Uitspraak
RECHTBANK Den Haag
Team handel - voorzieningenrechter
Zaaknummer: C/09/663026 / KG ZA 24-229
Vonnis in kort geding van 6 juni 2024
in de zaak van
STICHTING GREENPEACE NEDERLANDte Amsterdam,
eiseres,
hierna te noemen: Greenpeace,
advocaten: mr. B.N. Kloostra en mr. A. Vossenberg te Amsterdam,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)te Den Haag,
gedaagde,
hierna te noemen: de Staat,
advocaten: mr. E.H.P. Brans, mr. R.D. Reinders en mr. S.J. van Winzum te Den Haag,
en
STICHTING STIKSTOF CLAIMte Lelystad,
zich voegende partij aan de zijde van de Staat,
hierna te noemen: SSC,
advocaten: mr. R.P. van den Broek en mr. I. Gerritsen te Utrecht.
1.Samenvatting
1.1.
In dit kort geding vordert Greenpeace dat de Staat een plan van aanpak maakt en uitvoert om ervoor te zorgen dat de stikstofdepositie in de voor stikstof gevoelige natuur wordt teruggedrongen. Volgens Greenpeace leidt het huidige beleid ertoe dat de meest kwetsbare habitats (vermeld op een Rode Lijst) na eind 2025 onherstelbaar beschadigd (dreigen te) raken. Greenpeace stelt dat de Staat onrechtmatig handelt door de stikstofdepositie op die kwetsbare natuur niet sneller terug te dringen. Volgens Greenpeace is de situatie voor die natuur zo ernstig dat de uitkomst van de bodemprocedure, die bij deze rechtbank aanhangig is, niet kan worden afgewacht.
1.2.
De voorzieningenrechter wijst de vorderingen van Greenpeace af. Partijen zijn het erover eens dat stikstofreductie noodzakelijk is om verdere schade aan de stikstofgevoelige natuur te voorkomen. Verder staat vast dat de stikstofgevoelige natuur in slechte staat is en dat het huidige stikstofbeleid van de Staat er niet toe zal leiden dat de stikstofdepositie in de meest kwetsbare habitats op korte termijn tot een verantwoord niveau wordt teruggebracht. Als de Staat geen passende maatregelen neemt om verdere verslechtering van concrete (Natura 2000-)gebieden te voorkomen, handelt hij in strijd met zijn Europeesrechtelijke verplichtingen. Het valt daarom niet uit te sluiten dat de Staat in meerdere concrete gevallen verplicht is ervoor te zorgen dat de stikstofdepositie (lokaal) op zeer afzienbare termijn verder wordt teruggedrongen.
1.3.
In dit geding is onvoldoende duidelijk geworden dat de Europeesrechtelijke verplichtingen meebrengen dat de stikstofdepositie in alle concrete habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder de kritische depositie waarde (KDW) moet zijn gebracht. Voor welke concrete habitats dan wel op de Staat de plicht rust op zeer korte termijn tot actie over te gaan, kan in dit kort geding niet worden vastgesteld. De vorderingen van Greenpeace zijn daar onvoldoende op toegespitst.
2.De procedure
2.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 15 maart 2024, met producties en aanvullende producties (tot en met 73);
- de conclusie van antwoord, met producties (18);
- de incidentele conclusie tot voeging, met producties (5);
- de conclusie van antwoord, met producties (18);
- de incidentele conclusie tot voeging, met producties (5);
- de e-mail van 25 april 2024 van mr. Reinders, waarmee de Staat de tekst (een Q&A met handgeschreven reactie) die [Naam ingenieur, expert ecologie en stikstof] aan het slot van de mondelinge behandeling heeft uitgesproken in het geding heeft gebracht;
- de akte uitlating ‘Q&A’ van Greenpeace van 3 mei 2024.
2.2.
De mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden op 25 april 2024. De advocaten van partijen hebben de ter zitting gehanteerde pleitnotities overhandigd. Bij dupliek heeft [Naam ingenieur, expert ecologie en stikstof] in dienst van LNV, aan de hand van een geschreven tekst met daarin een concreet voorbeeld een standpunt van de Staat nader toegelicht. Hierop heeft de voorzieningenrechter de Staat opgedragen de geschreven tekst in het geding te brengen om Greenpeace in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. De Staat heeft deze tekst op 25 april 2025 overgelegd, waarna Greenpeace zich bij akte van 3 mei 2024 heeft uitgelaten.
2.3.
Ter zitting is vonnis bepaald op 6 juni 2024. Vervolgens is vonnis nader bepaald op vandaag.
3.Het incident tot voeging
3.1.
SSC is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid. Zij stelt in deze zaak op te komen voor de belangen van de in haar statuten bedoelde ‘Belanghebbenden’, ‘agrariërs’ en ‘aangeslotenen’. Zij heeft gevorderd zich te mogen voegen aan de zijde van de Staat. Greenpeace en de Staat hebben zich – met verwijzing naar het incidentele vonnis van 27 december 2023 [1] in de tussen partijen aanhangige bodemprocedure – gerefereerd aan het oordeel van de voorzieningenrechter.
3.2.
In het incidentele vonnis van 27 december 2023 heeft de rechtbank in de bodemprocedure de voeging van SSC toegestaan. Hiertoe heeft de rechtbank uitvoerig getoetst en geoordeeld dat SSC voldoet aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid in een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a BW en voor die voor voeging. Niet is gesteld of aannemelijk geworden dat SSC op dit moment niet meer aan die eisen voldoet, zodat moet worden aangenomen dat SSC voldoet aan de voorwaarden voor ontvankelijkheid als bedoeld in artikel 3:305a BW en dat zij voldoende belang heeft bij voeging, ook in dit kort geding. Verder is niet gebleken dat de inmenging van SSC een voortvarende afdoening van dit geschil in kort geding in de weg staat. Door de voeging ontstaat ook geen strijd met de goede procesorde in het algemeen. SSC wordt daarom toegelaten als gevoegde partij.
Deze (nu iets nader gemotiveerde) beslissing heeft de voorzieningenrechter al kort na aanvang van de mondelinge behandeling, na raadpleging van Greenpeace en de Staat, genomen. Daarbij heeft de Staat voor de goede orde opgemerkt dat de standpunten van SSC niet, althans niets steeds, met zijn standpunten overeenstemmen.
4.De feiten
4.1.
Greenpeace is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid. Zij heeft volgens haar statuten (versie 24 augustus 2022) ten doel het bevorderen van natuurbehoud, welk doel zij onder meer tracht te bereiken door het beschermen van biodiversiteit in al haar vormen.
Natura 2000-gebieden, regelgeving
4.2.
Op grond van de Europese Vogelrichtlijn [2] en de Habitatrichtlijn [3] heeft de Staat in Nederland 162 Natura 2000-gebieden aangewezen. Deze gebieden zijn aangewezen voor de daarin voorkomende ‘habitattypen’ [4] en/of soorten met hun leefgebieden (bij Habitatrichtlijngebieden) dan wel vogelsoorten met hun leefgebieden (bij Vogelrichtlijngebieden). Vaak gaat het per Natura 2000-gebied om een veelvoud aan habitattypen en leefgebieden van soorten (hierna gezamenlijk ook wel: habitats). De Natura 2000-gebieden liggen door heel Nederland verspreid. In de aanwijzingsbesluiten is per gebied vastgelegd wat de beschermde habitattypen en/of (vogel)soorten zijn. Daarbij zijn instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd. De Vogelrichtlijngebieden in Nederland zijn aangewezen op 10 juni 1994 of 24 maart 2000. De Habitatrichtlijngebieden in Nederland zijn aangewezen op 7 december 2004. Dit zijn de ‘Europese referentiedata’. Een groot deel van de habitats in de Natura 2000-gebieden is gevoelig voor de depositie van stikstof.
4.3.
Het doel van deze Europese richtlijnen is om bij te dragen aan het waarborgen van de biologische diversiteit en om daartoe de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. De Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn leggen aan de EU-lidstaten de verplichting op om de natuur in de Natura 2000-gebieden in stand te houden (de instandhoudingsverplichting) en om te voorkomen dat er verslechtering optreedt (het verslechteringsverbod).
4.4.
De instandhoudingsverplichting van artikel 6 lid 1 Habitatrichtlijn (en artikel 3 lid 1 van Vogelrichtlijn) dwingen tot het treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de habitattypen en de soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Het zijn (positieve) maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de instandhoudingsdoelen die voor elke soort of habitattype in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen moet rekening worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Dit betekent dat het aan de lidstaten is te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven.
4.5.
Het verslechteringsverbod van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de habitattypen en de soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen. Bij het nemen van passende maatregelen beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. [5]
4.6.
Tot 2017 waren de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998 en tot 1 januari 2024 in de Wet natuurbescherming (Wnb). Sinds 1 januari 2024 zijn de verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn opgenomen in de Omgevingswet (Ow). De bepalingen van de Wnb zijn ‘beleidsarm’ omgezet in het stelsel van de Ow.
Stikstof, stikstofverbindingen en schade aan de natuur
4.7.
Stikstof is niet schadelijk voor mens en milieu. De chemische verbindingen van stikstof kunnen dat wel zijn. Deze komen in de lucht en slaan vervolgens neer op de bodem. Het gaat dan om stikstofoxiden (NO en NO2) en om ammoniak (NH3). De emissie (uitstoot) van deze stikstofverbindingen komt uit meerdere bronnen. Stikstofoxiden komen onder meer vrij bij verbrandingsprocessen, zoals bij autoverkeer en de industrie. Ammoniak ontstaat onder meer wanneer mest en urine zich vermengen. De (intensieve) landbouw is een belangrijke bron van ammoniakemissies. Stikstofoxiden en ammoniak worden hierna aangeduid als ‘stikstof’.
4.8.
Nederland kent al decennia een hoge stikstofbelasting van de natuur, waaronder die in een groot aantal Natura 2000-gebieden met voor stikstof gevoelige habitats. Een teveel aan stikstof (ammoniak en stikstofoxiden) in deze gebieden heeft negatieve effecten op de kwaliteit van de natuur en als gevolg daarvan op de biodiversiteit. Stikstofdepositie zorgt voor verzuring en bemesting van de bodem waardoor de balans van voedingstoffen wordt ontwricht. Het gevolg is dat voor stikstofgevoelige plantensoorten verdwijnen of in kwaliteit afnemen. Dat heeft ook gevolgen voor dieren die van deze plantensoorten afhankelijk zijn.
