorg verleenden maar wel nauw betrokken zijn geweest bij de veelvuldige en intensieve zorgverlening aan COVID-19 patiënten, maakt dit ook niet anders omdat niet vast is komen te staan dat eiseres nauw betrokken is geweest bij de veelvuldige en intensieve zorgverlening aan COVID-19 patiënten.
7. Nu de rechtbank met verweerder van oordeel is dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 2.1, eerste lid en onder b, van de Regeling, komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van de overige voorwaarden. Voor zover eiseres met haar verwijzing naar de conclusie van raadsheer advocaat-generaal De Bock van 10 november 2023 [4] op de zitting heeft bedoeld te betogen dat eiseres toch in aanmerking zou moeten komen voor de eenmalige financiële ondersteuning wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, stelt de rechtbank vast dat eiseres in het geheel niet heeft onderbouwd waarom de afwijzing van de eenmalige financiële ondersteuning onevenredig uitpakt voor eiseres. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat de afwijzing van de eenmalige financiële ondersteuning voor eiseres tot een onevenredige uitkomst leidt.
Conclusie en gevolgen
8. Uit het voorgaande volgt dat eiseres niet voldoet aan alle voorwaarden en verweerder daarom terecht de aanvraag van eiseres om een eenmalige financiële ondersteuning op grond van de Regeling heeft afgewezen.
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Verloop, voorzitter, en mr. D.R. van der Meer en mr. R.S. Wijling, leden, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3, eerste lid:
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 1:3, tweede lid:
Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
In artikel 4:81 staat:
1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2 In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
Regeling zorgmedewerkers met langdurige post-COVID klachten
In artikel 1.4 staat:
1. Een zorgaanbieder is een privaatrechtelijke rechtspersoon die, een organisatorisch verband van natuurlijke personen dat of een natuurlijke persoon die:
a. bedrijfsmatig zorg verleent die wordt bekostigd op grond van een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Zorgverzekeringswet; of
b. een zorgaanbieder is als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wet langdurige zorg.
2 Er is sprake van een zorgaanbieder als bedoeld in het eerste lid indien deze in beginsel:
a. op 1 juli 2020 in het handelsregister stond ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een bijbehorende SBI-code die in bijlage 2 is opgenomen; en
b. op 1 juli 2020 beschikte over een AGB-code die begint met twee cijfers die in bijlage 3 zijn opgenomen.
3 Een zorgaanbieder is tevens:
a. een ADL-aanbieder als bedoeld in artikel 1.1 van de Subsidieregeling ADL-assistentie;
b. de GezondheidsZorg Asielzoekers Nederland B.V.;
c. een academisch ziekenhuis als bedoeld in artikel 1.13 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek;
d. de militair geneeskundige dienst;
e. een justitiële inrichting; of
f. een jeugdhulpaanbieder als bedoeld in artikel 1.1. van de Jeugdwet waarbij een jeugdige meer dan 24 uur aaneengesloten verblijft in een accommodatie als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet.
In artikel 2.1 staat:
1. Een zorgmedewerker komt in aanmerking voor financiële ondersteuning als deze:
a. in de eerste golf werkzaam was bij of werkzaamheden heeft verricht voor een zorgaanbieder in het kader van een dienstverband zijnde:
1°. een arbeidsovereenkomst tussen werkgever en werknemer als bedoeld in artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek;
2°. een aanstelling als militair ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wet ambtenaren defensie; of
3°. een aanstelling als burgerlijk ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wet ambtenaren defensie;
b. in de eerste golf bij een zorgaanbieder veelvuldig en intensief zorg heeft verleend aan patiënten met COVID-19 of nauw betrokken was bij deze zorgverlening;
c. in de eerste golf in het kader van het dienstverband gemeld heeft wegens ziekte niet te werken;
d. langdurige post-COVID klachten heeft die voor 1 juni 2023 geconstateerd zijn door een arts;
e. sinds de ziekmelding in de eerste golf, bedoeld onder c, ten minste 104 weken ziek is met langdurige post-COVID klachten en na deze 104 weken:
1°. volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de WIA;
2°. gedeeltelijk arbeidsgeschikt is als bedoeld in artikel 5 van de WIA;
3°. in staat is met arbeid ten hoogste 100% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, bedoeld in artikel 1 van de WIA, als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van langdurige post-COVID klachten; of
4°. uiterlijk 1 juli 2023 voldoet aan hetgeen gesteld is onder 1°, 2° of 3° ingeval van vrijwillige verlenging van de loondoorbetaling of verlenging van de loondoorbetalingsplicht.
2 Als de zorgmedewerker werkzaam was bij een justitiële inrichting stond deze, in aanvulling op het eerste lid, tijdens de eerste golf als arts of verpleegkundige ingeschreven in het register, bedoeld in artikel 3 van de Wet BIG.
3 De minister kan afwijken van het eerste lid, onder a, voor zover toepassing gelet op het belang dat de desbetreffende bepalingen beogen te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
4 De minister kan afwijken van de 104 weken, bedoeld in het eerste lid, onder e, als sprake is van wachttijd die is bepaald op grond van artikel 23, derde lid, van de WIA.
5 De minister kan afwijken van de datum, bedoeld in het eerste lid, onder e, onder 4°.