Kritische depositiewaarden (KDW)
4.9.
Stikstofdepositie wordt gemeten in molen per hectare per jaar (mol/ha/jaar). De zogenoemde kritische depositiewaarde (hierna: KDW) is de hoeveelheid stikstof die de natuur per jaar kan zonder schade verdragen. Overschrijding van de KDW betekent dat niet langer kan worden uitgesloten dat de kwaliteit van habitattypen wordt aangetast als gevolg van de verzurende of vermestende invloed van stikstofdepositie. Sinds 2008 is voor elk type habitat dat onderdeel uitmaakt van de Natura 2000-gebieden in Nederland, wetenschappelijk bepaald wat de KDW is. De waarden zijn gebaseerd op in Europees verband door de UNECE [6] vastgestelde uitgangspunten en deze worden ongeveer eens per tien jaar herzien.
4.10.
De laatste herziening van de Europese uitgangspunten dateert van eind 2022. Hierbij is vastgesteld dat veel natuur in Europa gevoeliger is voor stikstof dan eerder werd gedacht. Dit komt onder meer door de schadelijke gevolgen van cumulatie van stikstof. Op verzoek van de Staat heeft Wageningen University & Research (hierna: WUR) de in Europees verband vastgestelde inzichten verwerkt in een nieuw Nederlands KDW-rapport, dat eind juli 2023 is gepubliceerd. [7] Hierbij is de KDW voor een deel van de habitats verlaagd, voor een deel gelijk gebleven en voor een klein deel verhoogd.
Stikstofdepositie in Nederland
4.11.
De stikstofdepositie kende in de jaren tachtig een grote piek. Sindsdien is de stikstofemissies en de stikstofdepositie in Nederland als gevolg van overheidsbeleid afgenomen. Sinds 2010 zwakt de daling van de stikstofdepositie af; de ammoniakdepositie is tussen 2010 en 2020 licht toegenomen. [8]
4.12.
Sinds de meest recente aanpassing van het Nederlandse KDW-rapport is de situatie in de Nederlandse Natura 2000-gebieden als volgt: er zijn 162 Natura 2000-gebieden, waarvan 131 of 132 met habitattypen en/of leefgebieden die gevoelig zijn voor stikstof. In veel van de stikstofgevoelige habitats is de stikstofdepositie hoger dan de KDW. [9] Deze habitats liggen door heel Nederland verspreid.
4.13.
De stikstofdepositie in Nederland wordt deels veroorzaakt door stikstofemissies in het buitenland.
Stikstofbeleid in Nederland
4.14.
Tussen 2015 en 2019 maakte de Staat voor de bescherming van stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden gebruik van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Bij uitspraak van 29 mei 2019 [10] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State PAS onverbindend verklaard, omdat deze aanpak gelet op de Habitatrichtlijn onvoldoende waarborgen bood voor natuurbehoud en herstel in de Natura 2000-gebieden.
4.15.
In december 2019 heeft het kabinet Rutte III aangekondigd aan een structurele aanpak voor stikstofproblematiek te werken. Op 1 juli 2021 is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) in werking getreden. Deze wet, die sinds 1 januari 2024 is opgenomen in de Ow, voorziet in resultaatsverplichtende omgevingswaarden (stikstofdoelen) en in het opstellen van een programma voor stikstofreductie en natuurverbetering, waarbij monitoring en zo nodig bijsturing plaatsvindt.
4.16.
De resultaatverplichtende omgevingswaarden (hierna ook wel: wettelijke stikstofdoelen) houden in dat iedere vijf jaar een toenemend deel van het areaal van de voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de toepasselijke KDW moet zijn gebracht. In (nu) artikel 2.15a Ow is het volgende opgenomen:
“
Artikel 2.15a. (omgevingswaarden stikstofdepositie)
Artikel 2.15a. (omgevingswaarden stikstofdepositie)
1 Het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de depositie van stikstof niet groter is dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten, bedraagt:
a.
in 2025: ten minste 40%;
in 2025: ten minste 40%;
b.
in 2030: ten minste 50%;
in 2030: ten minste 50%;
c.
in 2035: ten minste 74%.
in 2035: ten minste 74%.
2 De in het eerste lid bedoelde omgevingswaarden zijn resultaatsverplichtingen.”
4.17.
Artikel 3.9 lid 4 Ow bepaalt dat de Minister voor Natuur en Stikstof (hierna: de Minister) voor het verbeteren van de natuur en het verminderen van de stikstofdepositie een programma opstelt. Op grond hiervan heeft de Minister op 16 december 2022 het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (hierna: Programma SN) opgesteld. Dit programma is gericht op het behalen van de omgevingswaarden en het bereiken van de instandhoudingsdoelen van de stikstofgevoelige natuur.
4.18.
Op grond van artikel 20.1 lid 1 Ow moet van de omgevingswaarden voor stikstofdepositie monitoring plaatsvinden. Indien uit de monitoring blijkt dat met het programma niet aan de omgevingswaarde kan worden voldaan, moet het programma op grond van artikel 3.11 Ow zo worden aangepast dat alsnog binnen een passende termijn aan die waarde kan worden voldaan.
4.19.
Onderdeel van Programma SN is dat de provincies ter uitwerking ervan ieder voor zich gebiedsgerichte plannen moeten opstellen en aan de Minister moeten voorleggen. Deze (provinciale) gebiedsplannen zijn ondergebracht in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (hierna: NPLG), op grond waarvan de provincies gebiedsprogramma’s dienen op te stellen. Het NPLG is niet alleen gericht op stikstofreductie, maar ook op normen en opgaven ten aanzien van water, bodem, klimaat en biodiversiteit.
4.20.
Het ontwerp NPLG is in januari 2024 ter inzage gelegd. Inmiddels hebben de provincies maatregelpakketten ingediend.
4.21.
Voor de ecologische input van de provinciale gebiedsplannen wordt onder meer gebruik gemaakt van natuurdoelanalyses (hierna: NDA’s), die voor ieder stikstofgevoelig Natura 2000-gebied worden opgesteld. Het doel van deze analyses is om te beoordelen of de in het Programma SN opgenomen maatregelen in samenhang met andere maatregelen leiden tot het voorkomen van verslechtering en het bereiken van de instandhoudingsdoelen voor stikstofgevoelige habitattypen en soorten voor het betreffende Natura 2000-gebied en of aanvullende maatregelen nodig zijn. Daarbij worden alleen reeds vastgestelde maatregelen betrokken. De beoordeling geschiedt per habitattype. De NDA’s worden uniform, op basis van een vaste methodiek, opgesteld en vervolgens getoetst door een onafhankelijke autoriteit, de daartoe ingestelde Ecologische Autoriteit. De Ecologische Autoriteit heeft onder andere tot taak om vanuit haar deskundigheid te toetsen of, met het oog op de huidige en beoogde kwaliteit van de beschermde natuur, de essentiële ecologische informatie betrokken is bij de onderbouwing van besluiten over NDA’s, gebiedsplannen en gebiedsprogramma’s.
4.22.
In 2023 heeft de Staat besloten tot het openstellen van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (hierna: Lbv).
4.23.
Naar aanleiding van de bijstelling van de KDW’s in 2023 heeft de Staat in 2024 besloten tot – onder meer – de volgende aanvullende maatregelen:
- het langer openstellen de Lbv-plus (onderdeel van de zogeheten Piekbelastersaanpak;
- het beschikbaar stellen van (extra) financiële middelen voor de Landelijke verplaatsingsregeling veehouderijen met piekbelasting;
- het beschikbaar maken van financiële middelen voor ‘koploperprojecten’ in het kader van de NPLG.
4.24.
Verder bestaat bij de Staat de verwachting dat de afbouw van de derogatieregeling (de uitzonderingregeling op grond waarvan Nederlandse boeren meer dierlijke mest per hectare mogen gebruiken dan op grond van de Nitraatrichtlijn is toegestaan) met ingang van 2023 ertoe leidt dat de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden vermindert.
Monitoring, resultaten
4.25.
In 2023 heeft het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in opdracht van de Staat onderzoek gedaan naar de historische en verwachte ontwikkeling van de uitstoot en neerslag van stikstof. In het naar aanleiding hiervan in oktober 2023 gepubliceerde rapport ‘Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2023; Monitoring van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, RIVM-rapport 2023-0239’ (hierna: RIVM Monitoringsrapport 2023) heeft het RIVM geconcludeerd dat het tot dan toe gevoerde beleid onvoldoende was om aan de omgevingswaarde voor 2025 te voldoen.
4.26.
Ter voorbereiding op de tussen partijen aanhangige bodemprocedure heeft de Staat het RIVM opdracht gegeven om een overzicht te geven van een actueel overzicht van de bij het RIVM aanwezige kennis op het gebied van de uitstoot en depositie van stikstof, de toekomstverwachtingen en onder meer de mate van overschrijding van de kritische depositiewaarde voor de stikstofgevoelig natuur binnen de Natura 2000-gebieden. In het vervolgens opgestelde briefrapport van 2024 [11] (hierna: RIVM 2024) heeft het RIVM een prognose gegeven van het percentage oppervlakte stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden dat in een bepaald jaar onder de KDW zal zijn. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen situatie onder de oude KDW’s en die onder de in 2023 aangepaste KDW’s. In de prognose is alleen rekening gehouden met beleid dat op 1 mei 2022 concreet was. Het beleid dat voortkomt uit het NPLG en de aanpak van piekbelasters (Lbv-plus) is daarin niet meegenomen. Het rapport bevat de volgende tabel:
De Rode Lijst
4.27.
Sinds 2021 hebben partijen diverse ecologische onderzoeken laten uitvoeren
naar de effecten van stikstofdepositie, de stand van de stikstofgevoelige natuur en de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen. Hiervan rapporten zijn opgesteld. Voor dit kort geding zijn de volgende rapporten van belang:
- Effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-habitattypen: een overzicht, dat op 16 maart 2021 door dr. R. Bobbink van onderzoekcentrum B-WARE van de universiteit Nijmegen (hierna: Bobbink 2021). Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Greenpeace;
- Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste natura 2000-
habitattypen, in januari 2022 opgesteld door Bobbink et al. (hierna: Bobbink et al. 2022). Dit betreft een vervolgstudie die in opdracht van Greenpeace werd uitgevoerd door B-WARE.
- Resultaten quick scan natuurdoelanalyses' (hierna: Quickscan), opgesteld in mei 2022 door de Taakgroep Ecologische Onderbouwing, in opdracht van de Staat;
- Tomassen, H., E. Remke & R. Bobbink (2022). Aanvulling op rapportage Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht. Onderzoekcentrum B-WARE, Nijmegen. Rapportnummer RP-22.048.22.117, opgesteld in opdracht van de Taakgroep Ecologische Onderbouwing;
- Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen, update urgentietabel 2023, gepubliceerd in februari 2024 door Tomassen en Bobbink (BWARE), in opdracht van Greenpeace (hierna: Tomassen en Bobbink 2024).
4.28.
Uit het rapport Bobbink 2021 volgt onder meer dat de destijds voor 2030 beoogde verlaging van de stikstofdepositie (50% van de stikstofgevoelige natuur onder KDW) te gering en te langzaam is om het risico op het “definitief omvallen” van de meest kwetsbare habitats te voorkomen. Hierbij gaat het om habitats waarvan aannemelijk wordt geacht dat deze door stikstofdepositie in een slechte toestand verkeren, waarbij de overschrijding van de KDW van meer dan 20% van het oppervlakte bedraagt in combinatie met een inschatting van de (on)herstelbaarheid van de betreffende habitat. In dit rapport heeft Bobbink een zogeheten “zwarte lijst” gemaakt van habitattypen waarvoor een snelle reductie van de stikstofdepositie als zeer hard nodig wordt beoordeeld. Deze zwarte lijst is een voorloper van de ‘Urgente Lijst’, zie hierna.
4.29.
Het rapport Bobbink et al. 2022 betreft een vervolgonderzoek. Uit dit rapport volgt dat voor een aantal beschermde habitattypes met een matige of slechte herstelbaarheid op korte termijn (voor eind 2025) maatregelen moeten worden genomen om de stikstofdepositie te reduceren tot onder het niveau van de KDW om de voortdurende verslechtering te stoppen. Deze zeer urgente habitats, die in de opgenomen ‘urgentietabel’ in rood zijn aangegeven, worden hierna ook wel ‘rode habitats’ genoemd. Daarnaast wordt in dit rapport een aantal habitattypen onderscheiden waarvoor de reductie tot onder KDW voor 2030 adequaat geacht wordt. Deze habitats, die in de urgentietabel in oranje zijn weergegeven, worden aangeduid als ‘oranje habitats’.
4.30.
Vooruitlopend op het opstellen van de NDA’s (zie 4.21) heeft de Staat de Taakgroep Ecologische Onderbouwing van de WUR [12] (hierna: TEO) verzocht om een quickscan te maken van het benodigde tempo van de stikstofreductie in relatie tot de mate en de duur van overschrijding van de KDW’s en de interactie met de inzet van herstelmaatregelen. Hiertoe heeft TEO op 4 mei 2022 de Quickscan gepubliceerd. In de Quickscan heeft TEO aan de hand van de methode van Bobbink een ‘Urgentielijst’ gemaakt van habitattypen die als urgent (oranje) en zeer urgent (rood) beoordeeld worden vanwege een benodigde snelle depositiereductie (voor respectievelijk 2025 en 2030) om duurzaam herstel te realiseren. De toelichting op de Quickscan vermeldt onder meer het volgende:
“
De Urgentielijst is een bewerking van de 'zwarte lijst' in Bobbink 2021 en de lijst in Bobbink ea 2022 (zie tabblad vergelijkingen). De lijst is opgesteld door de
De Urgentielijst is een bewerking van de 'zwarte lijst' in Bobbink 2021 en de lijst in Bobbink ea 2022 (zie tabblad vergelijkingen). De lijst is opgesteld door de
Taakgroep Ecologische Onderbouwing volgens de methode gebruikt in Bobbink 2021 en Bobbink ea 2022, in samenwerking met B-WARE (die beide rapporten heeft uitgebracht).
De Urgentielijst bestaat uit alle habitats die 2019 op minimaal 20% van het oppervlak (in Nature 2000-gebieden) overbelast zijn.
In de lijst is onderscheid gemaakt in 'zeer urgent' (KDW te bereiken in 2025) en 'urgent' (KDW te bereiken in 2030).
Zeer urgent betreft habitats met een slechte of matige herstelbaarheid en een onbekende herstelbaarheid in combinatie met een overbelasting 'medium'.
(...)
De herstelbaarheid betreft nadrukkelijk niet het voorkómen van verslechtering, maar het herstellen van een goede kwaliteit.
(...)
De hierboven vermelde methode en de jaartallen 2025 en 2030 komen voor rekening van de auteurs van B-WARE. De TEO heeft hun methode en inschatting van het benodigde tempo van stikstofreductie gerespecteerd en toegepast op álle habitats en met recentere depositiecijfers (in de rapporten was dat nog niet gebeurd). In de TEO is de discussie nog gaande over deze methode en inschatting; er wordt met name nog gewerkt aan een nadere focus op het tegengaan van verslechtering en het onderscheiden (binnen het geheel van herstelmaatregelen) van overlevingsmaatregelen en systeemherstelmaatregelen.”
4.31.
Na de Quickscan heeft TEO aan B-WARE opdracht gegeven om vervolgonderzoek te doen naar de urgentielijsten. Naar aanleiding hiervan hebben Tomassen et al. op 5 december 2022 een rapport gepubliceerd [13] (hierna: Tomassen et al. 2022). In dit rapport, dat een aanvulling vormt op het rapport van Bobbink et al. 2022, is de Urgentielijst van stikstofgevoelige habitats waarvoor de gewenste snelheid van stikstofreductie zeer urgent is uitgebreid naar zeventien habitats en drie leefgebieden. Ook hier staat dat de gewenste datum voor het bereiken van stikstofreductie voor de habitats van de zeer urgente (rode) habitattypen het jaar 2025 is.
4.32.
Naar aanleiding van de bijgestelde KDW’s heeft Greenpeace B-WARE opdracht gegeven de tabel met rode habitattypen te updaten. Dit heeft geresulteerd in het rapport Tomassen en Bobbink 2024, waarin rode en oranje habitattypen worden onderscheiden. In dit rapport staat onder meer het volgende:
“
In vergelijking met de periode 1995-2005 (...) is de stikstofdepositie in de afgelopen 15 jaar vrijwel niet gedaald, zeker niet voor gereduceerd stikstof (...). Circa driekwart van het oppervlak van stikstofgevoelige habitats wordt blootgesteld aan een stikstofdepositieniveau hoger dan de KDW. Dit betekent dat daar in de afgelopen 15 jaar de cumulatieve effecten van stikstof niet zijn gestopt en de achteruitgang is voortgeschreden. Deze achteruitgang gebeurt sluipend en dient dus, vooral voor de rode en oranje habitattypen, op korte termijn gestopt te worden om verdere verslechtering te voorkomen. De rode en oranje habitattypen betreffen met name waardevolle habitat(sub)typen in het heide-, hoogveen- en stuifzandlandschap van de Nederlandse zandgebieden (...). Voor deze urgente habitats is de verlaging van de stikstofdepositie met het beoogde regeringsbeleid te gering en te langzaam (...) om het risico op achteruitgang voldoende in te perken. Dit is des te nijpender omdat voor veel van deze bedreigde en aangetaste habitattypen geldt dat herstelmaatregelen niet beschikbaar zijn of onvoldoende werkzaam bij de huidige te hoge stikstofdepositie (Bobbink et al., 2022a; Tomassen et al., 2022). Daarom is bescherming van de meest gevoelige natuur via snelle reductie van de atmosferische stikstofdepositie cruciaal om de voortgaande verslechtering, of zelfs het verdwijnen van habitats, te stoppen en om de degradatie in de toekomst nog te kunnen terugdraaien via herstelbeheer.”
In vergelijking met de periode 1995-2005 (...) is de stikstofdepositie in de afgelopen 15 jaar vrijwel niet gedaald, zeker niet voor gereduceerd stikstof (...). Circa driekwart van het oppervlak van stikstofgevoelige habitats wordt blootgesteld aan een stikstofdepositieniveau hoger dan de KDW. Dit betekent dat daar in de afgelopen 15 jaar de cumulatieve effecten van stikstof niet zijn gestopt en de achteruitgang is voortgeschreden. Deze achteruitgang gebeurt sluipend en dient dus, vooral voor de rode en oranje habitattypen, op korte termijn gestopt te worden om verdere verslechtering te voorkomen. De rode en oranje habitattypen betreffen met name waardevolle habitat(sub)typen in het heide-, hoogveen- en stuifzandlandschap van de Nederlandse zandgebieden (...). Voor deze urgente habitats is de verlaging van de stikstofdepositie met het beoogde regeringsbeleid te gering en te langzaam (...) om het risico op achteruitgang voldoende in te perken. Dit is des te nijpender omdat voor veel van deze bedreigde en aangetaste habitattypen geldt dat herstelmaatregelen niet beschikbaar zijn of onvoldoende werkzaam bij de huidige te hoge stikstofdepositie (Bobbink et al., 2022a; Tomassen et al., 2022). Daarom is bescherming van de meest gevoelige natuur via snelle reductie van de atmosferische stikstofdepositie cruciaal om de voortgaande verslechtering, of zelfs het verdwijnen van habitats, te stoppen en om de degradatie in de toekomst nog te kunnen terugdraaien via herstelbeheer.”
4.33.
De hiervoor genoemde rapporten resulteren in een Urgente Lijst van habitattypen en leefgebieden waarvoor snelle stikstofreductie noodzakelijk wordt geacht om verdere verslechtering te voorkomen. Hiervan worden de zeer urgente (rode) habitattypen en leefgebieden waarvoor stikstofreductie voor eind 2025 noodzakelijk wordt geacht door Greenpeace aangeduid als de Rode Lijst. De habitattypen en leefgebieden waarvoor stikstofreductie in 2030 noodzakelijk wordt geacht worden door Greenpeace aangeduid als de ‘Oranje Lijst’. De voorzieningenrechter neemt deze aanduidingen over. Op de Rode Lijst staan op dit moment zestien habitattypen en drie leefgebieden.
4.34.
De habitats van de Rode Lijst liggen over heel Nederland verspreid.
Bodemprocedure
4.35.
Op 23 juli 2023 heeft Greenpeace een bij deze rechtbank een bodemprocedure aanhangig gemaakt tegen de Staat. In deze bodemprocedure, bekend onder nummer C/09/651046 / HA ZA 23-641 (hierna: de bodemprocedure), vordert Greenpeace, in een collectieve actie, onder meer een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt door de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn te schenden door de stikstofdepositie in de gebieden van de Urgente Lijst niet tijdig omlaag te brengen. Daarnaast vordert zij een bevel om de natuur van de Rode Lijst in 2025 en die van de Oranje Lijst in 2030 onder KDW te brengen. Bij vonnis van 27 december 2023 is SSC in deze procedure toegelaten als gevoegde partij.
4.36.
In de bodemprocedure heeft de rechtbank bij tussenvonnis van 6 maart 2024 [14] geoordeeld dat Greenpeace ontvankelijk is in haar collectieve vordering. De mondelinge behandeling in de bodemprocedure is bepaald op 12 november 2024.
Nadere rapporten: Ecologische Autoriteit, PBL en RIVM
4.37.
Na het uitbrengen van de dagvaarding in de bodemprocedure zijn er diverse (onderzoeks)rapporten gepubliceerd, onder meer door de Ecologische Autoriteit, het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het RIVM. Deze rapporten hebben betrekking op de stand van de natuur, het verwachte effect van de genomen stikstofmaatregelen en de maatregelen die nodig zijn bij toewijzing van de vorderingen van Greenpeace. Deze rapporten – deels al hiervoor besproken – komen hierna aan de orde.
4.38.
Op 26 januari 2024 heeft de Ecologische Autoriteit na toetsing van de eerste 70 NDA’s (zie 4.21) het rapport “Doen wat moet én kan [15] ” gepubliceerd. In dit rapport concludeert de Ecologische Autoriteit dat het slecht gaat met de stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden en dat de problemen zijn ontstaan door een combinatie van meerdere drukfactoren. Dit rapport bevat – voor zover hier van belang – de volgende conclusies:
“
De NDA’s bevestigen dat het - ondanks de aanzienlijke beheerinspanningen binnen de gebieden - slecht gaat met de stikstofgevoelige Nederlandse natuur. Veel van de belangrijkste Nederlandse natuurgebieden, namelijk de Natura 2000-gebieden, zijn verslechterd sinds ze beschermd zijn of verslechtering kan niet uitgesloten worden. Deze situatie is in strijd met nationale en Europese wetgeving. Nederland heeft achterstallig onderhoud op zowel het gebied van natuurmonitoring als op het gebied van het nemen
De NDA’s bevestigen dat het - ondanks de aanzienlijke beheerinspanningen binnen de gebieden - slecht gaat met de stikstofgevoelige Nederlandse natuur. Veel van de belangrijkste Nederlandse natuurgebieden, namelijk de Natura 2000-gebieden, zijn verslechterd sinds ze beschermd zijn of verslechtering kan niet uitgesloten worden. Deze situatie is in strijd met nationale en Europese wetgeving. Nederland heeft achterstallig onderhoud op zowel het gebied van natuurmonitoring als op het gebied van het nemen
van de noodzakelijke maatregelen om (verdere) verslechtering tegen te gaan en zodoende de eigen natuurdoelen te halen.
(...)
“
Uit de getoetste NDA’s en adviezen blijkt dat in de meeste gebieden de natuur is verslechterd of (verder) dreigt te verslechteren, of dat dit niet valt uit te sluiten. Dit is in strijd met het verslechteringsverbod uit de Vogel- en Habitatrichtlijn en de vertaling daarvan in de Omgevingswet. Dit inzicht is van belang omdat Nederland bij verslechtering onverwijld maatregelen moet nemen en niet pas nadat verdere verslechtering optreedt. Als dat nodig is voor het voorkomen van verslechtering, kan (lees: moet) het bevoegd gezag zelfs overgaan tot het wijzigen of intrekken van vergunningen. Deze dreiging is reëel, nu de verslechtering in de komende jaren verder dreigt door te zetten door te hoge stikstofbelasting en (...) slechte hydrologische omstandigheden.
Uit de getoetste NDA’s en adviezen blijkt dat in de meeste gebieden de natuur is verslechterd of (verder) dreigt te verslechteren, of dat dit niet valt uit te sluiten. Dit is in strijd met het verslechteringsverbod uit de Vogel- en Habitatrichtlijn en de vertaling daarvan in de Omgevingswet. Dit inzicht is van belang omdat Nederland bij verslechtering onverwijld maatregelen moet nemen en niet pas nadat verdere verslechtering optreedt. Als dat nodig is voor het voorkomen van verslechtering, kan (lees: moet) het bevoegd gezag zelfs overgaan tot het wijzigen of intrekken van vergunningen. Deze dreiging is reëel, nu de verslechtering in de komende jaren verder dreigt door te zetten door te hoge stikstofbelasting en (...) slechte hydrologische omstandigheden.
Uit de veldbezoeken die de Ecologische Autoriteit aan alle gebieden heeft gebracht en de gesprekken met beheerders blijkt dat in vrijwel alle getoetste gebieden (delen van) de natuur achteruit is gegaan ten opzichte van het moment van aanmelding (...) als beschermd gebied. Bedreigde en waardevolle dier- en plantensoorten verdwijnen, terwijl meer algemene (soms uitheemse, minder gewenste) soorten sterk in aantal toenemen. In sommige gevallen zijn alleen nog algemene soorten over, maar zelfs die nemen in aantallen af. In bijvoorbeeld droge bossen, duingebieden, heidegebieden, hoogvenen, vennen en schrale graslanden knelt
dit. De huidige systematiek voor het trekken van conclusies over een gebied maakt evenwel geen duidelijk onderscheid tussen ‘al opgetreden verslechtering’ en ‘risico’s op verdere verslechtering’.
(...)
Behalve stikstof en water spelen ook andere drukfactoren een grote rol
Uit vrijwel alle tot nu toe beoordeelde NDA’s blijkt dat de stikstofbelasting samen met het niet of onvoldoende functioneren van het watersysteem de grootste problemen vormen (zie figuur 2). (...)
Stikstof in samenhang met andere drukfactoren
In dit advies is ook te lezen dat de eerste NDA’s opnieuw bevestigen dat de natuur in de gebieden gebukt gaat onder een voor die natuur te hoge belasting met stikstof. Een overschrijding van de zogenaamde kritische depositiewaarde (...) is hiervoor een belangrijke indicator. De kracht van de NDA is dat de stikstofbelasting in samenhang en gericht op dát gebied wordt bezien. Zo kan per gebied worden bepaald of stikstof een doorslaggevende factor is, dat andere drukfactoren de belangrijkste zijn, of dat meerdere problemen tegelijk aangepakt moeten worden. (...)”
4.39.
In een rapport van 26 februari 2024 heeft het PBL een ex ante analyse van het NLPG gepubliceerd [16] (hierna: het Ex Ante PBL-rapport). In dit rapport concludeert het PBL dat het wettelijke stikstofdoel voor 2030 (50% van het stikstofgevoelige areaal onder KDW) op basis van tot en met mei 2022 gevoerde beleid niet wordt gehaald. In dit rapport is de volgende, aan gegevens van het RIVM ontleende, grafiek opgenomen:
In het Ex Ante PBL-rapport schrijft het PBL verder dat ook indien rekening gehouden wordt met het aanvullend rijksbeleid van na 1 mei 2022 (Lbv, Lbv-plus en de vervallen derogatie op grond van Nederlandse veehouders meer mest op hun land mochten uitrijden), er “een doelgat” overblijft.
Met betrekking tot NPLG concludeert het PBL onder meer het volgende:
“
Deze ex ante analyse laat zien dat het bereiken van de NPLG-doelen zeer grote bedrijfsaanpassingen van boeren en ander grondgebruik vergt. De provincies en het Rijk stellen daarvoor verschillende maatregelen voor, maar daarvoor is opschaling nodig van bestaande beleidsinstrumenten én een snelle ontwikkeling en toepassing van nieuwe instrumenten. De provincies erkennen de omvang van de opgaven, blijkt uit de termen die ze daarvoor gebruiken, zoals ‘wederombouw’ of ‘landinrichting 2.0’. De opgaven zijn bovendien complex omdat er ‘integrale’ oplossingen dienen te komen, die niet pasklaar voorhanden zijn.”
Deze ex ante analyse laat zien dat het bereiken van de NPLG-doelen zeer grote bedrijfsaanpassingen van boeren en ander grondgebruik vergt. De provincies en het Rijk stellen daarvoor verschillende maatregelen voor, maar daarvoor is opschaling nodig van bestaande beleidsinstrumenten én een snelle ontwikkeling en toepassing van nieuwe instrumenten. De provincies erkennen de omvang van de opgaven, blijkt uit de termen die ze daarvoor gebruiken, zoals ‘wederombouw’ of ‘landinrichting 2.0’. De opgaven zijn bovendien complex omdat er ‘integrale’ oplossingen dienen te komen, die niet pasklaar voorhanden zijn.”
4.40.
In februari 2024 heeft het PBL op verzoek van de Staat een rapport gepubliceerd over de verwachte effecten van de voorgenomen stikstofmaatregelen op de toestand van de natuur, waarbij op basis van modellen en expertkennis vooruit is gekeken. [17] Dit rapport bevat met betrekking tot de meest kwetsbare habitats onder meer de volgende conclusies:
“
Dit betekent dat de huidige plannen (inclusief autonome ontwikkelingen) niet resulteren in een snellere daling van de stikstofdepositie op habitats waarvoor dit uit ecologisch of beleidsmatig oogpunt belangrijk kan zijn. Dit roept de vraag op of er met nieuwe bronmaatregelen niet meer rekening gehouden kan worden met beleidsmatige en/of ecologische prioriteringen.
Dit betekent dat de huidige plannen (inclusief autonome ontwikkelingen) niet resulteren in een snellere daling van de stikstofdepositie op habitats waarvoor dit uit ecologisch of beleidsmatig oogpunt belangrijk kan zijn. Dit roept de vraag op of er met nieuwe bronmaatregelen niet meer rekening gehouden kan worden met beleidsmatige en/of ecologische prioriteringen.
(...)
Habitats waarvoor herstel tot nu toe (vrijwel) niet mogelijk is gebleken de minste verbetering van stikstofoverbelasting in 2025 en 2030(...)
Voor de habitats met een tamelijke goede en matige herstelbaarheid stijgt in 2030 het areaal met een overschrijding van maximaal 250 mol per hectare per jaar met respectievelijk acht en 39 procentpunten. Voor de habitats met een slechte herstelbaarheid blijft nagenoeg het gehele areaal overschreden in 2030.
(...)
Hoewel de geplande stikstofmaatregelen dus leiden tot een verbetering van de stikstofconditie, resulteren de huidige niet in een snellere daling van de stikstofdepositie op habitats waarvoor dit uit ecologisch of beleidsmatig oogpunt urgent kan zijn. Dit roept de vraag op of er bij nieuwe bronmaatregelen niet meer rekening moet worden gehouden met beleidsmatige en/of ecologische prioriteringen. Het stoppen van de achteruitgang van natuur is immers de eerste prioriteit van de Vogel- en Habitatrichtlijnen.”
4.41.
In februari 2024 heeft Gispoint op verzoek van Greenpeace in het Rapport Gispoint 2024 [18] een (aanvullende) berekening gemaakt van de stikstofgevoelige natuur die bij het voorgenomen beleid onder KDW komt. Bij deze berekeningen heeft Gispoint rekening gehouden met onder meer de LBV en de afschaffing van de derogatie. Volgens deze berekeningen wordt onder het meest gunstige scenario in 2025 68% van het totale oppervlak aan stikstofgevoelige natuur de KDW overschreden en in 96% van de zeer urgente (rode) habitats en leefgebieden. Hierbij concludeert Gispoint verder dat in alle berekende scenario’s de resterende overschrijding overwegend sterk is en honderden mol/ha/jaar bedraagt.
4.42.
In RIVM 2024 (zie 4.26) heeft het RIVM de mate van overbelasting van stikstofgevoelige habitats weergegeven in de volgende tabel, waarbij de zeer urgente habitats gelijk zijn aan de habitats van de Rode Lijst:
4.43.
In datzelfde rapport heeft het RIVM een inschatting gemaakt van de benodigde stikstofdepositie om de habitats van de Rode Lijst onder KDW te brengen. In dit rapport staat hierover onder meer het volgende opgenomen:
“
Om op alle hectares in 2025 de rode (zeer urgente) habitattypen onder de KDW te krijgen is een onrealistische depositiereductie nodig: ook als alle emissiebronnen vanuit Nederland verdwijnen – 0 mensen, 0 bedrijvigheid - zijn er ten gevolge van de emissies uit het buitenland nog steeds hectares met zeer urgente habitattypes overbelast.”
Om op alle hectares in 2025 de rode (zeer urgente) habitattypen onder de KDW te krijgen is een onrealistische depositiereductie nodig: ook als alle emissiebronnen vanuit Nederland verdwijnen – 0 mensen, 0 bedrijvigheid - zijn er ten gevolge van de emissies uit het buitenland nog steeds hectares met zeer urgente habitattypes overbelast.”
(...)
Dus bij 100% reductie van de Nederlandse emissies is nog 4% van het areaal aan zeer urgente habitattypen overbelast in 2025. Deze gebieden liggen vooral in de grensgebieden en zijn illustratief voor de afhankelijkheid van het buitenland in het behalen van de KDW. Om alle zeer urgente habitats onder de KDW te krijgen moet aanvullend op de 100% emissiereductie in Nederland ook de vier buitenlanden 70% van hun emissies reduceren. Ditzelfde wordt ook bereikt als NL en de vier buitenlanden[voorzieningenrechter: België, Frankrijk, Duitsland en Verenigd Koninkrijk]
, ieder hun emissies met 89% reduceren.
, ieder hun emissies met 89% reduceren.
Theoretische scenario’s met hoge onzekerheid
De besproken scenario’s zijn theoretisch van aard en hebben een hoge onzekerheid. In de scenario’s zijn de emissies binnen een land overal met een gelijk percentage gereduceerd (de kaasschaaf). Bij een ruimtelijke optimalisatie van de emissiereducties worden de benodigde percentages om overal onder de KDW te komen lager.
De emissiereducties zijn zo gekozen dat rekenkundig de percentages onder de KDW uitkomen op precies 100%. Wanneer er binnen één van de ca. 11 000 en 108 000 hectare urgente respectievelijk zeer urgente habitattypen de KDW wordt overschreden, is de emissiereductie verhoogd, totdat daadwerkelijk alle hectaren onder de KDW kwamen.
Dit leidt ertoe dat de hoogste overschrijding bepalend is voor de algehele emissiereductie. Op veel plekken zal de depositie veel lager zijn dan de KDW en is er sprake van een ‘overshoot’. Lokaal beleid nabij de hectares met overbelasting bereikt hetzelfde met minder emissiereductie.”
4.44.
In 2024 heeft het RIVM een briefrapport gepubliceerd waarin het RIVM op verzoek van de Staat vijf varianten van de piekbelastersaanpak heeft doorgerekend. [19] In dit rapport (hierna: Validatie analyse piekbelasters RIVM 2024) heeft het RIVM berekend dat de 3.000 bedrijven in Nederland met de hoogste depositiebijdrage op Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige habitats een totale depositiebijdrage hebben van gemiddeld 206 mol/ha/jaar.
Sommatie Greenpeace en antwoord daarop van de Staat
4.45.
Bij brief van 23 februari 2024 heeft Greenpeace de Staat gesommeerd om een beleidsplan en/of maatregelenpakket te formuleren en/of uit te voeren met daarin waarborgen die het behoud van de natuur op de Rode Lijst (bestaande uit zestien habitattypen en drie leefgebieden van de Urgente Lijst) garanderen en waarmee de ecologische deadline van 2025 (nog) kan worden gehaald. In deze brief heeft Greenpeace zich op het standpunt gesteld dat de bodemprocedure redelijkerwijs niet kan worden afgewacht daar waar het de Rode Lijst betreft. Hierbij heeft Greenpeace onder meer gewezen op de rapporten Tomassen en Bobbink 2024 en Gispoint 2024.
4.46.
Bij brief van 5 maart 2024 heeft de Staat aan Greenpeace geantwoord dat hij in de brief en de bijgevoegde rapporten geen noodzaak ziet om aanvullende beleidsplannen of maatregelenpakketten te ontwikkelen. In deze brief heeft de Staat onder meer geschreven dat voor alle habitattypen en leefgebieden, waaronder de zeer urgente, inmiddels de nodige beleidsplannen zijn ontwikkeld en verder worden uitgewerkt, dat er al veel maatregelen genomen zijn en er bijzonder veel in voorbereiding zijn en dat daar ook de nodige budgetten voor zijn gereserveerd.
5.Het geschil
5.1.
Greenpeace vordert, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, samengevat:
primair:
de Staat te bevelen binnen drie maanden na betekening van dit vonnis, een (plan van aanpak met) maatregelenpakket vast te stellen en na ommekomst van die termijn onverwijld te starten met de uitvoering daarvan, gericht op de tijdige bescherming en het behoud van de habitats en leefgebieden op de Rode Lijst, zodat aldus:
- de stikstofdepositie op die natuur op de Rode Lijst voor het verstrijken van de
ecologische deadline van eind 2025 onder de toepasselijke KDW's is gebracht;
- althans, de stikstofdepositie op de natuur van de Rode Lijst zo kort als mogelijk na
eind 2025 onder de toepasselijke KDW's is gebracht;
- althans, dat de stikstofdepositie op die natuur van de Rode Lijst in ieder geval eind
2028 onder de toepasselijke KDW's is gebracht;
subsidiair:
de Staat te bevelen binnen drie maanden na betekening van dit vonnis een (plan van aanpak met) maatregelenpakket vast te stellen en na ommekomst van die termijn onverwijld te starten met de uitvoering daarvan, gericht op:
- het (ten minste) behalen van het wettelijke stikstofdoel van 40% van de
stikstofgevoelige natuur onder de KDW in 2025 met prioritering van de natuur op
de Rode Lijst, althans zo snel mogelijk;
- althans, het (ten minste) behalen van het wettelijke stikstofdoel van 40% van de
stikstofgevoelige natuur onder de KDW in 2025, althans zo snel mogelijk;
een en ander op straffe van een dwangsom en met veroordeling van de Staat in de proceskosten, waaronder de nakosten, vermeerderd met de wettelijke rente.
5.2.
Ter zitting heeft Greenpeace haar eis gewijzigd, in die zin dat zij aan haar primaire vordering, onderaan, toevoegt “althans, maximaal areaal van de Rode Lijst onder KDW te brengen”.
5.3.
Greenpeace legt aan de vorderingen het volgende ten grondslag.
5.3.1.
De Staat handelt in strijd met het instandhoudingsgebod en het verslechteringsverbod uit de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn en biedt in zijn beleid onvoldoende bescherming aan de stikstofgevoelige natuur van de Natura 2000-gebieden. De wettelijke stikstofdoelen schieten voor de meest kwetsbare habitats tekort en deze doelen worden bovendien niet gehaald, zo volgt uit meerdere rapporten. Daarmee handelt de Staat onrechtmatig. De normen uit de Habitatrichtlijn inzake de verplichting om de natuur te beschermen en in een gunstige staat te brengen, kleuren daarnaast ook de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm en de zorgplicht die de Staat heeft om de kwetsbare natuur in Nederland te beschermen. Ook op die grond is sprake van onrechtmatig handelen in de zin van artikel 6:162 BW.
5.3.2.
Uit diverse onderzoeken blijkt dat de stikstoflast op de natuur van de Rode Lijst van voor eind 2025 onder de KDW moet zijn gebracht om (dreigende) onomkeerbare schade te voorkomen. Gelet op die ecologische deadline kan de bodemprocedure voor de betreffende habitats niet worden afgewacht. Greenpeace heeft daarom een spoedeisend belang bij haar primaire vorderingen, die erop gericht zijn om de stikstoflast voor de habitats van de Rode Lijst zo snel mogelijk beneden de KDW te brengen.
5.3.3.
Bij haar eiswijziging, die volgens Greenpeace een eisvermindering betreft, heeft Greenpeace de volgende toelichting gegeven. Indien het niet mogelijk is om 100% van de natuur van de Rode Lijst onder KDW te brengen, is de Staat hoe dan ook verplicht om maximaal areaal van de Rode Lijst onder KDW te brengen, waarbij het aan de Staat is om duidelijkheid te geven over welke natuur niet onder KDW kan worden gebracht en op welke wijze de aantasting in die natuur zo laag mogelijk gehouden wordt.
5.3.4.
De subsidiaire vorderingen van Greenpeace zijn erop gericht dat de Staat bij het behalen van het wettelijke stikstofdoel voor 2025 prioriteit geeft aan de stikstofreductie in de meest kwetsbare natuur op de Rode Lijst, en nog meer subsidiair dat zij zekerstelt dat het stikstofdoel voor 2025 daadwerkelijk wordt gehaald. Indien de Staat het doel niet haalt, handelt hij in strijd met de Ow en ook dat is onrechtmatig jegens Greenpeace.
5.4.
De Staat en SSC voeren verweer. De Staat en SSC concluderen tot niet-ontvankelijkheid van Greenpeace, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van Greenpeace, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van Greenpeace in de kosten van deze procedure.
5.5.
Ter zitting heeft de Staat bezwaar gemaakt tegen de eiswijziging van Greenpeace, omdat het hem niet duidelijk is tot welke inspanning een veroordeling conform de gewijzigde eis zou strekken.
5.6.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
6.De beoordeling
Ontvankelijkheid Greenpeace
6.1.
Dit kort geding betreft een collectieve actie. Dat betekent dat de voorzieningenrechter ambtshalve (met inachtneming van het bepaalde in artikel 1018c lid 1 Rv) moet beoordelen of Greenpeace ontvankelijk is in haar vorderingen. In de bodemprocedure heeft de rechtbank bij vonnis van 6 maart 2024 aan de ontvankelijkheidsvereisten voor een collectieve actie getoetst en geoordeeld dat Greenpeace voldoet aan de processuele vereisten van artikel 1018c Rv en de vereisten als vermeld in artikel 3:305a lid 1, aanhef van lid 2 en lid 3 BW, alsmede dat aan haar een beroep toekomt op de uitzondering als genoemd in artikel 3:305a lid 6 BW. Er zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die maken dat in dit kort geding over de ontvankelijkheid anders moet worden geoordeeld.
Met de brief van 23 februari 2024 heeft Greenpeace de Staat in de gelegenheid gesteld vrijwillig aan het in dit geding gevorderde te voldoen, zodat ook voor dit kort geding is voldaan aan de overlegverplichting als bedoeld in artikel 3:305a, lid 3 aanhef en onder c BW. Greenpeace is daarom ontvankelijk in haar vorderingen.
Spoedeisend belang
6.2.
Aangezien Greenpeace heeft gesteld dat de natuur (van de habitats) op de Rode Lijst onherstelbaar dreigt te worden beschadigd indien de stikstofdepositie niet vóór eind 2025 (de gestelde ecologische deadline) drastisch wordt verminderd, heeft zij bij haar vordering een voldoende spoedeisend belang. Indien het standpunt van Greenpeace juist is, kan niet van haar worden gevergd dat zij de uitkomst van de bodemprocedure afwacht. Het vonnis in de bodemprocedure wordt niet eerder dan begin 2025 gewezen. Alsdan is er weinig tijd meer om voor de gestelde ecologische deadline een maatregelenpakket vast te stellen en uit te voeren. Hoewel de Staat heeft betwist dat de ecologische schade na 2025 onomkeerbaar is, heeft hij erkend dat bij het voortduren van de te hoge stikstofdepositie de schade toeneemt en de te nemen herstelmaatregelen ingrijpender worden. Ook daarom is het spoedeisend belang gegeven. Een en ander betekent dat Greenpeace voldoende belang heeft bij de beoordeling van haar vorderingen in kort geding.
Geschiktheid voor kort geding (artikel 256 Rv)
6.3.
De Staat heeft zich op het standpunt gesteld dat de zaak gelet op de omvang en vooral de inhoud niet geschikt is voor een beslissing in kort geding en dat de vorderingen van Greenpeace alleen al daarom moeten worden afgewezen. De Staat heeft er daarbij op gewezen dat een toewijzend vonnis ingrijpende gevolgen heeft, ook voor niet in dit kort geding betrokken derden. Begrijpt de voorzieningenrechter de Staat goed, dan bepleit hij dat aan een beoordeling, met name door de complexiteit van de zaak, niet kan worden toegekomen. Daarin volgt de voorzieningenrechter de Staat niet. Dat het vraagstuk dat in dit geding aan de orde is omvangrijk en complex is, staat buiten kijf, maar dat leidt nog niet tot de conclusie dat de zaak niet onderwerp kan zijn van een beoordeling in kort geding. Dat geldt temeer waar, zoals Greenpeace stelt, door het uitblijven van ingrijpen op korte termijn onherstelbare schade aan de natuur dreigt te ontstaan. Het is de taak van de voorzieningenrechter om na beoordeling van de rechtsverhouding en na afweging van alle relevante belangen te beoordelen of een voorziening, die mogelijk zeer ingrijpend is, kan en moet worden opgelegd. In dat kader zal de feitelijke en juridische complexiteit moeten worden meegewogen.
Positie SSC
6.4.
SSC is toegelaten als gevoegde partij aan de zijde van de Staat. Een gevoegde partij kan alleen feiten en gronden aanvoeren die de partij die zij ondersteunt, ook zelf zou kunnen aanvoeren. Een gevoegde partij kan niet verhinderen dat de partij aan wier zijde zij zich voegt, bepaalde feiten erkent, met als gevolg dat die feiten vaststaan. [20] De voorzieningenrechter neemt als uitgangspunt dat SSC geen stellingen kan innemen die onverenigbaar zijn met die van de Staat. SSC heeft dat op sommige punten wel gedaan, zodat aan die punten voorbij wordt gegaan. Voor zover in de hierna komende overwegingen wordt gesproken over “partijen” wordt daarmee Greenpeace en de Staat bedoeld. Aan het slot van dit vonnis wordt teruggekomen op de bijzondere positie van SSC.
Inleiding en omvang van het geschil
6.5.
Tussen partijen is niet geschil dat de natuur en biodiversiteit in Nederland sterk onder druk staan en achteruitgaat. Ook is niet in geschil dat de jarenlange cumulatie van stikstofdepositie de natuur in Nederland heeft aangetast en dat de voortdurende overmaat aan stikstof een bedreiging vormt voor de stikstofgevoelige natuur, waaronder die in de Natura 2000-gebieden. Partijen zijn het er dan ook over eens dat het gelet op de toestand van de natuur noodzakelijk is om – naast het nemen van herstelmaatregelen – de stikstofbelasting te verminderen op de stikstofgevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden. De noodzaak van stikstofreductie wordt bevestigd door de door partijen overgelegde rapporten (onder meer het RIVM Monitoringsrapport 2023, de rapporten van Bobbink en anderen, TEO en de Ecologische Autoriteit) waarin de ingetreden (en dreigende) verslechtering van de natuur wordt gekoppeld aan de voortdurende stikstofoverbelasting. Hierbij wordt de KDW steeds gebruikt als indicator voor de overbelasting van de betreffende habitats. Hoewel er ook andere drukfactoren zijn, staat de noodzaak van het terugbrengen van de stikstofdepositie vast. Geen van de in dit kort geding overgelegde rapportages weerspreken deze conclusie. De noodzaak van stikstofreductie in de kwetsbare natuur tot onder de KDW is ook de aanleiding geweest voor de invoering van de Wsn in 2021. Verder staat vast dat het terugbrengen van de stikstofdepositie zeer ingrijpende maatregelen vergt, die raken aan de belangen van derden. Dit maakt dat de stikstofdepositie niet op eenvoudige wijze kan worden gereduceerd.
6.6.
Het geschil tussen partijen betreft de vraag of het in de Wsn opgenomen stikstofbeleid (de wettelijke stikstofdoelen en Programma SN) en de uitvoering daarvan volstaan voor de habitats op de Rode Lijst, waarvan de noodzaak tot stikstofreductie in de door partijen overgelegde rapporten als zeer urgent is beoordeeld. Kenmerkend voor deze habitats is dat zij een hoge stikstofbelasting hebben in combinatie met een slechte herstelbaarheid. Hoewel de samenstelling van de Rode Lijst enkele keren is gewijzigd, staat de huidige samenstelling (zestien habitattypen en drie leefgebieden) niet ter discussie. Duidelijk is ook dat deze habitats, in vergelijking met de andere, minder urgente stikstofgevoelige habitats, de meeste stikstofreductie vergen. Bij het stapsgewijs behalen van de wettelijke stikstofdoelen van artikel 2.15a Ow komen deze zeer urgente habitats gemiddeld genomen als laatste onder de KDW, omdat dit nu eenmaal de habitats zijn met de laagste KDW. Dat de habitats van de Rode Lijst als laatste aan de beurt zijn, volgt uit de rapporten van het PBL, Gispoint en RIVM 2024 (zie 4.40 en verder). Daaruit volgt dat bij voldoening aan de stikstofdoelen nagenoeg het gehele areaal van de Rode Lijst in 2030 nog niet onder de KDW is. Daarbij maakt het geen verschil of rekening gehouden wordt met beleidsvoornemens die na de bijstelling van het KDW-rapport zijn aangekondigd. De Staat heeft ook niet concreet gemaakt dat het Programma SN op korte termijn zal (kunnen) leiden tot reductie van de stikstofdepositie.
6.7.
In dit kort geding moet worden beoordeeld of de Staat tegenover Greenpeace onrechtmatig handelt door de habitats van de Rode Lijst in de Natura 2000-gebieden niet eerder dan onder het huidige beleid het geval zal zijn onder de KDW te brengen.
6.8.
Bij de beoordeling staat voorop dat de Staat een ruime vrijheid heeft om zijn (stikstof)beleid vorm te geven. Voor ingrijpen door de rechter (en zeker de rechter in kort geding) is pas plaats als dat beleid evident onrechtmatig is. Dit kan onder meer het geval zijn als het beleid in strijd komt met een hogere regeling. In dit kort geding zal allereerst worden beoordeeld of het stikstofbeleid van de Staat in strijd is met de Habitatrichtlijn. Mede gelet op het ingrijpende karakter van stikstofbeperkende maatregelen, is toewijzing van enige vordering van Greenpeace alleen mogelijk als aannemelijk is dat de uitkomst van de bodemprocedure daarvoor niet kan worden afgewacht. Dit is alleen het geval indien de Staat verplicht is om de stikstofdepositie op het areaal van de Rode Lijst voor eind 2025, of zo kort mogelijk daarna, onder de KDW te brengen. Voor maatregelen die voor eind 2028 moeten zijn gerealiseerd kan van Greenpeace gevergd worden dat zij het vonnis van de rechtbank in de bodemprocedure afwacht. Voor dat deel van haar vordering, bestaat nu geen spoedeisend belang.
De Habitatrichtlijn en het verslechteringsverbod
6.9.
De vorderingen van Greenpeace kunnen in kort geding alleen worden toegewezen wanneer voldoende aannemelijk is dat er op korte termijn onherstelbare schade zal ontstaan aan de Natura 2000-gebieden. Doet dat zich voor, dan is er mogelijk sprake van een ontwikkeling die haaks staat op het tot de Staat gerichte verslechteringsverbod van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. Greenpeace kan zich in dit kort geding niet ook beroepen op de instandhoudingsverplichting van artikel 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn, al was het maar omdat lidstaten bij het voldoen aan die verplichting de vrijheid hebben om te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven.
6.10.
Het verslechteringsverbod van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn houdt in dat de lidstaten passende maatregelen moeten nemen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben in Natura 2000-gebieden, te voorkomen. Hierbij gaat het om verslechteringen en verstoringen op de habitattypen en soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Volgens rechtspraak van het Europese Hof van Justitie beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Uit die rechtspraak volgt verder dat het hierbij niet aanvaardbaar is om te wachten totdat verslechtering of verstoring zich voordoet alvorens maatregelen te nemen. [21] Bij een dreigende verslechtering is de Staat dus verplicht onverwijld maatregelen te nemen. Deze verplichting strekt zich uit over de periode vanaf de Europese referentiedata (zie 4.2). Dit kader is tussen partijen niet in geschil. Partijen zijn vooral verdeeld over de vraag of de stikstofschade aan de natuur op de Rode Lijst een verslechtering is in de zin van dit verslechteringsverbod en of Greenpeace zich daarop kan beroepen.
6.11.
Artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn voorziet niet in een stikstofnorm. De bepaling dwingt de Staat er dan ook in beginsel niet toe de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden onder de KDW te brengen. Dit kan anders worden wanneer sprake is van (dreigende) significante schade, en stikstofreductie de enige maatregel is waarmee de verslechtering of verstoring kan worden voorkomen. Volgens Greenpeace is dat het geval.
6.12.
De Staat heeft aangevoerd dat de achteruitgang van de stikstofgevoelige natuur deels is ontstaan in de periode voorafgaand aan de Europese referentiedata en dat de verplichting om passende maatregelen te nemen geen betrekking heeft op dat deel van de verslechtering. Dit verweer neemt niet weg dat de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur zich na de Europese referentiedata heeft voortgezet. Het kan niet anders dan dat deze achteruitgang mede te wijten is aan stikstofdepositie die zich na de Europese referentiedata heeft voorgedaan. Dit betekent dat de Staat op grond van de Habitatrichtlijn in ieder geval voor dat deel van de achteruitgang de plicht heeft om passende maatregelen te nemen. Dit wordt ook bevestigd in het rapport van de Ecologische Autoriteit (zie 4.38), waarin de Ecologische Autoriteit concludeert dat veel van de belangrijkste Nederlandse Natura 2000-gebieden zijn verslechterd sinds ze beschermd zijn.
6.13.
De Habitatrichtlijn is een Europeesrechtelijke richtlijn, die in beginsel geen rechtstreekse werking heeft. Een rechtstreeks beroep op de in artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn neergelegde, tot de Staat gerichte, norm is mogelijk indien de Staat deze bepaling niet, niet tijdig of niet naar behoren heeft uitgevoerd. Daarbij geldt als voorwaarde dat de betreffende bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is geformuleerd. Greenpeace stelt dat zij zich rechtstreeks op het verslechteringsverbod van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn tegenover de Staat kan beroepen. Daarbij betrekt zij, naar de voorzieningenrechter begrijpt, de stelling dat de Staat wel wetgeving heeft ontwikkeld, waaronder met name (maar niet alleen) artikel 2:15a Omgevingswet, maar dat de implementatie van artikel 6 lid 2 voor wat betreft de Rode Lijst niet naar behoren is geweest. De Staat bepleit dat van een rechtstreeks beroep op artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn geen sprake kan zijn, omdat deze bepaling voor wat betreft de stikstofproblematiek volgens hem wel juist is geïmplementeerd. Greenpeace heeft haar vorderingen voorts gebaseerd op de zorgvuldigheidsnorm, artikel 6:162 BW en de op de Staat rustende zorgplicht voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu, waarin het verslechteringsverbod volgens haar doorwerkt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter valt niet uit te sluiten dat de gestelde verslechtering van de natuur van de Rode Lijst in strijd is met de op de Staat rustende zorgplicht en dat de schending van die zorgplicht jegens Greenpeace onrechtmatig is. Het feit dat de Staat de stikstofdepositie niet zelf veroorzaakt, neemt niet weg dat het taak en de plicht is van de Staat om de natuur in (onder meer) de Natura 2000-gebieden te beschermen. Het feit dat de stikstofdepositie de voorbije jaren mede door de inspanningen van de Staat is afgenomen, sluit niet uit dat de Staat tot nog meer inspanningen gehouden is, indien dat noodzakelijk is om verdere verslechtering te voorkomen. De voorzieningenrechter laat de vraag of Greenpeace een rechtstreeks beroep op artikel 6 lid 2 van Habitatrichtlijn toekomt nu rusten, omdat het nalaten om maatregelen te treffen tegen een verslechtering die in strijd is met de Habitatrichtlijn ook al snel in strijd zal zijn met de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW en de op de Staat rustende zorgplicht. De voorzieningenrechter neemt daarom tot uitgangspunt dat Greenpeace zich, op basis van een van de door haar gestelde rechtsgronden, op het verslechteringsverbod van de Habitatrichtlijn kan beroepen.
Maatregelen met betrekking tot de Rode Lijst
6.14.
Zoals hiervoor in 6.5 is overwogen, is het aannemelijk dat slechte staat van de stikstofgevoelige natuur voor een belangrijk deel te wijten is aan de voortdurende hoge stikstofbelasting. Partijen zijn het er ook over eens dat – mede gelet op de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen – stikstofreductie noodzakelijk is. Het stikstofbeleid van de Staat is erop gericht om de stikstofdepositie (uiteindelijk) onder de KDW te krijgen, omdat dit noodzakelijk wordt geacht om het behoud van de Natura 2000-gebieden te verzekeren en om herstel en verbetering mogelijk te maken. Voor de natuur op de Rode Lijst geldt dat deze extra kwetsbaar is, zodat stikstofreductie op deze natuur zeer urgent is. Vast staat dat het areaal van de Rode Lijst onder het huidige stikstofbeleid pas in een laat stadium onder de KDW komt. Niet valt uit te sluiten dat de Staat daarmee handelt in strijd met het verslechteringsverbod. Dat is het geval indien de stikstofreductie voor concrete gebieden te laat komt om (verdere) verslechtering te voorkomen.
6.15.
Greenpeace heeft – onder verwijzing naar diverse rapporten – aan haar primaire vorderingen ten grondslag gelegd dat de natuur van de Rode Lijst onherstelbaar dreigt te worden beschadigd indien de stikstofdepositie op die natuur niet uiterlijk voor eind 2025 wordt teruggebracht tot onder de KDW. De Staat heeft dit betwist.
6.16.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de rapporten waarop Greenpeace zich beroept onvoldoende om aan te nemen dat het gehele areaal van de Rode Lijst voor eind 2025 onder KDW moet zijn gebracht. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
6.17.
Uit de overgelegde rapporten Bobbink 2021, Bobbink et al. 2022 en Tomassen en Bobbink 2024 volgt zonder meer dat de habitats van de Rode Lijst in een slechte staat verkeren, dat de achteruitgang de voorbije jaren sluipenderwijs is voortgeschreden en dat
deze achteruitgang moet worden gestopt om verdere verslechtering, waaronder (de kans op) het verdwijnen van complete habitats, te voorkomen. De conclusie is dat stikstofreductie tot onder de KDW zeer urgent is, omdat aangenomen moet worden dat de verslechtering zich voortzet zolang deze habitats blootgesteld blijven aan een stikstofdepositie boven de KDW. Volgens deze rapporten wordt deze urgentie onder meer ingegeven door de bevinding dat voor deze habitats geen herstelmaatregelen beschikbaar zijn of dat deze bij de te hoge stikstofdepositie onvoldoende werkzaam zijn (zie Tomassen en Bobbink 2024 in 4.32). Tegenover deze bevindingen heeft de Staat zijn verweer dat voor alle habitats van de Rode Lijst wetenschappelijk onderbouwde herstelstrategieën voorhanden zijn, onvoldoende onderbouwd. Dat deze door de Staat bedoelde herstelstrategieën zouden volstaan bij de geprognosticeerde stikstofdepositie blijkt in ieder geval uit geen enkel rapport. De urgentie van verdere reductie van de stikstofdepositie volgt ook uit de waarschuwing van de Ecologische Autoriteit (zie 4.38) dat de dreigende voortzettende verslechtering door de te hoge stikstofdepositie ertoe kan leiden dat het bevoegd gezag moet overgaan tot het intrekken of wijzigen van vergunningen.
6.18.
De hiervoor vermelde rapporten Bobbink 2021, Bobbink et al. 2022 en Tomassen en Bobbink 2024 (zie 4.27 en verder) nemen tot uitgangspunt dat de stikstofdepositie op de habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder KDW moet zijn gebracht om verdere verslechtering of zelfs verlies van de betreffende habitats te voorkomen. Ook de op verzoek van de Staat opgestelde Quickscan maakt voor de Rode Lijst melding van deze datum. Weliswaar heeft TEO in haar inleiding (zie 4.30) gesteld dat zij deze einddatum voor rekening van Bobbink laat, maar de Staat heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat van een (veel) latere datum mag worden uitgegaan. Dit maakt dat de Staat er rekening mee moet houden dat het bestaande beleid – waarbij de habitats van de Rode Lijst pas ver na 2030 onder de KDW komen – ernstig tekortschiet om de dreigende verdere verslechtering van de habitats op de Rode Lijst te voorkomen. Hiermee handelt de Staat mogelijk in strijd met het verslechteringsverbod van de Habitatrichtlijn.
6.19.
Ondanks deze conclusie bestaat er op dit moment onvoldoende grond om aan te nemen dat de Staat op grond van de Habitatrichtlijn de verplichting heeft om de stikstofdepositie op
allehabitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder de KDW te brengen, en dat is waarop de primaire vordering van Greenpeace ziet. Bij de toetsing van het verslechteringsverbod moet worden uitgegaan van concrete habitats in Natura 2000-gebieden. Hiervoor moet per concrete habitat bekeken worden wat de staat van instandhouding is en welke maatregelen noodzakelijk zijn om verdere verslechtering tegen te gaan. In de hiervoor besproken rapporten is per habitat uitgegaan van de landelijke staat van instandhouding. Zonder nadere toelichting, die Greenpeace niet heeft gegeven, kunnen de alarmerende conclusies van de rapporten niet worden vertaald naar
alleconcrete habitats in concrete Natura 2000-gebieden. Niet valt uit te sluiten dat in bepaalde gevallen kan worden volstaan met een beperktere stikstofreductie en/of dat deze tegen een latere datum dan eind 2025 kan zijn gerealiseerd. Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat er geen onderbouwing (in de vorm van een of meer rapporten) is overgelegd waaruit volgt dat de stikstofdepositie in concrete, expliciet genoemde, gevallen voor een bepaalde datum onder de KDW moet zijn gebracht. Ook de Ecologische Autoriteit is niet tot de conclusie gekomen dat de stikstofdepositie in de door haar in het kader van de NDA’s getoetste habitats voor eind 2025 onder de KDW moet zijn gebracht.
allehabitats van de Rode Lijst voor eind 2025 onder de KDW te brengen, en dat is waarop de primaire vordering van Greenpeace ziet. Bij de toetsing van het verslechteringsverbod moet worden uitgegaan van concrete habitats in Natura 2000-gebieden. Hiervoor moet per concrete habitat bekeken worden wat de staat van instandhouding is en welke maatregelen noodzakelijk zijn om verdere verslechtering tegen te gaan. In de hiervoor besproken rapporten is per habitat uitgegaan van de landelijke staat van instandhouding. Zonder nadere toelichting, die Greenpeace niet heeft gegeven, kunnen de alarmerende conclusies van de rapporten niet worden vertaald naar
alleconcrete habitats in concrete Natura 2000-gebieden. Niet valt uit te sluiten dat in bepaalde gevallen kan worden volstaan met een beperktere stikstofreductie en/of dat deze tegen een latere datum dan eind 2025 kan zijn gerealiseerd. Hierbij merkt de voorzieningenrechter op dat er geen onderbouwing (in de vorm van een of meer rapporten) is overgelegd waaruit volgt dat de stikstofdepositie in concrete, expliciet genoemde, gevallen voor een bepaalde datum onder de KDW moet zijn gebracht. Ook de Ecologische Autoriteit is niet tot de conclusie gekomen dat de stikstofdepositie in de door haar in het kader van de NDA’s getoetste habitats voor eind 2025 onder de KDW moet zijn gebracht.
Conclusie met betrekking tot de primaire vordering
6.20.
Gelet op het voorgaande is onvoldoende aannemelijk dat de Staat op grond van het verslechteringsverbod verplicht is om de stikstofdepositie in
alleconcrete habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 (of zo kort mogelijk daarna) onder de KDW te brengen om blijvende schade te voorkomen. De voorzieningenrechter heeft geen houvast voor een noodzakelijke precisering (afgrenzing) van een aan de Staat op te leggen gebod en kan daardoor de primaire vordering van Greenpeace ook niet gedeeltelijk toewijzen. Dit betekent dat de primaire vordering van Greenpeace moet worden afgewezen. Hetzelfde geldt voor de verminderde vordering om voor die datum een maximaal areaal van de Rode Lijst onder de KDW te brengen. Of en in hoeverre belangen van derden een rol spelen bij door de Staat te nemen maatregelen ter bescherming van de stikstofgevoelige natuur, kan hier buiten beschouwing blijven.
alleconcrete habitats van de Rode Lijst voor eind 2025 (of zo kort mogelijk daarna) onder de KDW te brengen om blijvende schade te voorkomen. De voorzieningenrechter heeft geen houvast voor een noodzakelijke precisering (afgrenzing) van een aan de Staat op te leggen gebod en kan daardoor de primaire vordering van Greenpeace ook niet gedeeltelijk toewijzen. Dit betekent dat de primaire vordering van Greenpeace moet worden afgewezen. Hetzelfde geldt voor de verminderde vordering om voor die datum een maximaal areaal van de Rode Lijst onder de KDW te brengen. Of en in hoeverre belangen van derden een rol spelen bij door de Staat te nemen maatregelen ter bescherming van de stikstofgevoelige natuur, kan hier buiten beschouwing blijven.
6.21.
De afwijzing van dit deel van de primaire vordering neemt niet weg dat het gelet op de zorgen over de landelijke staat van instandhouding bepaald niet valt uit te sluiten dat de Staat in meerdere,
concretegevallen verplicht is onverwijld ervoor te zorgen dat de stikstofdepositie (lokaal) verder en sneller wordt teruggedrongen dan onder het huidige beleid het geval is. Hoewel ook uit de adviezen van het PBL 4.40 en het RIVM (zie 4.43) lijkt te volgen dat met een lokale aanpak voor de meest kwetsbare gebieden meer resultaat kan worden geboekt, heeft de Staat niet aannemelijk gemaakt dat er op dit punt daadwerkelijk stappen worden gezet. De voorzieningenrechter acht de zorgen van Greenpeace op dit punt begrijpelijk, maar tot een andere uitkomst van dit kort geding leidt dit niet.
concretegevallen verplicht is onverwijld ervoor te zorgen dat de stikstofdepositie (lokaal) verder en sneller wordt teruggedrongen dan onder het huidige beleid het geval is. Hoewel ook uit de adviezen van het PBL 4.40 en het RIVM (zie 4.43) lijkt te volgen dat met een lokale aanpak voor de meest kwetsbare gebieden meer resultaat kan worden geboekt, heeft de Staat niet aannemelijk gemaakt dat er op dit punt daadwerkelijk stappen worden gezet. De voorzieningenrechter acht de zorgen van Greenpeace op dit punt begrijpelijk, maar tot een andere uitkomst van dit kort geding leidt dit niet.
6.22.
Voor toewijzing van de overige delen van de primaire vordering is ook geen plaats. Of de Staat verplicht is de stikstofdepositie voor eind 2028 verder terug te brengen, dient in de bodemprocedure te worden beoordeeld.
Subsidiaire vorderingen Greenpeace
6.23.
Met haar subsidiaire vorderingen beoogt Greenpeace dat de Staat wordt verplicht de stikstofdoelen van artikel 2.15a Ow te behalen, al dan niet onder prioritering van de natuur van de Rode Lijst. Deze vorderingen lenen zich niet voor toewijzing in kort geding. Voor de vraag of voor een concrete habitat (extra) stikstofreductie noodzakelijk is, is maatwerk aangewezen. Voor een algemene veroordeling om de Staat te verplichten de natuur van de Rode Lijst te prioriteren is daarom geen plaats.
6.24.
Volgens de prognoses van het PBL en het RIVM worden de wettelijke stikstofdoelen voor 2025 en 2030 niet gehaald. In verband hiermee heeft de Staat recentelijk nieuwe beleidsvoornemens afgekondigd. De discussie over de vraag of de wettelijke stikstofdoelen met het nieuwe beleid wel kunnen worden gehaald en of Greenpeace het behalen van deze doelen kan afdwingen, dient in de bodemprocedure te worden gevoerd, zeker daar waar het de doelen voor 2030 betreft.
Positie SSC
6.25.
Aangezien de vorderingen van Greenpeace worden afgewezen, behoeven de standpunten van SSC hier geen verdere bespreking.
Slotsom en proceskosten
6.26.
De slotsom is dat de vorderingen van Greenpeace worden afgewezen. Greenpeace is daarmee in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat en SSC worden voor ieder van hen begroot op:
- griffierecht € 688,00
- salaris advocaat € 1.107,00
- nakosten
€ 178,00(plus de verhoging zoals vermeld in de
€ 178,00(plus de verhoging zoals vermeld in de
beslissing)
Totaal € 1.973,00
7.De beslissing
De voorzieningenrechter:
7.1.
wijst het gevorderde af;
7.2.
veroordeelt Greenpeace in de proceskosten van € 1.973,00, te betalen aan de Staat en SSC binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als Greenpeace niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend;
7.3.
verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.J. Vetter en in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2024.
WJ